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摘 要：随着我国经济的快速发展，城镇化进程的不断加快，对公共基础设施的需求也在不断加大，产生了巨大的资金需求，而如果仅依靠国家财政就会显得捉襟见肘。因此，广泛而充分地调动社会资本投入到公共基础设施建设中是十分有必要的。本论文结合我国目前PPP模式应用的实际，明确了 PPP 模式的概念并且指出其在轨道交通中应用的方式。从公共物品的正外部性、市场失灵和政府失灵的角度、以及我国公共基础设施的需求不断加大等方面，提出我国应用 PPP 模式的必要性。通过分析 PPP 模式在我国轨道交通中的应用现状，指出PPP模式应用于我国城市轨道交通建设可能面临的困境，借鉴PPP模式应用已经相当成熟的发达国家（尤其英国）的相关经验，以及国内外社会各界学者的研究理论，对解决这些困境提出一些对策和思考。
关键词：PPP模式 公私合营 轨道交通 困境 对策
一、PPP模式概念及应用于轨道交通建设的必要性
PPP（Public-Private Partnership）模式，即公私合作模式，是指政府决策将私人企业引入到公共物品或准公共物品的生产和提供中。PPP模式的萌芽产生于英国，其应用领域相当广泛，涉及公路、桥梁、铁路、医院和学校等社会基础设施。目前，西方国家已经发展出相对成熟的PPP模式，在授予特许经营权、合理定价、提高效率等方面已经有了丰富的经验。英国、澳大利亚、美国、中国香港等国家地区都有专门的PPP政府管理机构。到20世纪80年代后，公私合营提供公共服务在发达国家以及发展中国家广泛应用，成为了大型基础设施融资的主要模式。1980年起，我国政府就开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始尝试 BOT方式管理我国公共事务。这是 PPP模式在我国应用的开始。广义的PPP模式指公共部门与社会投资者为提供公共物品或服务所建立的合作。而狭义的PPP模式是指多种项目融资模型的总和，包括BOT（build operate transfer）建设-运营-转移，BOO建设-拥有-运营等模型。而在城市轨道交通建设中的PPP模式，主要是指政府和私人企业共同将资金或资源投入到项目中，并由社会投资者建设和运营这一狭义的PPP模式。
PPP模式在我国轨道交通建设中的应用具有一定的必要性。首先，公共物品作为一种有正外部性的物品，私人供给的量往往小于让社会合意的量，公共物品如果单纯由市场提供也会产生供应不足，社会需求无法得到满足的现象，出现“市场失灵”。而由政府提供公共物品和服务同样存在问题，例如政府自身公共决策的失误、政府部门官员追求个人利益忽视公共利益，政府工作效率低下等。这使得政府在供给公共物品时趋向于浪费和滥用资源，从而产生“政府失灵”。目前，随着机动车保有量的大幅增加，路面交通拥挤情况不断加重，传统路面公共交通运行不畅，广大社会公众无法享受高质量运行的城市公共交通服务，对轨道交通的需求因此不断增加。城市轨道交通设施的供应与需求严重产生了严重失衡，出现供应缺口。虽然我国一直在致力于城市交通轨道设施的建设，但其建设速度较慢。北京、上海等大城市轨道交通网络相对建设完善，经营过程中往往也面临诸多问题。而以武汉为代表的城市则处于轨道交通建设还不完善，正逐步推进的阶段。很多中型城市则仍只处于规划阶段。而建设滞缓的原因很大程度上是资金问题得不到解决。其次，一直以来，城市轨道交通等公共设施无法按照建设和投资的成本来定价，导致了政府入不敷出、服务质量下降的局面，这也是北京地铁决定涨价的原因。在这种情况下，调动社会各种积极因素和资源成为了必然的选择。PPP模式的公私合营，改变了我国传统的公共基础设施供应均为政府一力承担，独自投资建设的局面。以北京四号线为例，将北京市政府的一部分支出以特许经营权的形式转移给私人企业。作为北京市首条采用PPP模式的城市轨道交通，项目总投资153亿元，分为A、B两部分，其中B部分即为社会投资建设、特许经营的PPP模式，由此为北京市节省了近50亿元资金。在城市轨道交通的建设中，PPP模式应用的核心就是随着市场竞争机制的作用不断加大，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证轨道交通的服务质量和运营效率，进一步保障消费者利益，同时减轻政府财政负担和管理压力，实现私人资本的盈利，最终达到多方共赢的局面。
二、PPP模式在我国城市轨道交通建设中应用的困境
