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摘 要：南水北调中线工程水源保护区面临经济发展与水源保护的两难困境,为确保南水北调工程目标的实现、使水源区和受水区经济社会协调发展，依据补偿原理应向水源保护区进行经济利益补偿。主张建立市场经济条件下的政府主导模式水源保护区利益补偿机制，提出了建立利益补偿机制的政策建议。
关键词：南水北调中线；水源保护区；利益补偿机制
中图分类号：F124.5文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2007）06－0044－05
The Dilemma for the Water Source Region of the Middle Route of SouthtoNorth
Water Transfer Project and the Establishment of Benefit Compensation Mechanism
XIA Dexiao，CHANG Yunkun
（School of Economics and Management,Northwest University,Xi’an 710069，China）
Abstract：There is a dilemma between the economic development and the protection of water source for the Middle Route of SouthtoNorth Water Transfer project.In order to achieve the goal of the project and harmonious development between the beneficial region and the water source region as well, the beneficial region of the project should make economic compensation to the water source region. In the socialist market economy, the central government should play a very important role in the compensation mechanism for the water source region of the SouthtoNorth Water Transfer Project.
Key words:the middle route of southtonorth water transfer project;the water source region；benefit compensation mechanism
随着南水北调东线和中线工程的顺利推进，水源的涵养和保护及水源区与受水区经济的和谐发展日益引起人们的普遍关注，水源保护区的补偿机制的建立，正在成为人们的共识。
一、问题的提出与文献综述
南水北调工程是为了解决中国北方地区水资源严重短缺和生态环境恶化，促进水资源在全国整体优化配置的一项大型调水工程，其中线工程调水线全长1 246公里，丹江口水库常年平均入库水量为３８８亿立方米，其中约２７０亿立方米由发源于陕南的汉江、丹江及其上游支流供给，设计年调水量150亿立方米。流域水源保护区由汉江、丹江两江流域构成，涉及陕西、湖北、河南、四川和重庆的４９个县（区）市，面积9.52万平方公里。丹江口库区内及上游地区经济欠发达，有26个为国家级贫困县。虽然目前经过流域人民的努力，流域的生态环境得以保持，两江出境断面水质保持在地表水Ⅱ类标准，基本实现了涵养和送一江清水的目标，但是由于经济发展缓慢，水源保护受到了严重影响。同时,水源保护和涵养的要求，使水源地的经济发展受到了阻碍，人民生活的改善受到了影响甚至是陷入了更加贫困的境地。[1]显然，经济发展与水源保护成为水源区的两难选择，处理好水源区的水源保护与经济发展的关系、建立好水源保护区的补偿机制已是南水北调工程亟待解决的突出问题。
目前既有的对流域补偿问题的研究主要集中在对于自然流域的生态补偿，对补偿的原因、原则和补偿的方式及内容进行了探讨，对南水北调工程中的补偿问题具有重要的借鉴意义。王丰平等主流主张认为补偿的原因在于环境保护的外部性、在于环境投资的公共产品性质以及自然资源的资本品性质等一般性原因，补偿的内容是进行流域的生态补偿[2]；在补偿的方式上蔡守秋主张以市场原则为主进行水权交易以实现水源地的利益[3]；陈瑞莲以博弈论为理论基础，主张通过民主协商机制解决流域内的利益补偿。[4]对于南水北调工程进行补偿的研究相对较少，已有的研究主要是对南水北调某一流域或某一区域的补偿问题。顾岗等论述了东线的补偿问题[5]；梁雄兵等对中线补偿的必要性进行了研究。[6]总之，既有的研究对南水北调工程水源区保护补偿原因的特殊性阐述不足，对水源地面临的经济发展与水源保护的两难困境的现实状况认识不足，提出的补偿方式与南水北调工程的特殊性、复杂性不适应。本文以南水北调中线为例，立足中线工程取得的实践经验，对建立南水北调水源保护区的补偿机制问题做进一步的探讨。
