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[摘要]文章根据对重庆市开县区村级发展互助资金运行情况的调查，从运行机制和政策目标两个方面来评价开县区村级发展互助资金运行绩效。通过调查我们发现重庆市开县村级发展互助资金运行机制贯彻了分权与参与的理念。在政策目标方面，良好的运行机制使得村级发展互助资金覆盖不断扩大且实现了可持续发展，但参与农户仍以中等收入及以上为主，并未瞄准贫困农户。文章最后提出进一步促进村级发展互助资金发展的建议。
[关键词]村级发展互助资金；运行机制；覆盖；可持续
[DOI]1013939/jcnkizgsc201630247
2006年国务院扶贫办与财政部联合14个省（自治区）启动了“贫困村村级发展互助资金”试点工作。贫困村村级发展互助资金是指由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金，无任何附加条件的社会捐赠资金以及贫困村内农户自愿以入股方式投入的自有资金组成。在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”管理模式，着力缓解贫困农户发展生产所需资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展，开辟扶贫新模式。2007年7月重庆市开县开始了“村级发展互助资金”试点工作，自试点以来，开县区村级发展互助资金得到了迅速发展。
随着试点范围的不断扩大，其实施效果也越来越受到各界的关注。对于其运行绩效的客观评价不仅有助于总结试点工作的经验教训为该项扶贫模式未来的完善和发展提供重要依据，也为重庆市其他区县的试点开展提供了范例。首先本文将从开县区村级发展互助资金的基本结构、资金来源、运作规则与监督管理来分析其运行机制，发现其贯彻了分权与参与的概念。再从政策目标即覆盖与可持续来评价其运行绩效。
1重庆市开县区村级发展互助资金运行机制
11开县“村级发展互助资金”基本结构
重庆市开县“村级发展互助资金”秉承互助合作、服务农民的宗旨，通过互助的方式将资金需求方和资金供给方有效结合起来，为信用良好的农户提供便利生产资金、农业技术等服务，它是由政府财政扶贫资金引导促进贫困户稳定增收的中介服务平台。其组织结构上至市扶贫办，市财政局，下达互助资金理事会、监事会。
12开县“村级发展互助资金”资金来源
开县“村级发展互助资金”成立初始其资金来源分为三部分：一是来自政府的财政扶贫资金15万元；二是村民自愿以入股方式投入的自有资金，一般贫困农户出资250元，然后按照1∶1的方式财政资金补贴250元，富裕农户则以每股500元入股，对于审批核准的绝对贫困农户实行扶贫办赠股；三是来自社会各界以扶贫为目的的无任何附加条件的捐赠资金。这种以财政资金为主，成员出资以及后期利息积累与占用费作为补充的资金构成方式，体现了互助资金服务农户的宗旨。
13开县“村级发展互助资金”运作规则
开县“村级发展互助资金”运作规则主要是在借款和还款的规范上。一是借款对象。借款对象必须是本村辖区内有固定居住地或经营场所的已入股的有民事行为能力的农业人口。二是借款项目。主要包括种植业、养殖业、小型加工业、小商业等。三是借款审批。互助资金全体成员每15天组织一次中心交流活动，讨论中心成员提出的借款申请项目，并由当天参会的入股人员表决审批，并报乡镇服务站备案。四是借款期限。根据农户实际需要确定为6个月，最长期限1年。五是借款额度。按农户家庭状况、负债能力、资信程度评定A、B、C三个信用等级。六是还款办法。按季结息，利随本清。七是占用费率。开县规定为：6个月以内（含6个月）月利率为9‰，6～12个月月利率为96‰，逾期借款月利率为15‰。对收取的占用费，30%用于管理费，20%用于风险金，50%用于股金分红。这样的运作规则实现了“民有、民用、民受益”的理念，突出了分权与参与。