我国在中共十八大三中全会将“发挥市场在资源配置中的基础性作用”修改为“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，更加强调在市场在资源配置中的主体地位。更是强调改变资源配置方式，发展混合所有制经济，切实转变政府的职能，由经营者转变为监管者，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。这些改革措施的尘埃落定，也使PPP模式获得了社会更加广泛的关注，社会投资机构和私人企业纷纷跃跃欲试，寄予PPP模式极大的良好前景。然而，与西方发达国家相比，我国的PPP模式应用还不成熟，起步较晚，在轨道交通建设中的应用也仅仅是尝试阶段，没有广泛的推广。面对着PPP模式应用于轨道交通的迫切必要性和良好时机，其应用过程中的可能面临的各方面困境也不可忽视。
1.相比英国、澳大利亚、美国、中国香港等国家地区都有专门的PPP政府管理机构，我国政府则缺少一个全国性的负责 PPP 模式的机构，来对PPP模式的应用提供广泛的支持，对PPP模式的政策方针给予全面的专业权威解释和解读，对应用PPP模式的各个基础设施项目进行管理和监控。
2.关于PPP模式应用还没有形成完整、系统的法律法规体系。即使有出台一定的规章和管理条例，也只是地方性的或者针对单一的项目，相对比较开放和笼统，而提出的管理方法也有很多自相矛盾的地方。导致国家政策没有为PPP模式在轨道交通中的应用提供良好的规范性的政府法规环境。例如《北京市城市基础设施特许经营条例》的出台也只是为北京市基础设施建设中的公私合营提供了支持，但不具有普遍適用性，也不利于国家统一管理。 3.政府的角色定位还没有完全转变，习惯作为完全投资和主导方的政府，在PPP模式中，还不能完全的做到成为一个合格的合作者、监督者和指导者，往往出现无法良性合作，过度干预，兜底运营风险大包大揽导致亏损，或者太过强势、市场意识单薄的现象，导致项目开始后政府负债过多而私人企业却暴力，合作以失败告终，或者私人企业对政府有恐惧感，项目无法继续谈判的局面。第四，政府在制定PPP模式应用于公共基础设施项目中的政策时，有时会倾向于浪费和滥用资源，只注重自身利益，可能会出现“寻租”行为。一些地方政府只追求政绩，PPP模式有可能只成为政府的融资工具，而不能发挥其实际作用。最后，就私人企业方面，其自身的一些问题也是PPP模式应用于轨道交通中的困境。企业自身的信用水平和管理水平有时还没有达到要求。而城市轨道交通领域对承担建设和管理任务的企业提出了较高标准的要求。一些企业资本力量薄弱，也无法很好的参与到城市轨道建设的投资中去。另外一些企业目光短浅，注重短期经济利益，忽视社会效益，则不会投资城市轨道交通这种回报周期长的项目。
4.轨道交通往往工程量较大，投资大而且耗时长，政府部门自身对PPP模式在轨道交通建设中应用可能会出现的风险认识不清楚，而且风险缺乏管理经验，在招标时盲目向私人企业承诺投资会带来的回报率，推卸政府在建设中的责任，没有形成公平的风险共同承担的机制，导致私人部门承担的风险往往很大，成本上升，最后缺乏继续投入的信心，这种现状也是吸引社会资本在轨道交通建设中投入的阻碍。其次，轨道交通运行的票价难以确定。就北京市轨道地铁交通调价来看，公共基础设施服务的定价一直存在着客观矛盾，公众期望高质量低价格的服务，私人投资者期望获得更多的利润，而政府则面临着两者之间的权衡取舍。从私人投资者的角度来看，他们期望获得合理的或者更多的投资回报。北京地铁的2元一票制，便是由于政府的定价过低，最后选择调价。公私合作中如何保证合理的分析定价，避免后期成本过高进行调价，既满足公众又满足投资的企业将是一个问题。
三、建议及对策
1.要形成有利于PPP模式应用于城市轨道交通建设的完善法律法规体系，清除PPP模式应用的一些矛盾的法律障碍，对构成其障碍的其他法律条款加以修改。同时，这此法律法规要随着实践过程中的环境变化不断修正，有延续性、预见性，不能互相矛盾，并且以此为规范严格执行。在法律层面上对政府部门与企业部门在城市轨道建设项目中需要承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益，并对双方都形成约束，保持契约精神。这样在法律法规的保障下，更有利于私人企业的投资。
2.加强人才的培养，培养更多对PPP模式有着专业、深入研究的人才，这需要的配合，开展相关的课程，培养高素质的PPP管理人才。同时加强与国际的接轨，向国际学习经验，加强学术交流。并以人才培养为基础建设全国性的PPP管理机构，使PPP模式在轨道交通建设中的推行有着明确的负责主体和专业管理机构，有利于项目更好的开展。