二、南水北调中线工程水源保护区的两难困境
水源区面临的两难困境是指：水源区经济发展将受到环境保护政策的制约，而水源涵养和保护又受制于经济发展水平。具体表现在：
（一）水源保护影响水源区的经济发展
1.为了保护水源而进行产业结构调整，在一定程度上影响了水源区经济发展。作为南水北调中线工程的主要水源地，陕南地区具有丰富的矿产资源及发展绿色产业的动植物资源，但是水源保护政策使陕南现有的资源优势受限。由于水源保护，陕南地区总储量１１５.０８亿吨的矿产资源开发受限，仅汉中市测算，工业结构调整将减少工业产值８.８９亿元，利税８ ３７４.６万元，影响就业岗位２.２万人，为了水源保护造成近3.3万公顷造纸原料龙须草和6.7万公顷药用原料黄姜抛荒，加剧了当地的贫困化。
2.水源保护直接加重了当地财政负担。丹江口库区上中游水源涵养地没有纳入南水北调总体规划和长江生态环境重点治理区范围，水源保护的经费基本上是由当地财政支出，加重了水源地财政负担。
（二）水源保护区经济状况制约着水源涵养和保护
1.经济落后使水源区水土流失治理缓慢。丹江口水库水源地流失面积有６.７２万平方公里，陕西有２.５万平方公里仍需治理，其中汉、丹江流域有强度流失以上10 479平方公里亟需治理,治理费用52.395亿元,这对贫困落后的陕南是个天文数字。同时，大量水利水保基础设施缺少维修，濒于失去功能。水保投资少，治理经费每公顷90万远低于750万的治理标准，使水土流失威胁丹江口水库。
2.经费短缺影响退耕还林的进度。陕南境内尚有25度以上坡耕地31.71万公顷急需退耕，由于经费限制每年只能退耕2-2.7万公顷，严重影响了水土保持质量，末退耕的坡地成为河流泥沙的主要来源，成为水源保护的重大隐患。
3.水源污染治理经费严重短缺，污染有加剧的迹象。目前，汉江干流水质总体符合地表水水环境质量标准要求，水环境质量总体良好。但由于汉江径流量下降，降低了汉江的纳污、自净能力，水污染有加剧的迹象。[7]至目前为止，地处水源涵养区的汉中市由于经济发展水平局限，其所辖的县区无一有污水处理厂，致使大量生活和生产污染物直排汉江，严重威胁中线水源的调水质量。为加强水源保护，汉中市计划建设11个城市生活污水处理厂及城市垃圾处理场，共需投资15.09亿元，实现城区排水管网雨污分流需投资1.5亿元，这对2005年财政收入仅16.59亿元的汉中财政来说不堪重负，安康市“十一五”环境治理资金需６４.７亿，但缺口达４０％。因此，工业污染、生活污染和农业面源污染的治理滞后，严重影响南水北调的水源质量。
总之，从长远来看，水源区的水源保护与其经济发展是互利互惠、和谐互补的，但目前面临的则是水源保护和经济发展的两难境地，突破这一困境是南水北调工程和水源区经济发展的当务之急。
三、两难困境的突破：建立水源保护区利益补偿机制
所谓水源保护区的补偿问题，是指在南水北调工程中受水区作为受益者应该向水源保护区进行利益补偿。补偿的原因则在于水源保护政策可能使水源区的发展利益相对受损，或为了水源保护而使水源地的经济发展付出了更高的成本。一国经济发展中是否存在着区域之间的经济补偿问题，取决于经济发展政策实施所引起的效率改进和利益分配。为了简化问题，我们假定某国经济由A、B两区组成。如果一项发展政策的实施使A区受益而使B区的利益不受损失，那么就存在帕累托效率改进。显然，帕累托效率改进在提高经济效率的同时也改变了原有的地区利益分配格局，但是，由于此项发展政策并没有使B区的利益受损，因此在理论上和实践中都不存在区域之间的利益补偿问题。另一种情况是，如果一项发展政策的实施使A区受益的同时使B区的利益受损，但只要A区的利益所得大于B区的利益损失时，那么就存在卡尔多－希克斯效率改进。卡尔多-希克斯效率改进有三层含义：(1)效率改进是以全社会经济利益最大化为目标的；(2)某一地区的利益所得是以另一地区的利益损失为代价的；(3)政策受益区应该向利益受损区进行经济补偿。此即“补偿原理”，是建立水源保护区补偿机制的理论依据。
从南水北调的实际来看建立补偿机制具有特殊必要性：
