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摘 要：我国确立的政府信息公开制度体现在行政公开与服务行政理念的同时，还对我国服务型政府构建进行了回应。立足于法治政府与服务型政府建设的视角分析该制度仍存在诸多不足之处。因此，应当在遵循政府信息公开立法目的与服务行政理念之基础上，从扩大帮助权受益主体范围、取消帮助权行使条件限制、建构服务给付的正当程序、明确行政服务的救济途径及建立政府信息申请教示制度等方面予以完善。
关 键 词：政府信息公开；服务型政府；行政服务
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0025-06
收稿日期：2012-08-24
作者简介：安晨曦（1982—），男，河北张家口人，海南大学法学院教师，法学硕士，研究方向为行政法学、行政诉讼法学。
一、政府信息公开行政服务制度的内涵界定
政府信息管理机关在社会契约意义上是社会公众信息权实现的服务机关。目前学界对于行政服务制度的研究主要集中在政治学、行政学等领域，而以行政法学为视角的研究成果尚不多见。2010年3月深圳市人民政府颁布的《深圳市行政服务管理规定》（以下简称《规定》）率先以地方政府规章的形式将行政服务纳入到法治化的范畴。《规定》第2条采取概括加否定列举的方式将行政服务①界定为，行政机关履行法定职责，根据公民、法人或者其他组织的要求，为其提供帮助或者办理的除行政审批、行政复议、行政赔偿及公共服务以外的有关事务的行政行为。王宇飞博士在《规定》的基础上对行政服务的内涵进行了完善，认为“行政服务是指行政主体根据公民、法人或者其他组织的申请和要求，依照法定条件和程序为其提供帮助、答复质询或者办理其他一般行政事项的行政行为。”[1]笔者认为，行政服务作为服务行政模式下的新型理念，已在我国政府信息公开程序中得以体现。如《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所确立的便民原则与行政服务宗旨。②本文研究的政府信息公开行政服务制度即为便民原则精神的实际应用与应有价值体现。
政府信息公开语境中的行政服务，既是一种行政法律制度亦是一种行政行为，行政行为形态的行政服务是政府信息公开义务人在履行信息公开职责的过程中，根据公民、法人或者其他组织的申请，按照法定程序为实现其信息权而提供的帮助、答复咨询或者办理其他政府信息服务事项的行政行为。而此种行为的整体运作等制度性安排及运行原理，即行为规范体系则是行政服务制度。政府信息公开行政服务行为以申请人提出服务请求为前提，因而有别于政府信息公开义务人编制政府信息公开指南、目录等依职权而为、非特定对象、间接性的，为权利人获取信息提供便利或指引的行为；政府信息公开制度作为对服务型政府构建的回应，本身即属于服务行政模式下柔性行政行为范畴的一种信息给付服务行为，因而行政服务行为也有别于政府信息公开义务人所为的结果意义上的政府信息给付行为。
二、政府信息公开行政服务制度的域外考察与启示
（一）域外政府信息公开行政服务制度的考察
瑞典于1766年颁布的《新闻自由法》在世界上第一次赋予了民众享有对公共机构所掌握信息的获取权。在过去的十余年中该项权利在全世界所有地区得到了广泛承认，目前已有80多个国家通过了信息权法。其中多数国家法律规定了在信息获取程序中政府机构的服务义务。
⒈从国际人权法律文件的角度考察。国际人权条约（如《公民权利和政治权利国际公约》）规定的 “普遍性的保护表达权”之现代意义当解读为，“信息权包括寻求公共机构所持有的信息并给予获取之便利的权利。”同时，全球自由表达运动“第19条”组织在《公众的知情权：信息自由立法原则》中列出的九项信息权立法基本原则就包括“为行使信息权提供便利的程序”；此外，截至到目前，《欧洲委员会部长委员会2002年建议书》（以下简称《欧洲委员会建议书》）对信息权立法所应遵循的标准规定最为详细，其中包括有“应当‘尽一切可能’地提供帮助”之标准。