3.政府加快转变自己的角色。首先认识到政策的风向标是更加发挥市场在资源配制出的基础性作用。其次在实践中，应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业的合作者和对公私合营城市轨道交通项目的监管者，各项决策应遵循市场规律和法律法规。形成平等的合作关系，风险共担，同时给予政府的政策支持。既不能越位，也不能缺位。避免决策失误和注重私人利益的腐败现象的出现，做到公開透明。
4.政府要为私人企业拓宽融资渠道，降低其融资成本，修改对私人企业融资的各种条件性歧视。改变以往私人企业的准入门槛过高的情况。同时私人企业要抓住PPP模式发展的良机，树立长远的战略眼光，不断地全方面提高自身的素质，勇敢地迎接挑战，参与到城市轨道交通建设的投资中去。
5.在定价上，政府要配合私人企业进行合理定价，平时建立动态调整的收费定价和政府补贴机制。既能够吸引私人资本进入轨道交通建设投资，使私人企业能够合理地盈利，实现长期回报，而不是亏损；还要注意城市轨道交通的社会效益，避免价格过高引起公众对轨道交通产生不满情绪。借鉴英国希斯罗机场每五年的合理调价一次的方法，分阶段进行定价，在初期进行补贴。实行必要的PPP激励手段，实现合理的利益分配。并且对城市轨道交通运营情况进行严格的绩效考核，分析不同阶段的收益情况，进行严格的监管，保证合理的不高也不低的收益率。6、政府要加强风险管理，树立风险意识和市场危机意识，明白与私人企业合作过程中可能会出现的风险。从谈判协议阶段开始分析可能会出现的风险，进行有效的规避。在出现问题后，采取强有力的措施，改善不利局面，进行有效的成本-收益分析，降低风险带来的损失。
参考文献：
[1]滑思忠. 利用PPP模式发展我国城市公共交通事业的研究[D].长安大学，2005.
[2]李佳嵘，王守清. 我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J]. 项目管理技术，2011，05：17-22.
[3]王灏. 加快PPP模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程[J]. 宏观经济研究. 2004（01）
[4]王培成.PPP投融资模式：三方共嬴的公共产品提供方式[J].商场现代化，2014，（10）：22-25.
[5]邹昱昙.浅析我国基础设施建设中PPP模式应用问题[J].商业时代，2009，（24）：79-79.
[6]王全新. PPP模式在我国基础设施建设中的应用研究[D].武汉理工大学，2005.
关键词：PPP模式 公私合营 轨道交通 困境 对策
一、PPP模式概念及应用于轨道交通建设的必要性
PPP（Public-Private Partnership）模式，即公私合作模式，是指政府决策将私人企业引入到公共物品或准公共物品的生产和提供中。PPP模式的萌芽产生于英国，其应用领域相当广泛，涉及公路、桥梁、铁路、医院和学校等社会基础设施。目前，西方国家已经发展出相对成熟的PPP模式，在授予特许经营权、合理定价、提高效率等方面已经有了丰富的经验。英国、澳大利亚、美国、中国香港等国家地区都有专门的PPP政府管理机构。到20世纪80年代后，公私合营提供公共服务在发达国家以及发展中国家广泛应用，成为了大型基础设施融资的主要模式。1980年起，我国政府就开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始尝试 BOT方式管理我国公共事务。这是 PPP模式在我国应用的开始。广义的PPP模式指公共部门与社会投资者为提供公共物品或服务所建立的合作。而狭义的PPP模式是指多种项目融资模型的总和，包括BOT（build operate transfer）建设-运营-转移，BOO建设-拥有-运营等模型。而在城市轨道交通建设中的PPP模式，主要是指政府和私人企业共同将资金或资源投入到项目中，并由社会投资者建设和运营这一狭义的PPP模式。