第一，建立水源保护区补偿机制是实现流域经济协调发展的需要。通过建立补偿机制，可解决南水北调工程中受益区和受损区的分离、平衡投资与收益的区域不对称的状况。在市场经济条件下，补偿原理在许多领域都存在，利益补偿范围可以涵盖全部生产要素的调配和使用，如东部的企业在西部投资时使用土地要付地租，同样作为国有资产的水资源，应同样承认其商品属性，在其受益者和提供者不一致的情况下，建立水源区保护机制按照补偿原理也是合理的。南水北调工程的投资主体是国家，其资金来源则是属于全民的国家财政，工程本身应是公共产品，而其直接受益者是部分省区。对水源进行保护性投资的上游地区，并不是其行为的受益者，由于水资源的特殊的流动性和上下游的关联性，没有投入的下游区域成为了“免费搭车者”，因此，为消除外部性效应的补偿机制的建立就是解决投资收益不平等的理性选择。据统计，仅南水北调中线工程建成以后，受水区每年的经济效益在300亿元 ，但作为中线水源涵养区却不能从中受益反而要支付治污直接成本和巨大的机会成本。另外，改革开放以来实行的“一部分地区先富裕起来”的区域倾斜发展政策在促进东部地区经济发展和增强我国整体经济实力的同时牺牲了西部的发展利益，向东部和大城市倾斜的投资政策等使西部利益相对或绝对受损的政策也应当得以补偿。
第二，建立利益补偿机制是水源区的环境保护成本增长的要求。南水北调东线的水源区的江苏北部、中线工程水源保护区的川、陕、鄂交界的秦巴山区大都是欠发达地区，而受水区则是北京等相对发达的区域。众所周知，由于自然、历史以及改革开放政策等多方面原因，东西部之间的经济差距日益扩大，西部地区不仅在经济增长和收入水平上远远落后于东部地区，而且在企业竞争力、产品的市场占有率和地区综合经济实力等方面在全国统一大市场中都处于十分不利的地位。因此，其地方财政收入和财政能力相对低下，防污治污能力较差。因此，对水源地承担的治污直接成本给予补偿十分必要的。
第三，建立利益补偿机制是水源保护区经济增长模式和产业结构提升的迫切要求。水资源保护政策对产业结构的限制，增大了其经济发展的间接成本和机会成本，需要进行补偿。改革开放以来，在国家区域发展战略和发展政策的指引下，水源地的大部分地区走上了以资源开发为主的发展道路，大规模的资源开发一方面为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑，另一方面也导致了西部地区污染严重和生态环境日趋恶化，有些地区已成为生态极度贫困区域。为了从根本上保护水源，水源地经济社会发展必须走经济与河流和谐相处的道路，实现产业结构升级、发展绿色产业是发展的唯一选择，而这需要克服资金、技术和人才的“瓶颈”。仅汉中市为水源保护需付出的间接成本接近８亿元：一是为减少工业污染，发展有利于当地生态环境和水质保护的产业，工业产业结构调整，需淘汰关停企业28个，年减少产值4．25亿元、利税2 354．35万元、重新安置就业近1万人，费用大约在3亿元左右。二是改造工业企业污染物排放大户的污染处理设施，提高污染控制和达标排放水平，减少污染排放总量。仅5户氮肥企业，就需投入资金约8 000万元。同时要实现赶超式发展战略和实行绿色产业政策还要付出巨大的发展成本，在资金、技术和人才方面也将有更大的缺口。这些成本的支付仅仅分摊在水源保护区是不公正的，因此，建立受益区对水源保护区的补偿机制势在必行。
第四，水源保护补偿机制是建立节水型社会的需要。我国北方缺水是事实，但缺水的主要原因是水资源的不合理利用和对水资源的破坏和浪费，农业用水是大水漫灌、工业用水重复利用率低，西北地区人均年用水量为850m3,是全国人均用水量的一倍，农业用水的有效利用率只是发达国家的一半。据有关数据，如果农业用水的利用率提高１０％，则其节水量将超过南水北调东线和中线的总调水量。[8]因此，通过建立南水北调水源保护补偿机制，实现水资源管理方式转变，对水源受益者建立节约水资源的激励和约束机制，避免出现大调水、大浪费的现象，才能真正实现南水北调工程的目的。
要从根本上保护水源,就必须在水源区全面落实科学发展观,把经济的和谐发展放在首位，把发展水源涵养与经济增长相结合的绿色产业作为战略性措施，走具有水源地特色的发展道路，加快产业结构的调整,实现经济发展模式的转换。但在近期内，要解决水源地发展经济和保护环境两难处境，其突破口就在于建立南水北调水源保护区的利益补偿机制。
四、水源保护区利益补偿机制模式选择
根据“补偿原理”，政策受益方应向利益损失方进行经济补偿，但是，要使潜在的补偿转变为实际补偿，在市场经济条件下还取决于两个条件：一是承认利益损失方提出补偿要求的合理性，如果不承认利益损失方的补偿要求，或受损方不明确提出补偿要求，那么补偿问题就无从谈起。第二是政策受益方和利益受损方各自在“补偿”谈判中所处的地位和谈判力量。如果政策受益方在谈判中处于主导地位并具有较强的谈判力量，实际补偿就难以实现。
