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摘 要：我国正处于突发公共事件的高发时期，公共危机管理是我国政府必须正视的问题。目前我国的公共危机存在着一系列问题,政府在应对这些公共危机问题时应做出相应的对策。
关键词：公共危机；危机管理；政府作为
中图分类号：C93 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）08-0179-02
一、公共危机管理的内涵
危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件在公共管理领域中，危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。［1］它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。
在经济全球化、信息全球化的今天，公共危机管理更是受到了全球各国的重视，是否具备一套完善的公共危机应急机制对于一个政府来说至关重要，对公共危机的处理是否及时有效决定了社会公众是否会对该政府的行政合法性和执政能力产生质疑。世界著名政策学家叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中曾经说过：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”［2］
由此可见，有效处理危机，维护社会秩序，是任何一国政府都不可避免的重要问题，也是政府必备的行政能力之一，它既体现了政府的治理水平，也影响到国家经济政治的发展。因此，我国政府应针对目前我国在公共危机管理中存在的一系列问题进行相应地决策，必须加快完善公共危机管理机制；必须通过对我国存在的公共危机事件进行一定的反省与思索，努力完备我国的公共危机管理机制。
二、我国目前公共危机管理中存在的问题
（一）危机管理意识淡薄,管理人员的观念没有从根本上发生转变
目前我国有些政府官员、公共管理人员的危机管理意识淡薄，在管理过程中对危机管理的认识还处在不明朗的状态。而有些领导干部对于突发事件发生的可能性也重视的不够，同时有些领导干部也缺乏一定的忧患意识和敏锐的危机意识。在我国经济发展的浪潮中，管理人员受到思维定势的影响，一切以经济建设为行动指南，使得政府总是过分强调经济发展的目的性，而忽略了社会的可持续发展，忽视了社会的综合平衡，削弱了对公共危机的管理力度，对存在的安全隐患产生麻痹的心理，而对于自然灾害引起的一系列问题有时候甚至是放任自流。由于危机管理意识的薄弱，我们的政府和公众在一定程度上都会出现一种侥幸的心理。在这各侥幸心理状态的影响下，危机就出现了。而危机一旦出现，便会引起社会公众的恐慌，导致严重破坏社会可持续发展的后果。
（二）危机管理机制脆弱,我国政府危机管理机制根本上还未完善
我国现行的行政管理体制下，我国政府职能的划分不够清晰。可以说存在着严重的条块分割、部门封锁的现象。在这种机制下，各政府、各部门之间的协调存在的困难比较严峻。我国危机管理分行业、分部门虽有利于实现分工负责。但是因综合协调不利而导致政策不一、步调不齐、甚至出现有的部门之间互相推诿或重复。这都不利于资源整合和快速反应力的提高。尤其是需要多个部门或周边政府共同应对的“综合性”危机时，常现衔接配合不够。加之职责交叉、管理脱节，统一协调不力，将产生很高的协调成本，严重影响反应速度，也会造成处置突发事件时往往措手不及，指挥混乱。
（三）危机管理法制滞后,我国完善的法律体系在根本上还没建构
法制建设对社会发展起着举足轻重的作用，而法律法规是危机事件下政府行为的法律依据。公共危机的爆发暴露的不仅仅是政府管理和社会应变能力方面的问题，还有法制规范方面的问题。对于危机管理，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。我国目前只有《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的法律，对于那些没有制定但实际所需的法律，我国往往是采用当时应急制定或事后补制的办法，这种仓促行为显然有悖立法的精神和原则。但是，无论从整体上还是从细节上来看，法律法规体系都还不够完善。最核心的问题在于还没有一部完整的危机紧急状态管理法。从实践角度来看，我国法律体系还不能做到全方位和协调统一。缺乏危机管理机构设置和职能分配的法律法规。除了立法外，应急法规的执行和遵守以及法律监督状况也同样需要改进。
（四）危机管理信息封锁，完善的信息沟通机制在根本上还不健全
危机事件爆发可能给社会带来一定程度的负面影响，而封锁消息，或故意隐瞒事实真相，回应民众需求的能力不足，民意表达不畅通，反应迟钝，致使公众不满。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通，不能告诉社会已采取的补救措施，不能明朗地表现其态度，这无疑将会给组织带来致命的伤害。应该说我国信息沟通机制的完善还不健全。
三、我国政府公共危机管理的对策
（一）强化危机意识，实现危机管理理念的根本转变
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识，危机意识是危机治理的起点。政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性，充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性，克服侥幸心理和麻痹大意思想，切实做好公共危机防范工作。［3］目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。 （二）加强危机机制，建立危机预警机制和管理机构
