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【摘要】政府虽以统治工具的面目诞生,但是社会生产发展的需要赋予了政府适时调整财产权利的责任。自然经济和市场经济对政府职责提出了各自的独特要求。如今,政府责任的实现不可能再单纯依靠民主与法治了,政府必须创新组织架构,以地区竞争来保持经济活力。
【关键词】政府责任 财产权利 地区竞争
政府责任的由来
政府最重要的特征在于,它是唯一合法的暴力垄断组织,可以合法地强迫社会成员接受一定的权利义务规范和特定行为的奖惩规则。应当看到,政府在诞生之初是以统治工具的面目出现的,但是同样不容否认的是,为了自身统治地位的延续,政府不得不承担起推动社会生产发展的职责。也就是说,不论其声称的合法性来源于何处,社会生产的发展始终是其合法性的最终来源,而且不同的生产方式还会产生出内容不同的政府职责。
就社会生产的内容来看,人类经历了农业生产和工业生产两个阶段。农业时代的谋生主要依靠自己的土地和简单的劳动技能。技能是可以模仿和学习的,更可以逐步摸索、慢慢改进,而土地的贫瘠却会使人一筹莫展,甚至会使人们在生存压力的驱使下,不惜一切代价抢夺肥沃的土地和宝贵的水资源。这正是自然经济时代的真实写照。社会生产最主要的目的在于自给自足,或者说生产效率仅够维持生命的延续,其产业形态也局限于农牧业,而政府存在的最大理由莫过于确保土地分配的有效性。这种有效性不仅仅体现在对外抵抗掠夺和对内分配土地上,更重要的在于如何诱使农民固守在自己的土地上繁衍生息,以达到各得其所、各安其命甚至路不拾遗的理想统治境界。
就这样在历史的暗夜里徘徊了数千年,人类终于凭借产业革命的巨大推动力,大幅提高社会生产效率,进入了市场经济时代。每个人生产的目的都是为了满足别人的需求,而非自己。由此,开创了人类历史的新篇章:人们的生存和发展都依靠在市场上的交换所得。只要有足够的利润刺激,不论多么稀有而珍贵的物品,只要是存在的,就总会有人找到它,拿到市场上出售。在市场交换的游戏中,原则上只要参与者能够及时调整自我,就总能通过自身的比较成本优势,在市场上挣到属于自己的生活费,而不必受制于资源禀赋的局限,更不必为此而大动干戈。只有在以交换为目的的生产活动中,土地的枷锁才得以挣脱,人性的光辉才得以张扬。然而,依靠交换过活的日子也有其特有的脆弱性,会产生公共设施建设、市场监管等社会问题,其中两个问题最为重要:
一是土地的高度集中带来社会保障问题。通常只要有适宜的土地,就不会有生存危机。在自然经济时代,土地既是限制人身自由的枷锁,也是生存的保障。但是,到了市场经济时代,工业的巨额利润诱使大量农业人口涌入城市。残酷的市场竞争令企业破产和工人失业的情况每天都在发生。对于已经放弃土地的工人来说,失业就意味着生存受到严重威胁。如果政府不承担起失业救济和就业帮助的责任,工人与企业之间必然会发生激烈的冲突,严重妨碍经营策略的及时调整。甚至可以说,没有完善的社会保障,就没有灵活高效的企业,也就没有充满活力的市场。
另一个问题是货币的信用化考验政府的信用问题。生产和消费之间的高度分离必须借助货币的流通来维系,否则商业贸易会犹如断了线的风筝一般跌入万丈深渊。随着市场交易规模的迅速膨胀,货币的分量也变得越来越轻,逐步从笨重的金属货币过渡到可以兑换的金属本位,最后演变成不可兑换的信用货币,彻底成为没有任何价值的官方印刷品,一种纯粹的债务凭证而已。货币的职能也仅限于支付手段,或者叫作债务的清偿手段,依靠抵押政府的信用来发行。这意味着政府已经成为最大的债务人,接受信用货币就等于为政府的庞大债务背书。虽然政府可以通过立法来赋予这些债务凭证以崇高的地位,但是缺乏信用的债务人是不可能得到市场认可的,只会迫使市场改用其他形式的货币。法定货币的失败对政府的合法性无疑是致命的威胁。
政府责任的内涵