⒉从地区标准的角度考察。如1994年地区性非政府组织“美洲新闻协会”召集的“半球言论自由会议”所通过的《查普特佩克宣言》阐释了《美洲人权公约》第13条规定的对表达自由权之保障。其中不仅包含有获取公共机构持有信息的权利，而且也声明了给予便利的义务，如“法律必须强制权力机构以及时而又合理的方式为获取公共部门所产生的信息提供方便。”
⒊从主权国家立法的角度考察。2005年印度的《信息权利法2005》第5条第3款规定，信息官员一般都需要向申请人提供合理的援助；2005年日本修订的《行政机关信息公开法》第4条规定，应“尽力”提供援助以使申请人获取有用的信息；2001年南非的《信息公开促进法》要求“信息官员必须对申请人的申请提供合理、免费和必要的帮助。”2005年乌干达的《信息获取法案》第12条规定，信息官员有义务免费帮助申请人，即使申请的是另一个公共机构拥有的信息；英国的《2000年信息自由法》第16条要求对于准备提出或已提出申请的人员，当其有恰当的理由认为公共当局应当提供帮助时，公共当局有义务提供、有理由期待其提供的咨询和协助。
此外，《英国宪法事务国务大臣根据2000年<信息自由法>第45条发布的针对公共机构履行2000年法案第一部分所赋予之职责的实施法规》，对履行《2000年信息自由法》第16条规定义务时所应遵循的实践标准做了详细规定，如“如果申请人自己不能提出书面申请，那么，公共机构应该确保提供适当的帮助以使其可以提出信息公开申请……特定情况下，可以通过电话记录申请内容，然后将电话记录寄给申请人加以确认……上述内容并没囊括所有情况，公共机构应该采取灵活措施，以提供对申请人的情况来说最适当的建议和帮助”等。[2]（p332-333）
（二）域外制度对完善我国立法的启示
域外多数信息自由权法在赋予申请人信息获取权的同时，均课予信息官员为权利人取得信息提供便利、帮助或援助之义务，与我国政府信息公开行政服务制度构建之目的基本契合。即在于以作为知情权价值基础的“最大限度公开原则”为指导，通过完善且无漏洞的行政服务制度运作促进政府信息公开，实现宪法或信息自由权法所保障的信息获取权。笔者在比较研究的基础上，认为域外制度有如下四方面合理之处值得我国立法予以借鉴。 ⒈服务受益主体是以获取信息为目的的所有申请人。如印度《信息权利法2005》所规定的服务受益主体为申请人，虽然并不能从《欧洲委员会建议书》第3条原则的规定，即“每个人都有信息获取权，这一原则具有普遍的适用性，不能因为包括国籍在内的任何原因而区别对待”必然推导出服务受益权的主体包括但不限于本国国民，但至少是以获取信息为目的的所有申请人。
⒉服务受益条件基本无苛严性限制。多数国家信息权法对获得帮助或援助之条件并无苛严性的限制。如英国《2000年信息自由法》第16条规定，当申请人有恰当的理由认为公共机关应当提供帮助时，该机关需这样做；又如2002年《牙买加信息获取权法案》规定，如果申请人要求，公共机构应提供协助等。
⒊服务义务的履行应达到尽一切可能的程度。服务义务的履行要达到何种程度，多数国家使用了“尽力”、“合理地”等不确定概念，笔者将其概括为尽一切可能的履行义务，亦即意味着信息公共当局要在申请请求合理的前提下，在其职权范围内穷尽一切可能的途径或手段为申请人提供援助。
⒋服务受益权的获得无需支付对价。虽然各国法律在获取信息的收费问题上存在差异，但无论是提供信息亦或是提供便利的收费，都应坚持收费标准的合理性，以免阻止潜在申请人获取信息的意愿以及与法律本身的意图相悖。从众多国家的立法来看，都规定了免费的服务义务，服务受益权的获得是无需支付对价的。
三、政府信息公开行政服务制度的现状
（一）关于政府信息公开行政服务制度的立法规定
⒈《条例》的视角。在政府信息公开便民原则的指导下，《条例》第28条第2款确立了政府信息公开行政服务制度，即“申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。”此规定作为行政服务制度的一般性规定，表明行政主体履行政府信息公开服务义务与申请人获得帮助权是相辅相成的关系，体现了权利义务的对等性。服务义务与获得帮助权都属于知情权的范畴，均符合政府信息公开的立法目的，而且也折射出服务行政模式下政府行政方式柔性化的理念。此外，《条例》第20条到第27条所规定的“申请途径与政府信息提供方式的申请人选择机制、当场答复和限期答复制度、政府信息无权更正转送机制等”，也都间接地体现了服务、便民等精神。