对于建立何种模式的水源区利益补偿机制，目前我国经济学界依照解决外部性问题的思路，提出的主张有三种 ：一是以科斯定理为依据的市场导向方式，通过产权交易模式来完成水资源分配和水源保护。其实质是用市场机制解决跨省区的水源分配和利益关系，其前提是科学合理的水资源产权的划分。但是笔者以为，由于南水北调流域长，涉及省区众多，加之水资源的流动性，使产权划分极其复杂，此方案难以在南水北调工程中实行。二是以博弈论为基础的民主协商方式，通过流域内众多利益相关者理性的长期动态的利益博弈，逐步实现水源保护和水资源的科学利用。笔者以为，在我国水资源以公有制为主体的国情下，各利益主体代表者的经济理性只能是有限理性，甚至交易主体在很大程度上具有机会主义倾向，因此不能保证代理人的行为符合委托人的利益，即不一定能实现水源保护区的整体利益。三是以庇古税原理为基础，实行生态保护税和水资源使用费制度，建立政府主导的水源保护区的补偿机制。笔者以为要使潜在的补偿转变为实际补偿，建立政府主导的水源保护区的补偿机制是适合南水北调工程的选择。
随着我国经济体制改革的逐步深入，与计划体制相比，地区经济利益日益重要，它不仅影响着一个地区的经济发展速度和发展方向，而且还直接影响到所在地区人民群众的收入水平和生活质量的提高。在社会主义市场经济条件下，各地区出于自身经济利益的考虑，客观存在本地区利益最大化倾向，如果水源地不提出补偿要求，仅仅靠受益区建立在道义基础上的支援和帮助，水源区应该得到的利益补偿就难以足额实现。在我国的具体情况下，受益区向水源区的利益补偿不可能通过区际之间的谈判解决，原因有三：一是流域内的利益补偿问题涉及到众多省区、各省区又都有各自的经济利益，对于利益损失和利益补偿分担的计算和讨价还价使谈判很难达成一致意见；二是反复谈判导致谈判成本太高；三是水源保护区大多是区域经济发展中的欠发达地区，所以在补偿谈判中将处于弱势地位。显然，受益区向水源区的利益补偿不能通过区际之间的谈判解决，也不能以纯市场方式解决、而只能通过以中央政府为主导的补偿机制才能实现。
五、建立利益补偿机制的政策建议
南水北调水源保护区的补偿机制是指在整个工程建设和运行中对水源保护区的生态环境保护者、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。其补偿的内容是水源保护成本补偿、水资源收益的补偿和发展的机会成本的补偿，同时由于南水北调的受益者分别是国家、地方政府和消费者（企业和个人），其补偿形式分别是中央财政转移支付、地区间生态补偿税收转移和水资源使用费支付。要确保水源保护工作落实，必须建立完善的水源保护区补偿机制，应本着公平、互利、和谐发展和“谁保护、谁受益”、“谁受益、谁付费”的原则，从以下几个方面逐步完善水源保护补偿机制：
第一、完善南水北调工程体系。把水源涵养和污染防控列在工程体系的首位，将水源保护成本列入南水北调的工程预算。遵循先治理后调水的原则，否则，南水北调工程可能面临水源枯竭、无水可调的尴尬局面。
第二，强化南水北调工程协调管理机制。健全由中央政府主导的、流域内地方政府为主体的南水北调协调管理机构，建立水资源分配和利益补偿的定期磋商和谈判机制，在协商基础上对用水、环保等做出决定，通过长期的动态博弈，强化区际间激励和约束机制，实现工程的总体目标。
第三，建立南水北调水源保护的补偿评估机制。在绿色GDP核算的基础上，以区域水功能分区、水环境质量标准和水源保护成本为依据来测定和计算对水源地补偿的财政转移支付。对水源地进行财政转移支付应包括：一是水源地治理流域生态的直接成本；二是水源地治理流域生态的机会成本，补偿水源地因保护生态环境而导致的收入减少，特别是因发展方式和发展机会受到一定限制而导致的收入减少。
第四，建立南水北调水源保护补偿基金及其营运机制。补偿基金营运机制包括基金的筹集、转移支付方式、资金的使用等内容。尽快建立生态环境补偿税和水资源使用费，根据受水量的规模来确定交纳基金的数量，基金的管理应在中央的统一协调下，由水源保护区的代表组成水源保护区补偿基金管理委员会，并确保基金用于流域生态环境治理尤其是水源涵养区的环境保护、水资源的开发和利用、退耕还林的补偿和发展绿色产业。
第五，坚持“谁受益，谁付费”的原则，完善水资源定价机制，推进水资源管理方式的转变。尽快在全流域甚至全国实行阶梯水价，按用水量分阶段制定水资源价格，对生活、生产必须的用水和超量用水实行区别价格，既可节约用水量又可以减少排污量， 切实把节水和调水统一起来，做到既开源又节流。
第六，建立南水北调流域区际经济合作机制。在南水北调中建立以“水”为媒的受水区与水源区的经济合作发展机制，把水源区的资源优势与受水区的人才与技术优势结合起来，真正做到“同饮一江水，和谐共发展”。
参考文献：
［1］ 陕西省水利厅,陕西省水保厅.陕西汉、丹江水资源及水土保持情况汇报［Z］.20040924.
［2］ 王丰平.论生态补偿的原则和机制［J］.自然辩证法研究，2006（1）:31-35.
［3］ 蔡守秋.论跨行政区的水环境资源纠纷［J］.江海学刊，2002（4）：127-133.
