香港:当代人只养当代人

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  有没有一个完美的制度,可以一劳永逸地解决人类的养老问题?
  答案当然是没有。不过,这并不妨碍人们不停地探索。香港,作为全世界老龄化最严重的地区之一,一直是积极的探索者。
  最终,香港做出了一个不同于世界大多数地方的选择——在全港推行一个被称为“强积金”的制度。目前,全球实行这一制度的,除了香港,便只有新加坡和智利。
  从2000年至今,这一制度实施已有十一年多,而争论从未间断,演变也尚在进行。
  
  殖民政府的筹码
  据香港大学社会工作及社会行政学系教授梁祖彬介绍,在实施强积金制度前,香港只有三分之一的工作人口有退休保障。这些退休保障安排包括公务员和学校教师的法定退休金和公积金,以及雇主自愿为雇员设立的退休计划。
  普通人只有两个福利政策可以享受,一是综援(类似内地的低保,每月为1000港元),二是“生果金” (上世纪70年代港英政府实施的一项高龄补贴,也是每月1000港元左右)。这两者都需要一定的条件。
  社保制度的缺失,让率先进入老龄社会的香港面临巨大的养老压力。自上世纪1960年代起,讨论始终未间断。
  其中争论最激烈一次在1994年。彼时,香港正处于回归前夜。中、英双方正就1997年香港回归的种种事务进行着拉锯谈判。香港科技大学教授雷鼎鸣回忆,当时的殖民地政府大势已去,手上可用的牌已经不多。为笼络民意,增加谈判筹码,1994年初,末代港督彭定康突然使出一招“狠棋”,决定在香港推行“全民退休保障计划”。
  这个计划类似于大陆现在实行的养老金制度,在当时的香港被称为“老人退休金计划”(市民们简称“老人金”)。其核心理念是“现收现付”(即国际上流行的“as pay as go”)——市民们从1994年开始供款(供款由雇员、雇主和政府三者分摊),退休之后,每月即可领到一笔钱。而在当时就达到退休年龄的人,则无需供款,每个月直接可领到3000港币。
  对普通香港市民——尤其是已到或者接近退休年龄的老人——来说,这个政策吸引力颇大,响应者众。
  不过,在一些有识之士看来,这个政策却是危机重重。1995年底,时任中英联合联络小组中方代表的陈佐洱,公开指责港英政府的福利开支过高,如果照此速度下去,最终会导致香港“车毁人亡”。
  陈佐洱的这一论断,被一些人视为中央政府的“表态”。但在另外一些人看来,却是肯綮之言。
  “如果当时选择了‘老人金’制度,香港就等于埋下了一个定时炸弹。”雷鼎鸣解释说,“现收现付”计划的特点是通过隔代抚养(这一代人抚养上一代)来实现养老,也就是向年轻的工作人口征税,以支付退休人士的生活费,“如果年轻人少,退休人士多,所征的税率便一定要高得惊人才可收支平衡。这将会让这个计划变得不可持续。”
  香港强制性公积金计划管理局(以下
  简称“香港强积金局”)公布的数据显示,2010年,香港65岁以上的人口约占总人口的13%,但预计到2039年则会攀升至28%,主要是因为出生率低和预期寿命较长所致。雷鼎鸣曾经算过一笔账,到了2039年,每1.2名工作人口至少要养1名退休者。按照国际惯用的标准,退休人士要得到刚退休前工资的三成才算满足基本需要,“每1.2个工作人口要支付1个人30%的工资,那要多高的税率?答案是:工资的25%都要交税!而且不包括需要缴纳的其他税收。”
  学者的广告战
  老家在广东台山的雷鼎鸣,拥有明尼苏达大学博士学位。他在美国待了十多年,对西方的社会保障制度有近距离观察。回香港后,雷先后执掌香港科技大学经济发展研究中心和经济学系,也经常在报纸上写专栏,因为敢言而被朋友们戏称为“雷公”。
  1994年9月,雷鼎鸣与在香港的几位学者朋友,组织了78位学者签名反对“老人金”,并共同出资在香港的四家报纸和杂志上就此刊登广告。
  雷鼎鸣回忆,广告刊登之后,舆论急转直下,反对之声渐高。最终,彭定康收回了这一决策。
  港府转向背后的原因至今未明,但结果是香港的养老历史因此改写——随后,香港作出了一个不同于世界大多数地方的选择,在全港推行一个被称为“强积金”的制度。
  具体做法为:雇主和雇员各自供款5%(供款下限为月入6500港币,上限为月入25000港元)。这些钱都在个人户头中,但集中交给第三方基金公司打理,由雇员向其交纳管理费。到退休年龄,雇员可以一次性支取自己的退休金及其收益。
  整个过程中,政府不掏钱,只起监管作用。值得一提的是,香港政府并不缺钱,每年财政盈余几百亿,而且港府一直想方设法“派糖”。
  2000年,强积金制度正式实施。香港强积金局提供的数据显示,截至2012年3月31日,强积金计划的总资产净值已达到3907亿港元。从2000年12月1日推出至2010年12月31日,在扣除各项费用后,年化回报率为5.5%,跑赢同期通胀率(每年0.7%)。