⒉国务院部委及地方政府信息公开规定的视角。我国政府信息公开立法采用了先地方积累经验，后中央整体推进之路径。在《条例》颁布前后，在多数国务院部委及地方政府规定中均不同程度地体现了行政服务理念。第一，确立了行政服务制度。虽然不少规定仅仅是对《条例》第28条第2款的换位式复写，①但就总体而言，基本实现了政府信息公开行政服务制度推动服务型政府建设、保障公众知情权实现之目的；第二，设定了政府信息公开行政咨询服务项目。如《上海市政府信息公开规定》第22条第2款规定：“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助”；第三，体现了政府信息申请教示制度的雏形。如《山东省政府信息公开办法》第24条第2款规定：“申请人描述政府信息的内容及其特征确有困难，或者存在阅读、视听等方面障碍的，行政机关应当为其提供必要的引导和帮助。”将行政程序中的教示制度引入政府信息公开行政服务制度中是便民原则的又一制度创新。
（二）政府信息公开行政服务制度的缺陷
⒈受益主体仅限于公民申请人。根据《条例》第28条第2款“申请公开政府信息的公民”之表述可知，行政服务的受益主体是公民申请人。从语义解释的角度分析，只有自然人才存在阅读困难或者视听障碍的情况，亦即按照《条例》第1条规定的获取政府信息的权利主体，法人或其他组织并不会有阅读困难或者视听障碍的情况发生。因此在语义解释意义下该规定也是符合逻辑的。但从目的解释的视角分析，可以推导出受益主体的范围并非由最大限度实现知情权之目的决定，而是由受益条件来决定的。这样导致的结果即是将政府信息公开义务人的服务义务定位在最原始的意义上——是一种困难救济权，因而受益主体的范围有悖行政服务制度所蕴含的价值理念。
⒉受益条件局限于阅读困难及视听障碍。政府信息公开行政服务的受益条件是指在申请人启动申请程序前或程序进行中，符合何种情形方能获得政府信息公开义务人的服务。《条例》第28条第2款将这种情形限制在阅读困难或视听障碍的范围，如盲人、文盲等。但如果申请人不存在这些情形，而是属于需要得到信息公开义务人咨询答复的情形，则能否适用该规定向信息公开义务人申请帮助值得商榷；又如申请人仅仅是对于描述政府信息的内容或者特征存在困难，又能否向信息公开义务人申请协助等等。因此，是否规定受益条件或者规定何种条件需要进一步思考。
⒊服务给付不受正当程序约束。《条例》第三章专章规定了政府信息公开的程序，可以说行政主体作为政府信息的管理机关从政府信息的形成一直到信息给付无不涉及到行政权力的行使，而政府信息公开的法定程序正是控制这些权力行使的重要方式。然而，行政服务行为作为对政府信息公开义务人所实施的公权力行为，《条例》并未对其行使程序作出规定。从我国行政行为之程序法制化现状来看，行政许可、行政处罚、行政强制等行为均以法典化的形式实现了行政行为的程序法制化。因此，行政服务行为是否应当受到正当法律程序的约束，政府信息公开的法定程序能否适用于行政服务行为亦是需要解决的问题。
⒋行政服务救济途径缺失。任何行政权的行使都会因理性人的弱点而潜存着侵权的可能性。因此，行政权力不仅应当受到限制，而且理应对其不当行使给相对人造成的损害给予救济。行政服务行为作为行政主体实施的公权力行为，《条例》并未直接对其救济途径作出规定。当然，《条例》第33条第2款是政府信息公开行政与司法救济途径的直接规定，该规定能否适用于行政服务行为也是值得商榷的问题。
四、完善政府信息公开行政服务制度的构想