我们的政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个危机事件的处理。各级政府应建立符合本地实际的、能够及时化解或阻止公共危机发生的防范预警机制，建立健全应对公共危机的预警机构。各级政府应该未雨绸缪，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的信息网络，确保信息及时公开、透明，同时在人力、财力和物力等方面提供强有力的保障，确保监测预警系统健康正常运行。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。［4］常设性危机管理机构作为危机的领导、控制和协调中心，可以在危机发生时加强各地区、各部门、各级政府之间的协调，调动各类资源，对危机做出有效反应。在公共危机全球化的今天，危机管理机制面临着各种新的挑战和考验，要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性，以适应现代社会新的发展要求。
（三）完善危机法规，健全法律制度保障体系的责任
政府担负着健全法律制度保障体系的责任。作为社会制度的供给主体，政府必须从法律的角度反思危机管理，尽快构建紧急状态的法制安排，尤其应该快速设立《紧急状态法》、《公共危机管理法》、《信息公开法》等，明确各危机治理主体在危机状态中的权利和责任，及其在危机状态下的行为准则，通过法律形式确定政府和公民或社会组织如何共同分担公共危机管理职责，从而改善公共危机管理质量。无论是常态还是危机状态下，政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。针对我国突发性公共危机的特点，亟需建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度，建立较为完善的公共危机管理法律体系，用法律保证应急减灾的胜利。［5］
（四）强化政务公开，建立公开顺畅权威的沟通渠道
行政信息公开是政府取信于民、高效有力地处理各种公共危机的前提和基础。建立有效的信息沟通机制，打造统一的危机发布平台。公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机、人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心，消解公众的紧张与焦虑情绪。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为，如果传递虚假信息，公开程度越高，造成的误导作用亦将会越大，也就越不利于危机的解决。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。［6］只有提高社会在危机管理中的参与度，才可能真正做到政府与公众齐心协力去战胜危机，取得胜利。
完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
参考文献：
［1］R.J.斯蒂尔曼.公共行政学［M］.北京：中国社会科学出版社,1989.
［2］北京太平洋国际战略研究所.应对危机［M］.北京：时事出版社,2001,(1).
［3］唐钧.从国际视角谈公共危机管理的创新［J］.理论探讨,2003,(10).
［4］中国现代国际关系研究所.危机管理与对策研究中国际危机管理概述［M］.北京：时事出版社,2003.
［5］薛澜,张强,钟开斌.危机管理［M］.清华大学出版社,2003.
［6］李传军.信息技术对公共行政的影响［J］.中国行政管理,2000.
关键词：公共危机；危机管理；政府作为
中图分类号：C93 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）08-0179-02
一、公共危机管理的内涵
危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件在公共管理领域中，危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。［1］它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。
在经济全球化、信息全球化的今天，公共危机管理更是受到了全球各国的重视，是否具备一套完善的公共危机应急机制对于一个政府来说至关重要，对公共危机的处理是否及时有效决定了社会公众是否会对该政府的行政合法性和执政能力产生质疑。世界著名政策学家叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中曾经说过：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”［2］
由此可见，有效处理危机，维护社会秩序，是任何一国政府都不可避免的重要问题，也是政府必备的行政能力之一，它既体现了政府的治理水平，也影响到国家经济政治的发展。因此，我国政府应针对目前我国在公共危机管理中存在的一系列问题进行相应地决策，必须加快完善公共危机管理机制；必须通过对我国存在的公共危机事件进行一定的反省与思索，努力完备我国的公共危机管理机制。
二、我国目前公共危机管理中存在的问题
（一）危机管理意识淡薄,管理人员的观念没有从根本上发生转变
目前我国有些政府官员、公共管理人员的危机管理意识淡薄，在管理过程中对危机管理的认识还处在不明朗的状态。而有些领导干部对于突发事件发生的可能性也重视的不够，同时有些领导干部也缺乏一定的忧患意识和敏锐的危机意识。在我国经济发展的浪潮中，管理人员受到思维定势的影响，一切以经济建设为行动指南，使得政府总是过分强调经济发展的目的性，而忽略了社会的可持续发展，忽视了社会的综合平衡，削弱了对公共危机的管理力度，对存在的安全隐患产生麻痹的心理，而对于自然灾害引起的一系列问题有时候甚至是放任自流。由于危机管理意识的薄弱，我们的政府和公众在一定程度上都会出现一种侥幸的心理。在这各侥幸心理状态的影响下，危机就出现了。而危机一旦出现，便会引起社会公众的恐慌，导致严重破坏社会可持续发展的后果。
（二）危机管理机制脆弱,我国政府危机管理机制根本上还未完善
我国现行的行政管理体制下，我国政府职能的划分不够清晰。可以说存在着严重的条块分割、部门封锁的现象。在这种机制下，各政府、各部门之间的协调存在的困难比较严峻。我国危机管理分行业、分部门虽有利于实现分工负责。但是因综合协调不利而导致政策不一、步调不齐、甚至出现有的部门之间互相推诿或重复。这都不利于资源整合和快速反应力的提高。尤其是需要多个部门或周边政府共同应对的“综合性”危机时，常现衔接配合不够。加之职责交叉、管理脱节，统一协调不力，将产生很高的协调成本，严重影响反应速度，也会造成处置突发事件时往往措手不及，指挥混乱。