如果说自然经济时代的政府因为充当政治庇护人而尽享统治的红利,那么市场经济时代面对信用的考验,政府所要履行的义务就只能用“管理”或者“服务”来概括了。政府职责的演变恰好揭示了政府在国民收入分配体系中地位的变化:从古代绝对主宰的地位沦落到近代相对优先的地位,最后到现代的从属地位。虽然政府合法垄断了暴力,能够规划国民收入的分配方案,而且人性的自私在公权力的浸润下会变得极端残暴贪婪,但是在政权竞争的强大压力下,即便是暴君也不得不响应社会生产的发展要求,逐步调整收入分配方案,约束自身的贪欲,让利于民,以期调动劳动者的积极性。不同时代的政府有不同的职责,不过是政治权力角逐的结果而已。
在自给自足的年代,生产和消费高度重合,原则上每个家庭都可以成为独立的生产消费单位,每个生产单位之间很少发生横向的经济联系。如果需要交换,也只是大量发生在封闭的社会实体之内,诸如家族、庄园或者封地等。很显然,这种有限的交换关系是从属于政治庇护关系的。以政治庇护为前提的交换不可能存在平等的互惠关系,更何况人们最需要的是安稳的生活,领地内一切产出都是战利品,庇护者有资格尽情享用,而辛勤的农民即便只能糊口也毫无怨言。这就是那个时代的竞争准则:政治强者可以凭借武力来霸占土地,也就获得了领地内所有收入的分配权。随着和平岁月的流逝,农牧业得以迅速发展,战乱的痛苦记忆与庇护者的丰功伟业一道渐行渐远,留下的只有好逸恶劳与辛勤劳作的强烈反差,劳动者不可能再安于微薄的收入了,而要利用一切可能来捍卫自己的利益。
这对于中世纪的西欧社会来说,政治权力高度破碎,佃户并不缺乏有效的抗争手段:自由身份的佃户可以越过庄园法庭直接向王室法庭申诉;农奴身份的佃户可以集体谈判、怠工,甚至出逃到城市或者别的庄园。中世纪的教权、王权、行会、城邦、庄园等各种权力长期相互争斗,为农民、商人及其他下层人民提供了可以选择的庇护。最显著的例子就是司法管辖权的纷争。教权、王权都在试图从庄园主手上抢走对农民的保护权,因为农民不仅仅意味着兵源,而且还能开辟新的财源。这也就不难理解为何再细微的过失也要用钱币来赎买,甚至有英语谚语“司法获大利”。可是又有谁能预料到,贪婪的司法管辖权抢夺竟然会在客观上赋予农民和商人以额外的自由:充分利用多种法律体系之间的冲突,可以选择对自己有利的法律体系。
这种通过选择权实现的斗争效果在11世纪以前并不明显,虽然存在一些限制佃户劳役杂役的习惯法,但是数量不多、规定含糊。到11世纪以后,劳役杂役的规定就变得具体明确了,而且人们还把这种明确限制推广到其他庄园。这直接促成了货币地租在13世纪末的英国的普及,佃户由此获得了人身自由。据经济史学家托尼教授的统计,在14到17世纪之间地租长达两三百年不变,导致地租占土地产出的份额从最高的1/3,滑落到1/5、1/6,甚至1/18,“农民每交给领主1个便士,就往自己口袋放进6个便士”。①
颇具讽刺意味的是,中世纪的司法争夺战虽然最终以王权的胜出而告终,但是王室收获的却是苦涩的胜利。面对高昂的战争费用、强大的商业资本和日益觉醒的市民阶层,一再觊觎议会征税权的英国国王也不得不低下高贵的头颅,接受了1688年的《权利法案》。政府没有了征税的决定权,劳动挣来的钱才是安全的。农民的收入持续增长,并成为新兴的乡绅阶级。据史学家斯通教授的统计,15世纪末到17世纪英国乡绅人数增加两倍,收入增长四倍。②毫无疑问,乡绅阶级的出现昭示着农村内需市场的启动,因为只有富裕起来的农民才会大量购买工业制成品,而传统贵族的消费品味显然要高雅得多,总是青睐能工巧匠的量身定制。工业需要的是农民的实用主义而非苍白的贵族气质,产业革命的第一推动力当然来自富裕的农民。
工业革命的兴起促使军事力量暴增,但是军费开支的空前膨胀则更令国王担忧。在国际地位的竞争中,政府的信用度无疑是关键因素。横征暴敛虽可渡过眼前危机,但是长期挤占生产资金无异于饮鸩止渴,只会加速帝国的衰落。日不落帝国的荣耀当然不可能建筑在对人民的野蛮剥削之上,相反是在一系列金融体系的创新之下诞生的:英格兰银行是世界上第一家中央银行,国际金本位制度也创立于英国,18世纪后期伦敦资本市场就称雄于世。这些信用体系的优势不仅仅推动了经济的腾飞,而且使得英国政府的公债利息还不到法国的一半。虽然法国拥有四倍于英国的人口,但是法国早早就已经输掉了资金的争夺战。