（一）扩大帮助权受益主体的范围 政府信息公开行政服务受益权作为申请人信息获取权的重要组成部分，二者的权利主体范围从应然角度而言理应一致。即有权获取政府信息的主体亦是政府信息公开行政服务受益权的主体，反之亦然。但目前的立法现状已表明，二者并非是相辅相成的关系。根据《条例》第1条关于立法目的之保障主体的规定，《条例》的立法目的在于保障“公民、法人和其他组织”这些主体依法获取政府信息。①而《条例》第28条第2款仅限于公民。按照服务型政府的服务理念，服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，[3]（p3）因而法人或其他组织同样有权利得到行政主体的协助。从实践角度考察，《深圳市政府各部门行政服务项目初步审查意见表》显示，政府信息公开行政服务的对象均为公民、法人和其他组织。所以，一方面，应将《条例》规定的受益主体扩大到公民、法人和其他组织，此处的公民、法人和其他组织是不附加任何申请目的、动机性条件限制的。而另一方面，因《条例》并未对外国人、外国组织的申请资格作出规定。所以，按照国务院法制办副主任张穹就《条例》答记者问时所言，对于外国人、外国组织依申请获取我国政府信息的，应当根据国际法规定的原则，按对等原则来处理。[4]（p21）从域外立法来看，多数国家规定任何人不论其国籍身份均有权得到来自于公共机构的援助。事实证明，采取这种做法的国家并没有显著增加额外的成本和负担。因此，笔者认为，外国人、外国组织申请政府信息行政服务的，可以参照该规定办理。
从完善政府信息公开立法的角度而言，《条例》第28条第2款的受益主体范围建议表述为：“申请公开政府信息的公民、法人或其他组织……外国人、外国组织在中华人民共和国申请提供行政服务的，同中华人民共和国公民、组织有同等的权利和义务。外国信息公开公共机构对中华人民共和国公民、组织的行政服务受益权利加以限制的，我国政府信息公开工作机构对该国公民、组织的该项权利，实行对等原则。”
（二）取消帮助权的行使条件限制
政府信息公开行政服务受益权的实现，除了主体因素以外，是否还应当满足其他条件方能课予行政主体服务给付义务，比如《条例》第28条第2款“阅读困难或视听障碍”的限制；《海南省政府信息公开办法》第30条行政机关提供必要帮助的前提——获取信息有困难的残疾人等。笔者认为，上述规定仅仅是从狭义的角度来界定政府信息公开行政服务行为，而在目前的申请实践中，纯粹困难救济性的服务已不能完全涵盖行政服务的全部内容，还存在大量的除上述服务需求之外的申请服务行为，最典型的即是政府信息公开行政咨询行为，如据《上海市人民政府2011年政府信息公开工作年度报告》统计显示，上海市2011年度共接受市民政府信息公开咨询约2818.2万人次，而受理政府信息公开申请仅为19758件。行政咨询服务是政府信息行政服务项目之一，是与困难救济性等服务给付平行的服务行为，因而仅从狭义的角度限定受益权有“以偏概全”之嫌。
笔者认为，服务型政府理念下的行政服务行为不仅仅要凸显政府的服务功能，更深的蕴意是要转变行政理念：即破除官本位、权力本位等陈旧观念和注重审批管制等理念，要坚持有求必应、有难必帮、有问必答、有批必理之服务理念，[5]（p101）方能与服务型政府理念相契合。在政府信息公开行政服务中，借鉴域外立法的合理之处，即“凡属于在一般理性人看来属于合理的援助项目，公共当局即负有服务给付之义务。”理应取消受益条件的直接限制，将受益权的实现限定在“以获取政府信息为目的”的范围内，即只要申请人主观上为了获取政府信息，无论在申请前亦或是申请过程中，凡是符合行政服务项目范围的事项，均可申请获取政府服务。
（三）建构服务给付的正当程序
程序正当是行政主体依法行政的基本要求。正当行政程序的本质或功能在于对行政活动的规制，如同任何事物的内容都离不开形式一样，任何行政行为都是实体内容与程序内容的统一，也正是因为正当程序的运作才使得行政程序蕴含着对行政相对人权利保护的理念。由于政府信息公开行为与行政服务行为属于不同的行政行为，因而二者所应遵循的程序不会完全契合。当然从两种行为的共性角度而言，在程序建构上也需遵循程序的普遍适用性，如申请、审查、决定、实施等程序。个性角度而言，需要针对政府信息公开行政服务行为的特殊性而设置仅适用于该行为的程序。