14开县“村级发展互助资金”监督管理
开县各村协会相继建立和完善了《互助协会章程》《互助资金操作规程》《财务管理制度》，理事会、监事会，理事长、监事长、会计、出纳职责等规章制度，协会开始运行就有章可循。在业务运行中，严格按照《重庆市开县村级互助资金工作指南》开展工作，在县主管部门的监管和指导下，各试点村深入宣传发动，严格组建程序，规范业务运行，健全内部监管机制，完善财务核算体系，并依法设立会计账目，在资金运作及管理上，按照公开透明、民主管理的原则组织实施。
通过对开县“村级发展互助资金”运行机制的分析，可以看出其管理者、制度章程、贷款对象都是由村民自己推选建立的。这样的方式体现了分权与参与的概念，资金管理权的下放也使一些贫困农户真正受益。
2开县“村级发展互助资金”运行绩效评价
21覆盖
根据政策目标要求，接下来将考察村级发展互助资金覆盖情况。覆盖包括覆盖广度和覆盖深度。覆盖广度是指村级发展互助资金惠及的农户数量，覆盖深度是指对于真正的贫困农户是否实现了精准的扶贫。
（1）覆盖广度。开县村级发展互助资金组织2007年成立5个，2008年成立1个，2009年成立5个，2010年组建完成24个村级互助资金合作扶贫协会。截至2010年12月31日，全县累计组建村级互助资金合作扶贫协会35个，涉及29个乡镇（街道办），覆盖农户23933户，约7万人（其中：低收入农户4209户）；共发展会员3938户（其中：低收入农户1581户）；会员入会资金527万元（其中：低收入农户入会资金158万元），国家投入财政扶贫资金525万元，互助资金总额达1052万元。从数据上可以看出，开县村级发展互助资金广泛的覆盖了试点村有信贷需求的农户。但在调查中我们发现，虽然覆盖农户的数量较多，但是组织中存在着大量的睡眠农户，互助社原有的部分社员与互助社不再发生存贷业务往来，陷入“沉睡”状态。这种社员的增多不利于提高村级发展互助资金运行效率，降低组织创新能力。所以在覆盖广度的发展过程中也要注意对睡眠农户的劝退，调整社员结构。 （2）覆盖深度。覆盖深度表明村级发展互助资金是否实现了精准扶贫。从运行机制中我们了解到贫困农户入股完全由财政补贴。从这一点来看，村级发展互助资金使得贫困农户参与进来，但在调查中发现贫困农户的借贷占比很少。第一是由于他们的还款能力不足，自身不敢贷款，而且其他农户不愿为其担保而不能贷到款。第二是贫困农户贷款需求不足，贫困农户没有较好的经济基础和产业项目，主要靠小农生产满足自身需求，即使有贷款供给，其需求也并不强烈。同时，我们发现在部分组织内部存在精英控制的现象，从社员中选拔出来的理事会和监事会成员同时也是村干部，他们对村级发展互助资金具有深入的了解。大部分社员在拿不定主意的时候会参考组织内部精英的意见，这就造成了资金管理人员为了推动组织的发展而不考虑贫困农户的现象。
22可持续
开县村级发展互助资金接近一半来自国家财政扶贫资金，我们主要从操作可持续的角度来考察其成本与收益情况。
（1）成本。开展村级发展互助资金组织的成本主要包括交易成本和信息成本。从交易成本角度来看，资金来源于国家补贴、农户自愿入股和社会无条件捐赠，都是建立在自愿的角度，资金获取成本较低。其主要成本包括办公开支、管理人员报酬等。对于有贷款需求的农户来讲，只要在社区内没有不良信用情况且具有一定的还款能力，通过社员担保即可获得贷款，不用到离居住地很远的其他金融机构办理贷款，大大降低了交易成本。从信息成本的角度来看，村级发展互助资金占有比较优势。传统农业社会中农民对家族声望与个人信誉极端重视，村级发展互助资金组织的内部成员大多都是相互了解的同村人员，对彼此家庭情况以及信用程度有足够的了解，减少了信息不对称以及道德风险带来的损失，据调查开县村级发展互助资金还款率高达9998%。