［4］ 陈瑞莲.我国流域区际生态补偿：依据、模式与机制［J］.学术研究，2005（9）:71-74.
［5］ 顾岗,陆根法,蔡邦成.南水北调东线水源地保护区建设的区际生态补偿研究［J］.绿色经济，2005（2）：52-54.
［6］ 梁雄兵.南水北调中线工程水源地的主要环境问题分析［J］.人民长江,2005（4）：55-57.［7］ 翁立达.南水北调中线工程水源地的水质保护［J］.人民长江，2005（9）:28-29.
［8］ 常云昆.论西部大开发的补偿问题与补偿政策研究［J］.陕西师范大学学报 ：哲社版，1999（12）:45-49.
关键词：南水北调中线；水源保护区；利益补偿机制
中图分类号：F124.5文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2007）06－0044－05
The Dilemma for the Water Source Region of the Middle Route of SouthtoNorth
Water Transfer Project and the Establishment of Benefit Compensation Mechanism
XIA Dexiao，CHANG Yunkun
（School of Economics and Management,Northwest University,Xi’an 710069，China）
Abstract：There is a dilemma between the economic development and the protection of water source for the Middle Route of SouthtoNorth Water Transfer project.In order to achieve the goal of the project and harmonious development between the beneficial region and the water source region as well, the beneficial region of the project should make economic compensation to the water source region. In the socialist market economy, the central government should play a very important role in the compensation mechanism for the water source region of the SouthtoNorth Water Transfer Project.
Key words:the middle route of southtonorth water transfer project;the water source region；benefit compensation mechanism
随着南水北调东线和中线工程的顺利推进，水源的涵养和保护及水源区与受水区经济的和谐发展日益引起人们的普遍关注，水源保护区的补偿机制的建立，正在成为人们的共识。
一、问题的提出与文献综述
南水北调工程是为了解决中国北方地区水资源严重短缺和生态环境恶化，促进水资源在全国整体优化配置的一项大型调水工程，其中线工程调水线全长1 246公里，丹江口水库常年平均入库水量为３８８亿立方米，其中约２７０亿立方米由发源于陕南的汉江、丹江及其上游支流供给，设计年调水量150亿立方米。流域水源保护区由汉江、丹江两江流域构成，涉及陕西、湖北、河南、四川和重庆的４９个县（区）市，面积9.52万平方公里。丹江口库区内及上游地区经济欠发达，有26个为国家级贫困县。虽然目前经过流域人民的努力，流域的生态环境得以保持，两江出境断面水质保持在地表水Ⅱ类标准，基本实现了涵养和送一江清水的目标，但是由于经济发展缓慢，水源保护受到了严重影响。同时,水源保护和涵养的要求，使水源地的经济发展受到了阻碍，人民生活的改善受到了影响甚至是陷入了更加贫困的境地。[1]显然，经济发展与水源保护成为水源区的两难选择，处理好水源区的水源保护与经济发展的关系、建立好水源保护区的补偿机制已是南水北调工程亟待解决的突出问题。