笔者认为，借鉴学界关于行政程序的通说观点，②政府信息公开行政服务程序作为过程的行政服务，在程序的设计上应当坚持便民的理念，避免无谓增添申请人的程序负担。为此可以设置简易程序，通过深化电子政务的运用，提供电子邮件、互联网在线申请等多种途径供申请人选择；在价值取向上，行政服务程序之设计亦应注重效率价值。效率被视为行政活动的生命，没有一定的行政效率，便无法完成行政任务。效率在行政服务程序中的体现应当是多方面的，如时限的合理确定、行政代理制度的引入等即为效率价值的直接体现。当然，从完善《条例》的角度而言，政府信息公开行政服务程序的设计不可能面面俱到，仅能从宏观上概括性地对行政服务行为进行约束。具体的程序设计应当在制定《政府信息公开行政服务给付办法》中另行规定。因此，《条例》第28条第2款的正当程序内容应当增加“依照法定程序……”的表述。
（四）明确行政服务的救济途径
研究行政服务行为的救济问题需要以明确行政服务行为的性质为前提。因为从某种意义上讲，行政行为的性质决定了行政行为的救济途径、方式和手段等。笔者认为，行政行为是一个发展的和开放的法律概念，而行政服务行为是随着服务行政理念在行政管理活动中的渗透而产生的一种新的行政行为。明确其行政行为属性，并不能解决其救济问题，因为在我国目前的法律救济体系中，只有具体行政行为和部分行政事实行为具有可诉性。因此尚需明确行政服务行为属于具体行政行为亦或是行政事实行为。
目前学界将行政服务行为界定为一种与行政许可、行政审批、行政决定等其他类具体行政行为呈平行地位的新型具体行政行为，[6]（p236）但未具体论证将其认定为具体行政行为的理由。具体行政行为是行政主体针对特定的相对人而为，并对其权利义务产生实际影响的行为，即只有当行政主体的意思表示具备为相对人设定、变更或消灭某种权利义务的内容时才具有法律意义。相反，如果行政主体基于行政职权的行使实施的不能引起行政相对人权利义务的产生、变更、消灭的行为即为行政事实行为。笔者认为，在政府信息公开程序中，无论是咨询性答复亦或是引导性的协助均不会对申请人的权利义务产生实质影响，因此政府信息公开行政服务行为一般应界定为一种服务性行政事实行为。目前学界对于行政事实行为是否可诉仍存有争议。主流的观点是，应当将行政事实行为纳入到行政复议或行政诉讼的受案范围。在建设服务型政府之背景下，传统命令式的行为方式，如行政处罚、行政强制将会逐渐减少，而代之以行政救助行为、行政指导等现代服务性行政方式。随着服务性行政行为的增多，这些行为理应纳入行政复议或行政诉讼受案范围，因为服务性行政事实行为虽不为相对人创设权利义务，但违法的行政事实行为也必然会对其权利义务产生实际影响，对其合法权益造成损害。因此，行政相对人合法权益因服务性行政事实行为受到侵害，也应为其提供相应的救济，这也是依法行政理念的内在要求。当然，具体到行政服务行为的救济，在行政复议法或行政诉讼法未修改之前，只能通过完善政府信息公开司法解释的方式予以解决，而且《规定》对行政服务行为的救济已纳入到行政复议或行政诉讼的受案范围。① （五）建立政府信息申请教示制度
如果说合法行政、合理行政是对行政最低限度之要求，那么服务行政便是行政更高的价值追求。因此，可以说行政服务行为是服务理念给行政行为带来的实质性嬗变。服务理念在行政领域的渗透，不仅仅是将该理念移入原行政行为及其理念中，更需要从制度建构层面逐步对行政服务行为予以完善。
行政程序中的教示制度是服务行政理念逐步向以管理行政、秩序行政为标志的传统行政渗透过程中的产物之一。借鉴学界已有的研究成果，行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务；若行政主体未履行该义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。[7]（p347）行政教示制度虽然已在我国行政法律体系中得以确立，但该制度在我国具体行政程序中的运作还有诸多的缺陷，学界对此研究也不够深入。②但从行政教示制度本身所具有的平衡行政权力与相对人权利关系、尊重相对人人格及利益、提高行政效率等价值而言，它是具体化了的服务性程序制度，对我国政府信息公开行政服务制度的完善具有至关重要的作用。笔者认为，政府信息申请教示制度的构建应当包括但不限于以下几方面：