（2）收益。2010年年底重庆开县村级发展互助资金组织累计收取资金占用费74万元，提取公积金199万元。惠及2445户，实现增收400多万元，户均增收1640元。从这些数据中可以看出，开县村级发展互助资金良好的发展带来了丰厚的收益，实现了可持续发展。
3结论
通过上文分析，本文得出以下结论。
①开县“村级发展互助资金”贯彻了分权与参与的重要理念。开县区农户参与到了村级发展互助资金成立、组织结构和监督管理中来，实现了分权与参与。②开县“村级发展互助资金”覆盖面较广，满足了大部分有需求农户的信贷需求，但是贫困农户的参与程度仍然不是很高。③开县“村级发展互助资金”实现了可持续发展，具有成本优势，但是其中存在的睡眠客户降低了其资金的运行效率。
本文提出以下建议：①政府应加大对基础设施的建设，提高生活保障水平。让农户看到发展的机会，敢于去创新创业。②针对开县村级发展组织内部的沉睡客户进行劝退，盘活农户，提高资金运行效率，为那些真正有信贷需求的农户提供服务。③加强监督管理。有效控制精英现象，瞄准贫困农户。④积极宣传，让农户了解到村级互助资金试点的目的，调动农户积极参与到发展中来。⑤大力发展农业保险，让农民敢于发展。
参考文献：
[1]刘西川村级发展互助资金的目标瞄准、还款机制及供给成本——以四川省小金县四个样本村为例[J].农业经济问题，2008（10）
[2]刘西川，杨奇明，陈立辉村级发展互助资金运行机制及实施效果分析——基于贵州、四川两省机构的调查数据[J].农业部管理干部学院学报，2014（7）
[3]刘娟，曾国平财政扶贫组织的新探索——重庆市开县“村级发展互助资金”案例的启示[J].贵州社会科学，2009（5）
[4]李金亚，李秉龙贫困村互助资金瞄准贫困户了吗——来自全国互助资金试点的农户抽样调查证据[J].农业技术经济，2007（11）
[关键词]村级发展互助资金；运行机制；覆盖；可持续
[DOI]1013939/jcnkizgsc201630247
2006年国务院扶贫办与财政部联合14个省（自治区）启动了“贫困村村级发展互助资金”试点工作。贫困村村级发展互助资金是指由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金，无任何附加条件的社会捐赠资金以及贫困村内农户自愿以入股方式投入的自有资金组成。在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”管理模式，着力缓解贫困农户发展生产所需资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展，开辟扶贫新模式。2007年7月重庆市开县开始了“村级发展互助资金”试点工作，自试点以来，开县区村级发展互助资金得到了迅速发展。
随着试点范围的不断扩大，其实施效果也越来越受到各界的关注。对于其运行绩效的客观评价不仅有助于总结试点工作的经验教训为该项扶贫模式未来的完善和发展提供重要依据，也为重庆市其他区县的试点开展提供了范例。首先本文将从开县区村级发展互助资金的基本结构、资金来源、运作规则与监督管理来分析其运行机制，发现其贯彻了分权与参与的概念。再从政策目标即覆盖与可持续来评价其运行绩效。
1重庆市开县区村级发展互助资金运行机制
11开县“村级发展互助资金”基本结构