目前既有的对流域补偿问题的研究主要集中在对于自然流域的生态补偿，对补偿的原因、原则和补偿的方式及内容进行了探讨，对南水北调工程中的补偿问题具有重要的借鉴意义。王丰平等主流主张认为补偿的原因在于环境保护的外部性、在于环境投资的公共产品性质以及自然资源的资本品性质等一般性原因，补偿的内容是进行流域的生态补偿[2]；在补偿的方式上蔡守秋主张以市场原则为主进行水权交易以实现水源地的利益[3]；陈瑞莲以博弈论为理论基础，主张通过民主协商机制解决流域内的利益补偿。[4]对于南水北调工程进行补偿的研究相对较少，已有的研究主要是对南水北调某一流域或某一区域的补偿问题。顾岗等论述了东线的补偿问题[5]；梁雄兵等对中线补偿的必要性进行了研究。[6]总之，既有的研究对南水北调工程水源区保护补偿原因的特殊性阐述不足，对水源地面临的经济发展与水源保护的两难困境的现实状况认识不足，提出的补偿方式与南水北调工程的特殊性、复杂性不适应。本文以南水北调中线为例，立足中线工程取得的实践经验，对建立南水北调水源保护区的补偿机制问题做进一步的探讨。
二、南水北调中线工程水源保护区的两难困境
水源区面临的两难困境是指：水源区经济发展将受到环境保护政策的制约，而水源涵养和保护又受制于经济发展水平。具体表现在：
（一）水源保护影响水源区的经济发展
1.为了保护水源而进行产业结构调整，在一定程度上影响了水源区经济发展。作为南水北调中线工程的主要水源地，陕南地区具有丰富的矿产资源及发展绿色产业的动植物资源，但是水源保护政策使陕南现有的资源优势受限。由于水源保护，陕南地区总储量１１５.０８亿吨的矿产资源开发受限，仅汉中市测算，工业结构调整将减少工业产值８.８９亿元，利税８ ３７４.６万元，影响就业岗位２.２万人，为了水源保护造成近3.3万公顷造纸原料龙须草和6.7万公顷药用原料黄姜抛荒，加剧了当地的贫困化。
2.水源保护直接加重了当地财政负担。丹江口库区上中游水源涵养地没有纳入南水北调总体规划和长江生态环境重点治理区范围，水源保护的经费基本上是由当地财政支出，加重了水源地财政负担。
（二）水源保护区经济状况制约着水源涵养和保护
1.经济落后使水源区水土流失治理缓慢。丹江口水库水源地流失面积有６.７２万平方公里，陕西有２.５万平方公里仍需治理，其中汉、丹江流域有强度流失以上10 479平方公里亟需治理,治理费用52.395亿元,这对贫困落后的陕南是个天文数字。同时，大量水利水保基础设施缺少维修，濒于失去功能。水保投资少，治理经费每公顷90万远低于750万的治理标准，使水土流失威胁丹江口水库。
2.经费短缺影响退耕还林的进度。陕南境内尚有25度以上坡耕地31.71万公顷急需退耕，由于经费限制每年只能退耕2-2.7万公顷，严重影响了水土保持质量，末退耕的坡地成为河流泥沙的主要来源，成为水源保护的重大隐患。
3.水源污染治理经费严重短缺，污染有加剧的迹象。目前，汉江干流水质总体符合地表水水环境质量标准要求，水环境质量总体良好。但由于汉江径流量下降，降低了汉江的纳污、自净能力，水污染有加剧的迹象。[7]至目前为止，地处水源涵养区的汉中市由于经济发展水平局限，其所辖的县区无一有污水处理厂，致使大量生活和生产污染物直排汉江，严重威胁中线水源的调水质量。为加强水源保护，汉中市计划建设11个城市生活污水处理厂及城市垃圾处理场，共需投资15.09亿元，实现城区排水管网雨污分流需投资1.5亿元，这对2005年财政收入仅16.59亿元的汉中财政来说不堪重负，安康市“十一五”环境治理资金需６４.７亿，但缺口达４０％。因此，工业污染、生活污染和农业面源污染的治理滞后，严重影响南水北调的水源质量。
总之，从长远来看，水源区的水源保护与其经济发展是互利互惠、和谐互补的，但目前面临的则是水源保护和经济发展的两难境地，突破这一困境是南水北调工程和水源区经济发展的当务之急。
三、两难困境的突破：建立水源保护区利益补偿机制
所谓水源保护区的补偿问题，是指在南水北调工程中受水区作为受益者应该向水源保护区进行利益补偿。补偿的原因则在于水源保护政策可能使水源区的发展利益相对受损，或为了水源保护而使水源地的经济发展付出了更高的成本。一国经济发展中是否存在着区域之间的经济补偿问题，取决于经济发展政策实施所引起的效率改进和利益分配。为了简化问题，我们假定某国经济由A、B两区组成。如果一项发展政策的实施使A区受益而使B区的利益不受损失，那么就存在帕累托效率改进。显然，帕累托效率改进在提高经济效率的同时也改变了原有的地区利益分配格局，但是，由于此项发展政策并没有使B区的利益受损，因此在理论上和实践中都不存在区域之间的利益补偿问题。另一种情况是，如果一项发展政策的实施使A区受益的同时使B区的利益受损，但只要A区的利益所得大于B区的利益损失时，那么就存在卡尔多－希克斯效率改进。卡尔多-希克斯效率改进有三层含义：(1)效率改进是以全社会经济利益最大化为目标的；(2)某一地区的利益所得是以另一地区的利益损失为代价的；(3)政策受益区应该向利益受损区进行经济补偿。此即“补偿原理”，是建立水源保护区补偿机制的理论依据。
从南水北调的实际来看建立补偿机制具有特殊必要性：