PPP模式在我国轨道交通建设中的应用具有一定的必要性。首先，公共物品作为一种有正外部性的物品，私人供给的量往往小于让社会合意的量，公共物品如果单纯由市场提供也会产生供应不足，社会需求无法得到满足的现象，出现“市场失灵”。而由政府提供公共物品和服务同样存在问题，例如政府自身公共决策的失误、政府部门官员追求个人利益忽视公共利益，政府工作效率低下等。这使得政府在供给公共物品时趋向于浪费和滥用资源，从而产生“政府失灵”。目前，随着机动车保有量的大幅增加，路面交通拥挤情况不断加重，传统路面公共交通运行不畅，广大社会公众无法享受高质量运行的城市公共交通服务，对轨道交通的需求因此不断增加。城市轨道交通设施的供应与需求严重产生了严重失衡，出现供应缺口。虽然我国一直在致力于城市交通轨道设施的建设，但其建设速度较慢。北京、上海等大城市轨道交通网络相对建设完善，经营过程中往往也面临诸多问题。而以武汉为代表的城市则处于轨道交通建设还不完善，正逐步推进的阶段。很多中型城市则仍只处于规划阶段。而建设滞缓的原因很大程度上是资金问题得不到解决。其次，一直以来，城市轨道交通等公共设施无法按照建设和投资的成本来定价，导致了政府入不敷出、服务质量下降的局面，这也是北京地铁决定涨价的原因。在这种情况下，调动社会各种积极因素和资源成为了必然的选择。PPP模式的公私合营，改变了我国传统的公共基础设施供应均为政府一力承担，独自投资建设的局面。以北京四号线为例，将北京市政府的一部分支出以特许经营权的形式转移给私人企业。作为北京市首条采用PPP模式的城市轨道交通，项目总投资153亿元，分为A、B两部分，其中B部分即为社会投资建设、特许经营的PPP模式，由此为北京市节省了近50亿元资金。在城市轨道交通的建设中，PPP模式应用的核心就是随着市场竞争机制的作用不断加大，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证轨道交通的服务质量和运营效率，进一步保障消费者利益，同时减轻政府财政负担和管理压力，实现私人资本的盈利，最终达到多方共赢的局面。
二、PPP模式在我国城市轨道交通建设中应用的困境
我国在中共十八大三中全会将“发挥市场在资源配置中的基础性作用”修改为“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，更加强调在市场在资源配置中的主体地位。更是强调改变资源配置方式，发展混合所有制经济，切实转变政府的职能，由经营者转变为监管者，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。这些改革措施的尘埃落定，也使PPP模式获得了社会更加广泛的关注，社会投资机构和私人企业纷纷跃跃欲试，寄予PPP模式极大的良好前景。然而，与西方发达国家相比，我国的PPP模式应用还不成熟，起步较晚，在轨道交通建设中的应用也仅仅是尝试阶段，没有广泛的推广。面对着PPP模式应用于轨道交通的迫切必要性和良好时机，其应用过程中的可能面临的各方面困境也不可忽视。
1.相比英国、澳大利亚、美国、中国香港等国家地区都有专门的PPP政府管理机构，我国政府则缺少一个全国性的负责 PPP 模式的机构，来对PPP模式的应用提供广泛的支持，对PPP模式的政策方针给予全面的专业权威解释和解读，对应用PPP模式的各个基础设施项目进行管理和监控。
2.关于PPP模式应用还没有形成完整、系统的法律法规体系。即使有出台一定的规章和管理条例，也只是地方性的或者针对单一的项目，相对比较开放和笼统，而提出的管理方法也有很多自相矛盾的地方。导致国家政策没有为PPP模式在轨道交通中的应用提供良好的规范性的政府法规环境。例如《北京市城市基础设施特许经营条例》的出台也只是为北京市基础设施建设中的公私合营提供了支持，但不具有普遍適用性，也不利于国家统一管理。 3.政府的角色定位还没有完全转变，习惯作为完全投资和主导方的政府，在PPP模式中，还不能完全的做到成为一个合格的合作者、监督者和指导者，往往出现无法良性合作，过度干预，兜底运营风险大包大揽导致亏损，或者太过强势、市场意识单薄的现象，导致项目开始后政府负债过多而私人企业却暴力，合作以失败告终，或者私人企业对政府有恐惧感，项目无法继续谈判的局面。第四，政府在制定PPP模式应用于公共基础设施项目中的政策时，有时会倾向于浪费和滥用资源，只注重自身利益，可能会出现“寻租”行为。一些地方政府只追求政绩，PPP模式有可能只成为政府的融资工具，而不能发挥其实际作用。最后，就私人企业方面，其自身的一些问题也是PPP模式应用于轨道交通中的困境。企业自身的信用水平和管理水平有时还没有达到要求。而城市轨道交通领域对承担建设和管理任务的企业提出了较高标准的要求。一些企业资本力量薄弱，也无法很好的参与到城市轨道建设的投资中去。另外一些企业目光短浅，注重短期经济利益，忽视社会效益，则不会投资城市轨道交通这种回报周期长的项目。