⒈教示主体。教示主体是要解决由谁来履行教示义务的问题。从理论上而言，任何行政机关本质上都是承担服务义务的主体，因而都负有教示义务。如1998年挪威《公共行政法》第11条规定：“行政机关在其职权范围内，有义务提供指导。”[8]（p404）政府信息公开义务人均负有提供行政服务的义务，已如前述，因此政府信息公开义务主体、行政服务主体与行政服务教示主体是相契合的，即按照行政主体法理论以及《条例》之规定，政府信息公开行政服务教示主体包括负有政府信息公开义务的各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及教育、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。
⒉教示的内容与方式。从目前学界对教示制度的研究来看，对教示内容的理解具有片面性。③笔者认为，行政教示义务应当贯穿于行政程序的起止全过程，不是仅指某一方面的教示，而且应当尽可能全面细致。在政府信息公开行政服务程序中，教示的内容因主动教示和相对人申请教示而有所不同：⑴主动教示的内容。根据《条例》第16条、第19条之规定，行政机关负有配备相应的设施、设备为申请人查阅并获取政府信息提供便利的义务、以及负有编制和公布政府信息公开指南与目录并及时更新的义务。虽然此两项义务构成行政机关主动教示的内容，但对申请人权利的实现而言尚有欠缺。笔者认为，在电子技术服务于行政管理日益频繁的背景下，行政机关在提供查阅设备的基础上，还应建立具体的指导机制。如对于电子查阅系统的操作应有必要提示或指导措施等。对于政府信息公开指南与目录也应有引导、提示的必要性，比如在公开指南中应增加通过数据电文途径申请政府信息的操作方法、步骤等演示简图，有条件的部门还应将操作过程演示置于网站“依申请公开栏”，设置关键问题填写的提醒程序等；在政府信息公开目录的设置上，因信息种类多、数量大，应有检索或查询的方法、注意事项等提示。⑵申请教示的主要内容。行政相对人申请教示的内容可能因人因事而异，不可穷尽。但从实践角度考察，主要集中于行政咨询中权利义务的教示、政府信息文件名称、内容描述的教示等。当然，主动教示的部分内容在一定条件下也可能因申请行为而转化为申请教示的内容，因而两者会有部分重合。
教示的方式，除申请人以书面形式申请教示、行政机关认为必要以及因教示内容的特殊性需要书面教示以外，原则上应以便民与效率原则以及尊重申请人的选择权等为理念，并可以口头方式作出。
⒊教示不作为或违法的救济。教示行为从其行为性质而言，属于一种程序性行政行为。对于程序性行政行为，除《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3条①规定的情形以外，一般不具有可诉性。但领会该条规定的精神基本可以得出以下结论，即行政相对人针对程序性行政行为可以提起行政诉讼的标准是该行为具有事实上的最终性， 并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。政府信息公开行政服务程序中的教示不作为或教示违法，都是作为政府信息公开程序的一个过程性行为，不具有独立于政府信息公开程序而事实上终结公开程序的属性，因此其不具有诉讼独立性。但申请人可以在对政府信息公开中的具体行政行为不服提起复议或诉讼时附带提出对教示不作为或教示违法的确认请求。
【参考文献】
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[7]沈开举.行政法学[M].郑州大学出版社，2009.
[8]应松年.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社，2004.
（责任编辑：牟春野）
On the Government Information Publicity in the Context of Administrative Service and Its System Perfection
——Comments on the Paragraph Second of Article Twenty-eighth of the Government Information Publicity Regulations An Chenxi