不论是在自然经济时代,还是在市场经济时代,政府的有效性都植根于财产权利的界定之上。要推动社会生产,就应当让生产者在收入分配中占据优先地位。但是在战乱频繁的年代,财产安全的保护需要耗费巨大的人力物力。社会生产的安全需要占据首位,生产者的利益只能退而居其次。能有效提供安全保护的政治实体也就取得了收入的分配权,以确保强者的利益最先得到满足。但是,激烈的政治角逐迫使利益的天平逐渐向生产者倾斜,使得生产者有机会维护自己的利益。只有财产收益权得到切实保障,才能刺激生产者不断加大投入,敢于探索新的生产技术。生产效率的提高和生产者的富裕,二者相互促进才能推动市场交易的规模不断扩大,顽强的自然经济才会逐步转变为市场经济。在这个过程中,政府必然逐步把征税的权力交还给议会,但是市场体系的脆弱赋予政府限制财产使用权的职能,以保证个人的逐利行为能与社会的整体利益相协调。科技的进步必然会让私利与公益发生更多的冲突。新能源、新材料的应用让环境灾难问题愈演愈烈,而国际分工体系的调整也对公共服务的效率构成了严重挑战。在财产使用权的问题上,政府所要承担的责任也必将越来越广泛。
政府责任的实现
社会生产的发展没有止境,财产权利的界定方案也就不可能一劳永逸。我们不应忘记,在自然经济时代称雄的中央集权体制无疑成为进入市场经济的最大障碍,而且集权的分配体制越完美,经济转轨的代价就越高昂,甚至无法承受。古代中国就是最好的例证。
早在公元前221年,中国就消灭了地方割据势力,诞生了第一个统一的专制帝国。此后两千年,朝代换了无数个,中央集权的体制却始终如一,还不断完善。如此执着的努力也的确得到了丰厚的回报:享受到了让人眼红的太平盛世,也创造了傲视群雄的灿烂文明,但也曾经丧权辱国,沦落为“东亚病夫”。正是由于集权体制的压迫,佃农的利益保护问题久拖不决。虽然中国早在公元780年的税制改革中就提出劳役的货币化问题,比西欧12世纪的货币地租早了许多年,但是到14世纪初货币地租就在欧洲普及了,而中国的劳役货币化直到公元1581年的税制改革才固定下来。最敏感的劳役征收标准问题更是麻烦:最初的人头标准改为财产标准的政策推广,竟然经历了八代皇帝,总共耗费了166年时间。佃农的利益总算得到了些许改善,但为时太晚,鸦片战争早已爆发,屈辱的年代已经到来。相反,西方世界却在高度破碎的权力体系中,找到了民主与法治的金钥匙,打开了通向现代文明的大门。
但现在的问题是,西方也实现了权力的融合,就连法律至上的传统都受到威胁,③又该如何保证财产权利总能得到及时调整呢?难道只需要不断地取悦于中间选民就可以做到么?从实际情况来看,这显然不太管用。二战以来,世界分工体系曾先后迎来日本、亚洲四小龙、拉美国家、中国等落后国家的大量廉价劳动力。这本是一件皆大欢喜的事情,因为生产成本将会迅速下降,西方人的生活质量也会大幅提高。但是随之而来的产业格局大调整,惹恼了西方的工会组织,迫使西方政府不能调整产业竞争策略,只能采用贸易保护的“鸵鸟政策”。表面上,贸易保护可以延缓外国廉价商品的冲击,但实际上却在为自己培养更加强大的竞争对手,而自己的企业在政策保护的阴影下愈发苍老,最终拖累整个国民经济。
很显然,不论从自然经济的发展历史,还是从市场经济的全球化挑战来看,要实现政府的责任,民主与法治绝非最终的答案。只有公权力之间的适度竞争,才是推动政府积极履行责任的动力所在。当然,为了应对国际竞争,还必须维持政权的统一。这就需要在政府组织架构设计上,做到在统一的前提下适度引入竞争机制。也就是说,政府机构必须分化出两大职能体系:统一职能和竞争职能。统一职能当然要由中央政府来承担,以确保国家的外交、国防、货币等政策的一致性;竞争职能则应由地方政府来担当,除了地方之间的公共事务由中央来协调以外,地方政府应当被赋予足够的权责来推动经济的发展,税收也应在中央和地方之间按照一定比例来分享,以保证地方政府能够从当地经济的发展中获得足够的好处。