第一，建立水源保护区补偿机制是实现流域经济协调发展的需要。通过建立补偿机制，可解决南水北调工程中受益区和受损区的分离、平衡投资与收益的区域不对称的状况。在市场经济条件下，补偿原理在许多领域都存在，利益补偿范围可以涵盖全部生产要素的调配和使用，如东部的企业在西部投资时使用土地要付地租，同样作为国有资产的水资源，应同样承认其商品属性，在其受益者和提供者不一致的情况下，建立水源区保护机制按照补偿原理也是合理的。南水北调工程的投资主体是国家，其资金来源则是属于全民的国家财政，工程本身应是公共产品，而其直接受益者是部分省区。对水源进行保护性投资的上游地区，并不是其行为的受益者，由于水资源的特殊的流动性和上下游的关联性，没有投入的下游区域成为了“免费搭车者”，因此，为消除外部性效应的补偿机制的建立就是解决投资收益不平等的理性选择。据统计，仅南水北调中线工程建成以后，受水区每年的经济效益在300亿元 ，但作为中线水源涵养区却不能从中受益反而要支付治污直接成本和巨大的机会成本。另外，改革开放以来实行的“一部分地区先富裕起来”的区域倾斜发展政策在促进东部地区经济发展和增强我国整体经济实力的同时牺牲了西部的发展利益，向东部和大城市倾斜的投资政策等使西部利益相对或绝对受损的政策也应当得以补偿。
第二，建立利益补偿机制是水源区的环境保护成本增长的要求。南水北调东线的水源区的江苏北部、中线工程水源保护区的川、陕、鄂交界的秦巴山区大都是欠发达地区，而受水区则是北京等相对发达的区域。众所周知，由于自然、历史以及改革开放政策等多方面原因，东西部之间的经济差距日益扩大，西部地区不仅在经济增长和收入水平上远远落后于东部地区，而且在企业竞争力、产品的市场占有率和地区综合经济实力等方面在全国统一大市场中都处于十分不利的地位。因此，其地方财政收入和财政能力相对低下，防污治污能力较差。因此，对水源地承担的治污直接成本给予补偿十分必要的。
第三，建立利益补偿机制是水源保护区经济增长模式和产业结构提升的迫切要求。水资源保护政策对产业结构的限制，增大了其经济发展的间接成本和机会成本，需要进行补偿。改革开放以来，在国家区域发展战略和发展政策的指引下，水源地的大部分地区走上了以资源开发为主的发展道路，大规模的资源开发一方面为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑，另一方面也导致了西部地区污染严重和生态环境日趋恶化，有些地区已成为生态极度贫困区域。为了从根本上保护水源，水源地经济社会发展必须走经济与河流和谐相处的道路，实现产业结构升级、发展绿色产业是发展的唯一选择，而这需要克服资金、技术和人才的“瓶颈”。仅汉中市为水源保护需付出的间接成本接近８亿元：一是为减少工业污染，发展有利于当地生态环境和水质保护的产业，工业产业结构调整，需淘汰关停企业28个，年减少产值4．25亿元、利税2 354．35万元、重新安置就业近1万人，费用大约在3亿元左右。二是改造工业企业污染物排放大户的污染处理设施，提高污染控制和达标排放水平，减少污染排放总量。仅5户氮肥企业，就需投入资金约8 000万元。同时要实现赶超式发展战略和实行绿色产业政策还要付出巨大的发展成本，在资金、技术和人才方面也将有更大的缺口。这些成本的支付仅仅分摊在水源保护区是不公正的，因此，建立受益区对水源保护区的补偿机制势在必行。
第四，水源保护补偿机制是建立节水型社会的需要。我国北方缺水是事实，但缺水的主要原因是水资源的不合理利用和对水资源的破坏和浪费，农业用水是大水漫灌、工业用水重复利用率低，西北地区人均年用水量为850m3,是全国人均用水量的一倍，农业用水的有效利用率只是发达国家的一半。据有关数据，如果农业用水的利用率提高１０％，则其节水量将超过南水北调东线和中线的总调水量。[8]因此，通过建立南水北调水源保护补偿机制，实现水资源管理方式转变，对水源受益者建立节约水资源的激励和约束机制，避免出现大调水、大浪费的现象，才能真正实现南水北调工程的目的。
要从根本上保护水源,就必须在水源区全面落实科学发展观,把经济的和谐发展放在首位，把发展水源涵养与经济增长相结合的绿色产业作为战略性措施，走具有水源地特色的发展道路，加快产业结构的调整,实现经济发展模式的转换。但在近期内，要解决水源地发展经济和保护环境两难处境，其突破口就在于建立南水北调水源保护区的利益补偿机制。
四、水源保护区利益补偿机制模式选择
根据“补偿原理”，政策受益方应向利益损失方进行经济补偿，但是，要使潜在的补偿转变为实际补偿，在市场经济条件下还取决于两个条件：一是承认利益损失方提出补偿要求的合理性，如果不承认利益损失方的补偿要求，或受损方不明确提出补偿要求，那么补偿问题就无从谈起。第二是政策受益方和利益受损方各自在“补偿”谈判中所处的地位和谈判力量。如果政策受益方在谈判中处于主导地位并具有较强的谈判力量，实际补偿就难以实现。