Abstract：The information publicity system of our government conform to the trend of the world's established information rights legislation， which embodies the concept of the publicity of the administration and the service to the administration，and also responds to the building of service-oriented government in China. The government information publicity in the context of administrative service system is this concept to the publicity of government information brings the substantive behavior evolution. From the law-based government perspective and the construction of a service-oriented government perspective， the system still has many shortcomings， shall follow the publicity of government information in the purpose of legislation and administrative service on the basis of the concept，we should make it improved from the following aspects，which include expanding the scope of the right to help main beneficiaries，cancelling the restriction in the use of the help of the right，construction of service payment due process，clearing administrative service of relief way and setting up a government information of the application of teaching system，ect.
Key words：the government information publicity； service-oriented government；administrative service
关 键 词：政府信息公开；服务型政府；行政服务
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0025-06
收稿日期：2012-08-24
作者简介：安晨曦（1982—），男，河北张家口人，海南大学法学院教师，法学硕士，研究方向为行政法学、行政诉讼法学。
一、政府信息公开行政服务制度的内涵界定
政府信息管理机关在社会契约意义上是社会公众信息权实现的服务机关。目前学界对于行政服务制度的研究主要集中在政治学、行政学等领域，而以行政法学为视角的研究成果尚不多见。2010年3月深圳市人民政府颁布的《深圳市行政服务管理规定》（以下简称《规定》）率先以地方政府规章的形式将行政服务纳入到法治化的范畴。《规定》第2条采取概括加否定列举的方式将行政服务①界定为，行政机关履行法定职责，根据公民、法人或者其他组织的要求，为其提供帮助或者办理的除行政审批、行政复议、行政赔偿及公共服务以外的有关事务的行政行为。王宇飞博士在《规定》的基础上对行政服务的内涵进行了完善，认为“行政服务是指行政主体根据公民、法人或者其他组织的申请和要求，依照法定条件和程序为其提供帮助、答复质询或者办理其他一般行政事项的行政行为。”[1]笔者认为，行政服务作为服务行政模式下的新型理念，已在我国政府信息公开程序中得以体现。如《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所确立的便民原则与行政服务宗旨。②本文研究的政府信息公开行政服务制度即为便民原则精神的实际应用与应有价值体现。