令人惊喜的是,中国已经在地区竞争的制度上做出了大胆尝试,并取得了骄人成绩。改革之前的中国盛行“大锅饭”体制,生产严重萎缩,直到1978年在农村推广土地承包责任制,立刻解决了吃饭问题,收入也得到增长。1993年中央启动分税制改革,地方与中央采用固定比率来分享税收。同时,中央尽可能下放经济领域的审批权限,人事管理权限也从原来的两级改为一级。这些措施极大激发了地方官员发展经济的热情,想方设法为投资者提供一切便利,招商引资成为各级官员的头等大事。当然,地区竞争制度的完善还应从更加有效的保护公民财产出发,在地方设立相对独立的权力监督机构,以加速淘汰不合格的官员。这也正是当前中国政府架构中最为薄弱的环节。能否顺利解决官员的监督问题,也许关系着中国改革的未来。好在地区竞争制度已经在中国的土地上扎了根,其顽强的生命力和惊人的活力已经在对抗20世纪90年代世界经济衰退中表现得淋漓尽致。至于中国的改革能否最终解决财产权利与生产发展的难题,还有待进一步观察。(作者单位分别为:四川省委党校公共管理教研部;泸州医学院人文社科学院)
注释
①R. H. TAWNEY, The Agrarian Problem in the Sixteenth Century, Harrington; Longmans, Green and Co., 1912,120.
②Lawrence Stone, The Causes of the English Revolution, 1529-1642, London: Routledge,1972,73.
③美国法学家哈罗德·J·伯尔曼指出,“法律至上的根源在20世纪受到了以下倾向的威胁:即在每一国家之中,各种各样的司法管辖权和法律体系全都淹没在一个中央的立法和行政规章的方案之中”。([美]哈罗德·J·伯尔曼:《法律与革命》,贺卫方等译,北京:中国大百科全书出版社,1993年,第45页。)
【关键词】政府责任 财产权利 地区竞争
政府责任的由来
政府最重要的特征在于,它是唯一合法的暴力垄断组织,可以合法地强迫社会成员接受一定的权利义务规范和特定行为的奖惩规则。应当看到,政府在诞生之初是以统治工具的面目出现的,但是同样不容否认的是,为了自身统治地位的延续,政府不得不承担起推动社会生产发展的职责。也就是说,不论其声称的合法性来源于何处,社会生产的发展始终是其合法性的最终来源,而且不同的生产方式还会产生出内容不同的政府职责。
就社会生产的内容来看,人类经历了农业生产和工业生产两个阶段。农业时代的谋生主要依靠自己的土地和简单的劳动技能。技能是可以模仿和学习的,更可以逐步摸索、慢慢改进,而土地的贫瘠却会使人一筹莫展,甚至会使人们在生存压力的驱使下,不惜一切代价抢夺肥沃的土地和宝贵的水资源。这正是自然经济时代的真实写照。社会生产最主要的目的在于自给自足,或者说生产效率仅够维持生命的延续,其产业形态也局限于农牧业,而政府存在的最大理由莫过于确保土地分配的有效性。这种有效性不仅仅体现在对外抵抗掠夺和对内分配土地上,更重要的在于如何诱使农民固守在自己的土地上繁衍生息,以达到各得其所、各安其命甚至路不拾遗的理想统治境界。
就这样在历史的暗夜里徘徊了数千年,人类终于凭借产业革命的巨大推动力,大幅提高社会生产效率,进入了市场经济时代。每个人生产的目的都是为了满足别人的需求,而非自己。由此,开创了人类历史的新篇章:人们的生存和发展都依靠在市场上的交换所得。只要有足够的利润刺激,不论多么稀有而珍贵的物品,只要是存在的,就总会有人找到它,拿到市场上出售。在市场交换的游戏中,原则上只要参与者能够及时调整自我,就总能通过自身的比较成本优势,在市场上挣到属于自己的生活费,而不必受制于资源禀赋的局限,更不必为此而大动干戈。只有在以交换为目的的生产活动中,土地的枷锁才得以挣脱,人性的光辉才得以张扬。然而,依靠交换过活的日子也有其特有的脆弱性,会产生公共设施建设、市场监管等社会问题,其中两个问题最为重要:
一是土地的高度集中带来社会保障问题。通常只要有适宜的土地,就不会有生存危机。在自然经济时代,土地既是限制人身自由的枷锁,也是生存的保障。但是,到了市场经济时代,工业的巨额利润诱使大量农业人口涌入城市。残酷的市场竞争令企业破产和工人失业的情况每天都在发生。对于已经放弃土地的工人来说,失业就意味着生存受到严重威胁。如果政府不承担起失业救济和就业帮助的责任,工人与企业之间必然会发生激烈的冲突,严重妨碍经营策略的及时调整。甚至可以说,没有完善的社会保障,就没有灵活高效的企业,也就没有充满活力的市场。
另一个问题是货币的信用化考验政府的信用问题。生产和消费之间的高度分离必须借助货币的流通来维系,否则商业贸易会犹如断了线的风筝一般跌入万丈深渊。随着市场交易规模的迅速膨胀,货币的分量也变得越来越轻,逐步从笨重的金属货币过渡到可以兑换的金属本位,最后演变成不可兑换的信用货币,彻底成为没有任何价值的官方印刷品,一种纯粹的债务凭证而已。货币的职能也仅限于支付手段,或者叫作债务的清偿手段,依靠抵押政府的信用来发行。这意味着政府已经成为最大的债务人,接受信用货币就等于为政府的庞大债务背书。虽然政府可以通过立法来赋予这些债务凭证以崇高的地位,但是缺乏信用的债务人是不可能得到市场认可的,只会迫使市场改用其他形式的货币。法定货币的失败对政府的合法性无疑是致命的威胁。
政府责任的内涵
如果说自然经济时代的政府因为充当政治庇护人而尽享统治的红利,那么市场经济时代面对信用的考验,政府所要履行的义务就只能用“管理”或者“服务”来概括了。政府职责的演变恰好揭示了政府在国民收入分配体系中地位的变化:从古代绝对主宰的地位沦落到近代相对优先的地位,最后到现代的从属地位。虽然政府合法垄断了暴力,能够规划国民收入的分配方案,而且人性的自私在公权力的浸润下会变得极端残暴贪婪,但是在政权竞争的强大压力下,即便是暴君也不得不响应社会生产的发展要求,逐步调整收入分配方案,约束自身的贪欲,让利于民,以期调动劳动者的积极性。不同时代的政府有不同的职责,不过是政治权力角逐的结果而已。
在自给自足的年代,生产和消费高度重合,原则上每个家庭都可以成为独立的生产消费单位,每个生产单位之间很少发生横向的经济联系。如果需要交换,也只是大量发生在封闭的社会实体之内,诸如家族、庄园或者封地等。很显然,这种有限的交换关系是从属于政治庇护关系的。以政治庇护为前提的交换不可能存在平等的互惠关系,更何况人们最需要的是安稳的生活,领地内一切产出都是战利品,庇护者有资格尽情享用,而辛勤的农民即便只能糊口也毫无怨言。这就是那个时代的竞争准则:政治强者可以凭借武力来霸占土地,也就获得了领地内所有收入的分配权。随着和平岁月的流逝,农牧业得以迅速发展,战乱的痛苦记忆与庇护者的丰功伟业一道渐行渐远,留下的只有好逸恶劳与辛勤劳作的强烈反差,劳动者不可能再安于微薄的收入了,而要利用一切可能来捍卫自己的利益。
这对于中世纪的西欧社会来说,政治权力高度破碎,佃户并不缺乏有效的抗争手段:自由身份的佃户可以越过庄园法庭直接向王室法庭申诉;农奴身份的佃户可以集体谈判、怠工,甚至出逃到城市或者别的庄园。中世纪的教权、王权、行会、城邦、庄园等各种权力长期相互争斗,为农民、商人及其他下层人民提供了可以选择的庇护。最显著的例子就是司法管辖权的纷争。教权、王权都在试图从庄园主手上抢走对农民的保护权,因为农民不仅仅意味着兵源,而且还能开辟新的财源。这也就不难理解为何再细微的过失也要用钱币来赎买,甚至有英语谚语“司法获大利”。可是又有谁能预料到,贪婪的司法管辖权抢夺竟然会在客观上赋予农民和商人以额外的自由:充分利用多种法律体系之间的冲突,可以选择对自己有利的法律体系。