对于建立何种模式的水源区利益补偿机制，目前我国经济学界依照解决外部性问题的思路，提出的主张有三种 ：一是以科斯定理为依据的市场导向方式，通过产权交易模式来完成水资源分配和水源保护。其实质是用市场机制解决跨省区的水源分配和利益关系，其前提是科学合理的水资源产权的划分。但是笔者以为，由于南水北调流域长，涉及省区众多，加之水资源的流动性，使产权划分极其复杂，此方案难以在南水北调工程中实行。二是以博弈论为基础的民主协商方式，通过流域内众多利益相关者理性的长期动态的利益博弈，逐步实现水源保护和水资源的科学利用。笔者以为，在我国水资源以公有制为主体的国情下，各利益主体代表者的经济理性只能是有限理性，甚至交易主体在很大程度上具有机会主义倾向，因此不能保证代理人的行为符合委托人的利益，即不一定能实现水源保护区的整体利益。三是以庇古税原理为基础，实行生态保护税和水资源使用费制度，建立政府主导的水源保护区的补偿机制。笔者以为要使潜在的补偿转变为实际补偿，建立政府主导的水源保护区的补偿机制是适合南水北调工程的选择。
随着我国经济体制改革的逐步深入，与计划体制相比，地区经济利益日益重要，它不仅影响着一个地区的经济发展速度和发展方向，而且还直接影响到所在地区人民群众的收入水平和生活质量的提高。在社会主义市场经济条件下，各地区出于自身经济利益的考虑，客观存在本地区利益最大化倾向，如果水源地不提出补偿要求，仅仅靠受益区建立在道义基础上的支援和帮助，水源区应该得到的利益补偿就难以足额实现。在我国的具体情况下，受益区向水源区的利益补偿不可能通过区际之间的谈判解决，原因有三：一是流域内的利益补偿问题涉及到众多省区、各省区又都有各自的经济利益，对于利益损失和利益补偿分担的计算和讨价还价使谈判很难达成一致意见；二是反复谈判导致谈判成本太高；三是水源保护区大多是区域经济发展中的欠发达地区，所以在补偿谈判中将处于弱势地位。显然，受益区向水源区的利益补偿不能通过区际之间的谈判解决，也不能以纯市场方式解决、而只能通过以中央政府为主导的补偿机制才能实现。
五、建立利益补偿机制的政策建议
南水北调水源保护区的补偿机制是指在整个工程建设和运行中对水源保护区的生态环境保护者、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。其补偿的内容是水源保护成本补偿、水资源收益的补偿和发展的机会成本的补偿，同时由于南水北调的受益者分别是国家、地方政府和消费者（企业和个人），其补偿形式分别是中央财政转移支付、地区间生态补偿税收转移和水资源使用费支付。要确保水源保护工作落实，必须建立完善的水源保护区补偿机制，应本着公平、互利、和谐发展和“谁保护、谁受益”、“谁受益、谁付费”的原则，从以下几个方面逐步完善水源保护补偿机制：
第一、完善南水北调工程体系。把水源涵养和污染防控列在工程体系的首位，将水源保护成本列入南水北调的工程预算。遵循先治理后调水的原则，否则，南水北调工程可能面临水源枯竭、无水可调的尴尬局面。
第二，强化南水北调工程协调管理机制。健全由中央政府主导的、流域内地方政府为主体的南水北调协调管理机构，建立水资源分配和利益补偿的定期磋商和谈判机制，在协商基础上对用水、环保等做出决定，通过长期的动态博弈，强化区际间激励和约束机制，实现工程的总体目标。
第三，建立南水北调水源保护的补偿评估机制。在绿色GDP核算的基础上，以区域水功能分区、水环境质量标准和水源保护成本为依据来测定和计算对水源地补偿的财政转移支付。对水源地进行财政转移支付应包括：一是水源地治理流域生态的直接成本；二是水源地治理流域生态的机会成本，补偿水源地因保护生态环境而导致的收入减少，特别是因发展方式和发展机会受到一定限制而导致的收入减少。
第四，建立南水北调水源保护补偿基金及其营运机制。补偿基金营运机制包括基金的筹集、转移支付方式、资金的使用等内容。尽快建立生态环境补偿税和水资源使用费，根据受水量的规模来确定交纳基金的数量，基金的管理应在中央的统一协调下，由水源保护区的代表组成水源保护区补偿基金管理委员会，并确保基金用于流域生态环境治理尤其是水源涵养区的环境保护、水资源的开发和利用、退耕还林的补偿和发展绿色产业。
第五，坚持“谁受益，谁付费”的原则，完善水资源定价机制，推进水资源管理方式的转变。尽快在全流域甚至全国实行阶梯水价，按用水量分阶段制定水资源价格，对生活、生产必须的用水和超量用水实行区别价格，既可节约用水量又可以减少排污量， 切实把节水和调水统一起来，做到既开源又节流。
第六，建立南水北调流域区际经济合作机制。在南水北调中建立以“水”为媒的受水区与水源区的经济合作发展机制，把水源区的资源优势与受水区的人才与技术优势结合起来，真正做到“同饮一江水，和谐共发展”。
参考文献：
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［4］ 陈瑞莲.我国流域区际生态补偿：依据、模式与机制［J］.学术研究，2005（9）:71-74.
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