4.轨道交通往往工程量较大，投资大而且耗时长，政府部门自身对PPP模式在轨道交通建设中应用可能会出现的风险认识不清楚，而且风险缺乏管理经验，在招标时盲目向私人企业承诺投资会带来的回报率，推卸政府在建设中的责任，没有形成公平的风险共同承担的机制，导致私人部门承担的风险往往很大，成本上升，最后缺乏继续投入的信心，这种现状也是吸引社会资本在轨道交通建设中投入的阻碍。其次，轨道交通运行的票价难以确定。就北京市轨道地铁交通调价来看，公共基础设施服务的定价一直存在着客观矛盾，公众期望高质量低价格的服务，私人投资者期望获得更多的利润，而政府则面临着两者之间的权衡取舍。从私人投资者的角度来看，他们期望获得合理的或者更多的投资回报。北京地铁的2元一票制，便是由于政府的定价过低，最后选择调价。公私合作中如何保证合理的分析定价，避免后期成本过高进行调价，既满足公众又满足投资的企业将是一个问题。
三、建议及对策
1.要形成有利于PPP模式应用于城市轨道交通建设的完善法律法规体系，清除PPP模式应用的一些矛盾的法律障碍，对构成其障碍的其他法律条款加以修改。同时，这此法律法规要随着实践过程中的环境变化不断修正，有延续性、预见性，不能互相矛盾，并且以此为规范严格执行。在法律层面上对政府部门与企业部门在城市轨道建设项目中需要承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益，并对双方都形成约束，保持契约精神。这样在法律法规的保障下，更有利于私人企业的投资。
2.加强人才的培养，培养更多对PPP模式有着专业、深入研究的人才，这需要的配合，开展相关的课程，培养高素质的PPP管理人才。同时加强与国际的接轨，向国际学习经验，加强学术交流。并以人才培养为基础建设全国性的PPP管理机构，使PPP模式在轨道交通建设中的推行有着明确的负责主体和专业管理机构，有利于项目更好的开展。
3.政府加快转变自己的角色。首先认识到政策的风向标是更加发挥市场在资源配制出的基础性作用。其次在实践中，应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业的合作者和对公私合营城市轨道交通项目的监管者，各项决策应遵循市场规律和法律法规。形成平等的合作关系，风险共担，同时给予政府的政策支持。既不能越位，也不能缺位。避免决策失误和注重私人利益的腐败现象的出现，做到公開透明。
4.政府要为私人企业拓宽融资渠道，降低其融资成本，修改对私人企业融资的各种条件性歧视。改变以往私人企业的准入门槛过高的情况。同时私人企业要抓住PPP模式发展的良机，树立长远的战略眼光，不断地全方面提高自身的素质，勇敢地迎接挑战，参与到城市轨道交通建设的投资中去。
5.在定价上，政府要配合私人企业进行合理定价，平时建立动态调整的收费定价和政府补贴机制。既能够吸引私人资本进入轨道交通建设投资，使私人企业能够合理地盈利，实现长期回报，而不是亏损；还要注意城市轨道交通的社会效益，避免价格过高引起公众对轨道交通产生不满情绪。借鉴英国希斯罗机场每五年的合理调价一次的方法，分阶段进行定价，在初期进行补贴。实行必要的PPP激励手段，实现合理的利益分配。并且对城市轨道交通运营情况进行严格的绩效考核，分析不同阶段的收益情况，进行严格的监管，保证合理的不高也不低的收益率。6、政府要加强风险管理，树立风险意识和市场危机意识，明白与私人企业合作过程中可能会出现的风险。从谈判协议阶段开始分析可能会出现的风险，进行有效的规避。在出现问题后，采取强有力的措施，改善不利局面，进行有效的成本-收益分析，降低风险带来的损失。
参考文献：
[1]滑思忠. 利用PPP模式发展我国城市公共交通事业的研究[D].长安大学，2005.
[2]李佳嵘，王守清. 我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J]. 项目管理技术，2011，05：17-22.
[3]王灏. 加快PPP模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程[J]. 宏观经济研究. 2004（01）
[4]王培成.PPP投融资模式：三方共嬴的公共产品提供方式[J].商场现代化，2014，（10）：22-25.
[5]邹昱昙.浅析我国基础设施建设中PPP模式应用问题[J].商业时代，2009，（24）：79-79.
[6]王全新. PPP模式在我国基础设施建设中的应用研究[D].武汉理工大学，2005.