重庆市开县“村级发展互助资金”秉承互助合作、服务农民的宗旨，通过互助的方式将资金需求方和资金供给方有效结合起来，为信用良好的农户提供便利生产资金、农业技术等服务，它是由政府财政扶贫资金引导促进贫困户稳定增收的中介服务平台。其组织结构上至市扶贫办，市财政局，下达互助资金理事会、监事会。
12开县“村级发展互助资金”资金来源
开县“村级发展互助资金”成立初始其资金来源分为三部分：一是来自政府的财政扶贫资金15万元；二是村民自愿以入股方式投入的自有资金，一般贫困农户出资250元，然后按照1∶1的方式财政资金补贴250元，富裕农户则以每股500元入股，对于审批核准的绝对贫困农户实行扶贫办赠股；三是来自社会各界以扶贫为目的的无任何附加条件的捐赠资金。这种以财政资金为主，成员出资以及后期利息积累与占用费作为补充的资金构成方式，体现了互助资金服务农户的宗旨。
13开县“村级发展互助资金”运作规则
开县“村级发展互助资金”运作规则主要是在借款和还款的规范上。一是借款对象。借款对象必须是本村辖区内有固定居住地或经营场所的已入股的有民事行为能力的农业人口。二是借款项目。主要包括种植业、养殖业、小型加工业、小商业等。三是借款审批。互助资金全体成员每15天组织一次中心交流活动，讨论中心成员提出的借款申请项目，并由当天参会的入股人员表决审批，并报乡镇服务站备案。四是借款期限。根据农户实际需要确定为6个月，最长期限1年。五是借款额度。按农户家庭状况、负债能力、资信程度评定A、B、C三个信用等级。六是还款办法。按季结息，利随本清。七是占用费率。开县规定为：6个月以内（含6个月）月利率为9‰，6～12个月月利率为96‰，逾期借款月利率为15‰。对收取的占用费，30%用于管理费，20%用于风险金，50%用于股金分红。这样的运作规则实现了“民有、民用、民受益”的理念，突出了分权与参与。
14开县“村级发展互助资金”监督管理
开县各村协会相继建立和完善了《互助协会章程》《互助资金操作规程》《财务管理制度》，理事会、监事会，理事长、监事长、会计、出纳职责等规章制度，协会开始运行就有章可循。在业务运行中，严格按照《重庆市开县村级互助资金工作指南》开展工作，在县主管部门的监管和指导下，各试点村深入宣传发动，严格组建程序，规范业务运行，健全内部监管机制，完善财务核算体系，并依法设立会计账目，在资金运作及管理上，按照公开透明、民主管理的原则组织实施。
通过对开县“村级发展互助资金”运行机制的分析，可以看出其管理者、制度章程、贷款对象都是由村民自己推选建立的。这样的方式体现了分权与参与的概念，资金管理权的下放也使一些贫困农户真正受益。
2开县“村级发展互助资金”运行绩效评价
21覆盖
根据政策目标要求，接下来将考察村级发展互助资金覆盖情况。覆盖包括覆盖广度和覆盖深度。覆盖广度是指村级发展互助资金惠及的农户数量，覆盖深度是指对于真正的贫困农户是否实现了精准的扶贫。
（1）覆盖广度。开县村级发展互助资金组织2007年成立5个，2008年成立1个，2009年成立5个，2010年组建完成24个村级互助资金合作扶贫协会。截至2010年12月31日，全县累计组建村级互助资金合作扶贫协会35个，涉及29个乡镇（街道办），覆盖农户23933户，约7万人（其中：低收入农户4209户）；共发展会员3938户（其中：低收入农户1581户）；会员入会资金527万元（其中：低收入农户入会资金158万元），国家投入财政扶贫资金525万元，互助资金总额达1052万元。从数据上可以看出，开县村级发展互助资金广泛的覆盖了试点村有信贷需求的农户。但在调查中我们发现，虽然覆盖农户的数量较多，但是组织中存在着大量的睡眠农户，互助社原有的部分社员与互助社不再发生存贷业务往来，陷入“沉睡”状态。