这种通过选择权实现的斗争效果在11世纪以前并不明显,虽然存在一些限制佃户劳役杂役的习惯法,但是数量不多、规定含糊。到11世纪以后,劳役杂役的规定就变得具体明确了,而且人们还把这种明确限制推广到其他庄园。这直接促成了货币地租在13世纪末的英国的普及,佃户由此获得了人身自由。据经济史学家托尼教授的统计,在14到17世纪之间地租长达两三百年不变,导致地租占土地产出的份额从最高的1/3,滑落到1/5、1/6,甚至1/18,“农民每交给领主1个便士,就往自己口袋放进6个便士”。①
颇具讽刺意味的是,中世纪的司法争夺战虽然最终以王权的胜出而告终,但是王室收获的却是苦涩的胜利。面对高昂的战争费用、强大的商业资本和日益觉醒的市民阶层,一再觊觎议会征税权的英国国王也不得不低下高贵的头颅,接受了1688年的《权利法案》。政府没有了征税的决定权,劳动挣来的钱才是安全的。农民的收入持续增长,并成为新兴的乡绅阶级。据史学家斯通教授的统计,15世纪末到17世纪英国乡绅人数增加两倍,收入增长四倍。②毫无疑问,乡绅阶级的出现昭示着农村内需市场的启动,因为只有富裕起来的农民才会大量购买工业制成品,而传统贵族的消费品味显然要高雅得多,总是青睐能工巧匠的量身定制。工业需要的是农民的实用主义而非苍白的贵族气质,产业革命的第一推动力当然来自富裕的农民。
工业革命的兴起促使军事力量暴增,但是军费开支的空前膨胀则更令国王担忧。在国际地位的竞争中,政府的信用度无疑是关键因素。横征暴敛虽可渡过眼前危机,但是长期挤占生产资金无异于饮鸩止渴,只会加速帝国的衰落。日不落帝国的荣耀当然不可能建筑在对人民的野蛮剥削之上,相反是在一系列金融体系的创新之下诞生的:英格兰银行是世界上第一家中央银行,国际金本位制度也创立于英国,18世纪后期伦敦资本市场就称雄于世。这些信用体系的优势不仅仅推动了经济的腾飞,而且使得英国政府的公债利息还不到法国的一半。虽然法国拥有四倍于英国的人口,但是法国早早就已经输掉了资金的争夺战。
不论是在自然经济时代,还是在市场经济时代,政府的有效性都植根于财产权利的界定之上。要推动社会生产,就应当让生产者在收入分配中占据优先地位。但是在战乱频繁的年代,财产安全的保护需要耗费巨大的人力物力。社会生产的安全需要占据首位,生产者的利益只能退而居其次。能有效提供安全保护的政治实体也就取得了收入的分配权,以确保强者的利益最先得到满足。但是,激烈的政治角逐迫使利益的天平逐渐向生产者倾斜,使得生产者有机会维护自己的利益。只有财产收益权得到切实保障,才能刺激生产者不断加大投入,敢于探索新的生产技术。生产效率的提高和生产者的富裕,二者相互促进才能推动市场交易的规模不断扩大,顽强的自然经济才会逐步转变为市场经济。在这个过程中,政府必然逐步把征税的权力交还给议会,但是市场体系的脆弱赋予政府限制财产使用权的职能,以保证个人的逐利行为能与社会的整体利益相协调。科技的进步必然会让私利与公益发生更多的冲突。新能源、新材料的应用让环境灾难问题愈演愈烈,而国际分工体系的调整也对公共服务的效率构成了严重挑战。在财产使用权的问题上,政府所要承担的责任也必将越来越广泛。
政府责任的实现
社会生产的发展没有止境,财产权利的界定方案也就不可能一劳永逸。我们不应忘记,在自然经济时代称雄的中央集权体制无疑成为进入市场经济的最大障碍,而且集权的分配体制越完美,经济转轨的代价就越高昂,甚至无法承受。古代中国就是最好的例证。