  不过,即便强积金已经开始实施,对强积金的批评和争议,在过去的十一年间,一直不断。
  强积金最为人诟病的是管理费过高。在香港现有的四百六十多种基金中,强积金平均每年的管理费是资产的1.89%,高的甚至高达3.92%。而美国的退休基金,若是以债券为主,管理费可低至0.15%,股票为主的,也不过0.5%~0.6%。而香港的则几乎是美国的近30倍。
  而且,经过近十年的发展,强积金市场逐渐形成寡头垄断局面。香港股评人胡梦青注意到,目前虽然认可的基金信托机构有十九间,但管理基金总值最高的五家,已占据整体市场的近七成。
  造成这一结果的原因,则在于香港强积金制度设计中的另一个漏洞:在选择第三方管理公司时,雇员没有选择权,一切都由雇主来定。
  “这就很容易造成腐败和垄断。”香港理工大学应用社会科学系讲师、曾担任立法会2004~2008年社会福利界议员的张超雄说,很多基金公司提供给雇主的服务都是打包的,比如,既可提供强积金托管,也可提供保险、贷款等服务,“因为强积金的管理费是由雇员来交的,所以,一些机构在其他方面如保险、贷款上给雇主优惠,但在管理费上,却不给任何折扣甚至变相提高等,形成利益同盟。”
  不过,相比管理费过高,其最本质的问题——能否养老,则争议更大。
  由于供款比例不高,一些从2000年供款至今退休的人,所能拿到的养老金根本不够养老。
  香港大学教授梁祖彬给算了一笔账,香港目前的月平均工资约为1万港元,这样雇主和雇员每月一共缴纳的强积金为1000港元,十年也不过12万。以十年回报率5.1%计算,今天连本金回报累积约为16万港元,“65岁开始领,香港现在的平均寿命是82岁。算下来平均每年能领到的也就是九千多港元,简直是杯水车薪。”
  不过,对于这一算法,强积金制度的坚定支持者雷鼎鸣却有着不同的理解。在他看来,强积金是一个补充制度,其功效需要累积至少三十年后才有效果。因为依据利滚利原则,在第二、三个十年后,新累积的钱会远比第一个十年多。
  从“半自由”到“全自由”
  除了留下这些多元化选择外,从2000年至今,香港强积金局也一直改进强积金制度。
  事实上,香港强积金的各种问题,港府也非常清楚,在开始推行这一方案时,并没有一刀切。
  在香港大学教了三十多年书的梁祖彬说,在实施强积金前,香港不少雇主已自愿为员工办理了一些退休计划。比如他所在的港大就是如此,教员供款5%,学校供款15%,比强积金高出10个百分点。由于条件比强积金优越,港府批准其可以继续施行。
  两年前,梁祖彬办理了退休,一次性领到了近800万港元,而且不用计税。梁用这些钱投资了一所房子。
  据梁透露,香港大学的退休计划同样是托付给第三方——东亚银行,员工不能选择,但其管理费比强积金要低得多。
  每隔几个月,梁都会收到港大发给他的“账本”,上面列明其账户上有多少钱,新近的投资状况如何,以及建议的投资方向等。如果他需要调整投资方向,比如高风险的投资组合少放一些钱,低风险的投资组合多放一些钱,可以直接申报。
  由于投资市场随时都在发生变化,选择什么时候拿回本钱,回报并不一样,有时退休时间相差不大,却由于市场行情不同导致拿到的一次性累积收益相差几十万港元。为了充分保障雇员利益,即便到了退休年龄,什么时候拿钱,港大也由退休者自己决定。
  除了留下这些多元化选择外,从2000年至今,香港强积金局也一直在对强积金制度进行微调。
  比如,2011年12月,强积金局就强积金的发放方式和提早提取的理由等做出了修改,除现行的一次性支取累算权益(即已累积的供款和投资回报)之外,允许已届退休年龄者在退休后分阶段提取;同时,也允许已经患上危及生命的疾病的人提早提取。
  最近的一次大调整在2012年6月21日。香港立法会通过了一个草案,规定从2012年11月1日开始,雇员将拥有更大的选择权,可以每年一次地将现有账户中自己缴纳并产生收益的部分,转移给自行挑选的“理财者”,即香港人俗称的“强积金半自由行”。
  “这样做的最大好处是,可以促进各家基金竞争,从而降低管理费。”雷鼎鸣解释。
  香港强积金管理局称,他们预计雇员自选安排正式实施后,转移的情况可能大幅上升,因此早在方案实施之前就已经建立了电子转移系统。下一步,为了继续促进各家基金的竞争,强积金局将推动“强积金全自由行”,即允许雇员每年一次把自己和雇主的累算权益——现有账户中所有的资产——从雇主所选的“打理者”转移给自己选择的“打理者”。
  为了最终推行“强积金全自由行”,强积金局正在探讨设立“中央资料库”的可行性。
  (摘自《南方周末》2012年7月30日)
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