这种社员的增多不利于提高村级发展互助资金运行效率，降低组织创新能力。所以在覆盖广度的发展过程中也要注意对睡眠农户的劝退，调整社员结构。 （2）覆盖深度。覆盖深度表明村级发展互助资金是否实现了精准扶贫。从运行机制中我们了解到贫困农户入股完全由财政补贴。从这一点来看，村级发展互助资金使得贫困农户参与进来，但在调查中发现贫困农户的借贷占比很少。第一是由于他们的还款能力不足，自身不敢贷款，而且其他农户不愿为其担保而不能贷到款。第二是贫困农户贷款需求不足，贫困农户没有较好的经济基础和产业项目，主要靠小农生产满足自身需求，即使有贷款供给，其需求也并不强烈。同时，我们发现在部分组织内部存在精英控制的现象，从社员中选拔出来的理事会和监事会成员同时也是村干部，他们对村级发展互助资金具有深入的了解。大部分社员在拿不定主意的时候会参考组织内部精英的意见，这就造成了资金管理人员为了推动组织的发展而不考虑贫困农户的现象。
22可持续
开县村级发展互助资金接近一半来自国家财政扶贫资金，我们主要从操作可持续的角度来考察其成本与收益情况。
（1）成本。开展村级发展互助资金组织的成本主要包括交易成本和信息成本。从交易成本角度来看，资金来源于国家补贴、农户自愿入股和社会无条件捐赠，都是建立在自愿的角度，资金获取成本较低。其主要成本包括办公开支、管理人员报酬等。对于有贷款需求的农户来讲，只要在社区内没有不良信用情况且具有一定的还款能力，通过社员担保即可获得贷款，不用到离居住地很远的其他金融机构办理贷款，大大降低了交易成本。从信息成本的角度来看，村级发展互助资金占有比较优势。传统农业社会中农民对家族声望与个人信誉极端重视，村级发展互助资金组织的内部成员大多都是相互了解的同村人员，对彼此家庭情况以及信用程度有足够的了解，减少了信息不对称以及道德风险带来的损失，据调查开县村级发展互助资金还款率高达9998%。
（2）收益。2010年年底重庆开县村级发展互助资金组织累计收取资金占用费74万元，提取公积金199万元。惠及2445户，实现增收400多万元，户均增收1640元。从这些数据中可以看出，开县村级发展互助资金良好的发展带来了丰厚的收益，实现了可持续发展。
3结论
通过上文分析，本文得出以下结论。
①开县“村级发展互助资金”贯彻了分权与参与的重要理念。开县区农户参与到了村级发展互助资金成立、组织结构和监督管理中来，实现了分权与参与。②开县“村级发展互助资金”覆盖面较广，满足了大部分有需求农户的信贷需求，但是贫困农户的参与程度仍然不是很高。③开县“村级发展互助资金”实现了可持续发展，具有成本优势，但是其中存在的睡眠客户降低了其资金的运行效率。
本文提出以下建议：①政府应加大对基础设施的建设，提高生活保障水平。让农户看到发展的机会，敢于去创新创业。②针对开县村级发展组织内部的沉睡客户进行劝退，盘活农户，提高资金运行效率，为那些真正有信贷需求的农户提供服务。③加强监督管理。有效控制精英现象，瞄准贫困农户。④积极宣传，让农户了解到村级互助资金试点的目的，调动农户积极参与到发展中来。⑤大力发展农业保险，让农民敢于发展。
参考文献：
[1]刘西川村级发展互助资金的目标瞄准、还款机制及供给成本——以四川省小金县四个样本村为例[J].农业经济问题，2008（10）
[2]刘西川，杨奇明，陈立辉村级发展互助资金运行机制及实施效果分析——基于贵州、四川两省机构的调查数据[J].农业部管理干部学院学报，2014（7）
[3]刘娟，曾国平财政扶贫组织的新探索——重庆市开县“村级发展互助资金”案例的启示[J].贵州社会科学，2009（5）
[4]李金亚，李秉龙贫困村互助资金瞄准贫困户了吗——来自全国互助资金试点的农户抽样调查证据[J].农业技术经济，2007（11）