（三）危机管理法制滞后,我国完善的法律体系在根本上还没建构
法制建设对社会发展起着举足轻重的作用，而法律法规是危机事件下政府行为的法律依据。公共危机的爆发暴露的不仅仅是政府管理和社会应变能力方面的问题，还有法制规范方面的问题。对于危机管理，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。我国目前只有《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的法律，对于那些没有制定但实际所需的法律，我国往往是采用当时应急制定或事后补制的办法，这种仓促行为显然有悖立法的精神和原则。但是，无论从整体上还是从细节上来看，法律法规体系都还不够完善。最核心的问题在于还没有一部完整的危机紧急状态管理法。从实践角度来看，我国法律体系还不能做到全方位和协调统一。缺乏危机管理机构设置和职能分配的法律法规。除了立法外，应急法规的执行和遵守以及法律监督状况也同样需要改进。
（四）危机管理信息封锁，完善的信息沟通机制在根本上还不健全
危机事件爆发可能给社会带来一定程度的负面影响，而封锁消息，或故意隐瞒事实真相，回应民众需求的能力不足，民意表达不畅通，反应迟钝，致使公众不满。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通，不能告诉社会已采取的补救措施，不能明朗地表现其态度，这无疑将会给组织带来致命的伤害。应该说我国信息沟通机制的完善还不健全。
三、我国政府公共危机管理的对策
（一）强化危机意识，实现危机管理理念的根本转变
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识，危机意识是危机治理的起点。政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性，充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性，克服侥幸心理和麻痹大意思想，切实做好公共危机防范工作。［3］目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。 （二）加强危机机制，建立危机预警机制和管理机构
我们的政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个危机事件的处理。各级政府应建立符合本地实际的、能够及时化解或阻止公共危机发生的防范预警机制，建立健全应对公共危机的预警机构。各级政府应该未雨绸缪，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的信息网络，确保信息及时公开、透明，同时在人力、财力和物力等方面提供强有力的保障，确保监测预警系统健康正常运行。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。［4］常设性危机管理机构作为危机的领导、控制和协调中心，可以在危机发生时加强各地区、各部门、各级政府之间的协调，调动各类资源，对危机做出有效反应。在公共危机全球化的今天，危机管理机制面临着各种新的挑战和考验，要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性，以适应现代社会新的发展要求。
（三）完善危机法规，健全法律制度保障体系的责任
政府担负着健全法律制度保障体系的责任。作为社会制度的供给主体，政府必须从法律的角度反思危机管理，尽快构建紧急状态的法制安排，尤其应该快速设立《紧急状态法》、《公共危机管理法》、《信息公开法》等，明确各危机治理主体在危机状态中的权利和责任，及其在危机状态下的行为准则，通过法律形式确定政府和公民或社会组织如何共同分担公共危机管理职责，从而改善公共危机管理质量。无论是常态还是危机状态下，政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。针对我国突发性公共危机的特点，亟需建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度，建立较为完善的公共危机管理法律体系，用法律保证应急减灾的胜利。［5］
（四）强化政务公开，建立公开顺畅权威的沟通渠道
行政信息公开是政府取信于民、高效有力地处理各种公共危机的前提和基础。建立有效的信息沟通机制，打造统一的危机发布平台。公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机、人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心，消解公众的紧张与焦虑情绪。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为，如果传递虚假信息，公开程度越高，造成的误导作用亦将会越大，也就越不利于危机的解决。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。［6］只有提高社会在危机管理中的参与度，才可能真正做到政府与公众齐心协力去战胜危机，取得胜利。
完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
参考文献：
［1］R.J.斯蒂尔曼.公共行政学［M］.北京：中国社会科学出版社,1989.
［2］北京太平洋国际战略研究所.应对危机［M］.北京：时事出版社,2001,(1).
［3］唐钧.从国际视角谈公共危机管理的创新［J］.理论探讨,2003,(10).
［4］中国现代国际关系研究所.危机管理与对策研究中国际危机管理概述［M］.北京：时事出版社,2003.
［5］薛澜,张强,钟开斌.危机管理［M］.清华大学出版社,2003.
［6］李传军.信息技术对公共行政的影响［J］.中国行政管理,2000.