早在公元前221年,中国就消灭了地方割据势力,诞生了第一个统一的专制帝国。此后两千年,朝代换了无数个,中央集权的体制却始终如一,还不断完善。如此执着的努力也的确得到了丰厚的回报:享受到了让人眼红的太平盛世,也创造了傲视群雄的灿烂文明,但也曾经丧权辱国,沦落为“东亚病夫”。正是由于集权体制的压迫,佃农的利益保护问题久拖不决。虽然中国早在公元780年的税制改革中就提出劳役的货币化问题,比西欧12世纪的货币地租早了许多年,但是到14世纪初货币地租就在欧洲普及了,而中国的劳役货币化直到公元1581年的税制改革才固定下来。最敏感的劳役征收标准问题更是麻烦:最初的人头标准改为财产标准的政策推广,竟然经历了八代皇帝,总共耗费了166年时间。佃农的利益总算得到了些许改善,但为时太晚,鸦片战争早已爆发,屈辱的年代已经到来。相反,西方世界却在高度破碎的权力体系中,找到了民主与法治的金钥匙,打开了通向现代文明的大门。
但现在的问题是,西方也实现了权力的融合,就连法律至上的传统都受到威胁,③又该如何保证财产权利总能得到及时调整呢?难道只需要不断地取悦于中间选民就可以做到么?从实际情况来看,这显然不太管用。二战以来,世界分工体系曾先后迎来日本、亚洲四小龙、拉美国家、中国等落后国家的大量廉价劳动力。这本是一件皆大欢喜的事情,因为生产成本将会迅速下降,西方人的生活质量也会大幅提高。但是随之而来的产业格局大调整,惹恼了西方的工会组织,迫使西方政府不能调整产业竞争策略,只能采用贸易保护的“鸵鸟政策”。表面上,贸易保护可以延缓外国廉价商品的冲击,但实际上却在为自己培养更加强大的竞争对手,而自己的企业在政策保护的阴影下愈发苍老,最终拖累整个国民经济。
很显然,不论从自然经济的发展历史,还是从市场经济的全球化挑战来看,要实现政府的责任,民主与法治绝非最终的答案。只有公权力之间的适度竞争,才是推动政府积极履行责任的动力所在。当然,为了应对国际竞争,还必须维持政权的统一。这就需要在政府组织架构设计上,做到在统一的前提下适度引入竞争机制。也就是说,政府机构必须分化出两大职能体系:统一职能和竞争职能。统一职能当然要由中央政府来承担,以确保国家的外交、国防、货币等政策的一致性;竞争职能则应由地方政府来担当,除了地方之间的公共事务由中央来协调以外,地方政府应当被赋予足够的权责来推动经济的发展,税收也应在中央和地方之间按照一定比例来分享,以保证地方政府能够从当地经济的发展中获得足够的好处。
令人惊喜的是,中国已经在地区竞争的制度上做出了大胆尝试,并取得了骄人成绩。改革之前的中国盛行“大锅饭”体制,生产严重萎缩,直到1978年在农村推广土地承包责任制,立刻解决了吃饭问题,收入也得到增长。1993年中央启动分税制改革,地方与中央采用固定比率来分享税收。同时,中央尽可能下放经济领域的审批权限,人事管理权限也从原来的两级改为一级。这些措施极大激发了地方官员发展经济的热情,想方设法为投资者提供一切便利,招商引资成为各级官员的头等大事。当然,地区竞争制度的完善还应从更加有效的保护公民财产出发,在地方设立相对独立的权力监督机构,以加速淘汰不合格的官员。这也正是当前中国政府架构中最为薄弱的环节。能否顺利解决官员的监督问题,也许关系着中国改革的未来。好在地区竞争制度已经在中国的土地上扎了根,其顽强的生命力和惊人的活力已经在对抗20世纪90年代世界经济衰退中表现得淋漓尽致。至于中国的改革能否最终解决财产权利与生产发展的难题,还有待进一步观察。(作者单位分别为:四川省委党校公共管理教研部;泸州医学院人文社科学院)
注释
①R. H. TAWNEY, The Agrarian Problem in the Sixteenth Century, Harrington; Longmans, Green and Co., 1912,120.
②Lawrence Stone, The Causes of the English Revolution, 1529-1642, London: Routledge,1972,73.
③美国法学家哈罗德·J·伯尔曼指出,“法律至上的根源在20世纪受到了以下倾向的威胁:即在每一国家之中,各种各样的司法管辖权和法律体系全都淹没在一个中央的立法和行政规章的方案之中”。([美]哈罗德·J·伯尔曼:《法律与革命》,贺卫方等译,北京:中国大百科全书出版社,1993年,第45页。)