政府信息公开语境中的行政服务，既是一种行政法律制度亦是一种行政行为，行政行为形态的行政服务是政府信息公开义务人在履行信息公开职责的过程中，根据公民、法人或者其他组织的申请，按照法定程序为实现其信息权而提供的帮助、答复咨询或者办理其他政府信息服务事项的行政行为。而此种行为的整体运作等制度性安排及运行原理，即行为规范体系则是行政服务制度。政府信息公开行政服务行为以申请人提出服务请求为前提，因而有别于政府信息公开义务人编制政府信息公开指南、目录等依职权而为、非特定对象、间接性的，为权利人获取信息提供便利或指引的行为；政府信息公开制度作为对服务型政府构建的回应，本身即属于服务行政模式下柔性行政行为范畴的一种信息给付服务行为，因而行政服务行为也有别于政府信息公开义务人所为的结果意义上的政府信息给付行为。
二、政府信息公开行政服务制度的域外考察与启示
（一）域外政府信息公开行政服务制度的考察
瑞典于1766年颁布的《新闻自由法》在世界上第一次赋予了民众享有对公共机构所掌握信息的获取权。在过去的十余年中该项权利在全世界所有地区得到了广泛承认，目前已有80多个国家通过了信息权法。其中多数国家法律规定了在信息获取程序中政府机构的服务义务。
⒈从国际人权法律文件的角度考察。国际人权条约（如《公民权利和政治权利国际公约》）规定的 “普遍性的保护表达权”之现代意义当解读为，“信息权包括寻求公共机构所持有的信息并给予获取之便利的权利。”同时，全球自由表达运动“第19条”组织在《公众的知情权：信息自由立法原则》中列出的九项信息权立法基本原则就包括“为行使信息权提供便利的程序”；此外，截至到目前，《欧洲委员会部长委员会2002年建议书》（以下简称《欧洲委员会建议书》）对信息权立法所应遵循的标准规定最为详细，其中包括有“应当‘尽一切可能’地提供帮助”之标准。
⒉从地区标准的角度考察。如1994年地区性非政府组织“美洲新闻协会”召集的“半球言论自由会议”所通过的《查普特佩克宣言》阐释了《美洲人权公约》第13条规定的对表达自由权之保障。其中不仅包含有获取公共机构持有信息的权利，而且也声明了给予便利的义务，如“法律必须强制权力机构以及时而又合理的方式为获取公共部门所产生的信息提供方便。”
⒊从主权国家立法的角度考察。2005年印度的《信息权利法2005》第5条第3款规定，信息官员一般都需要向申请人提供合理的援助；2005年日本修订的《行政机关信息公开法》第4条规定，应“尽力”提供援助以使申请人获取有用的信息；2001年南非的《信息公开促进法》要求“信息官员必须对申请人的申请提供合理、免费和必要的帮助。”2005年乌干达的《信息获取法案》第12条规定，信息官员有义务免费帮助申请人，即使申请的是另一个公共机构拥有的信息；英国的《2000年信息自由法》第16条要求对于准备提出或已提出申请的人员，当其有恰当的理由认为公共当局应当提供帮助时，公共当局有义务提供、有理由期待其提供的咨询和协助。
此外，《英国宪法事务国务大臣根据2000年<信息自由法>第45条发布的针对公共机构履行2000年法案第一部分所赋予之职责的实施法规》，对履行《2000年信息自由法》第16条规定义务时所应遵循的实践标准做了详细规定，如“如果申请人自己不能提出书面申请，那么，公共机构应该确保提供适当的帮助以使其可以提出信息公开申请……特定情况下，可以通过电话记录申请内容，然后将电话记录寄给申请人加以确认……上述内容并没囊括所有情况，公共机构应该采取灵活措施，以提供对申请人的情况来说最适当的建议和帮助”等。[2]（p332-333）
（二）域外制度对完善我国立法的启示
域外多数信息自由权法在赋予申请人信息获取权的同时，均课予信息官员为权利人取得信息提供便利、帮助或援助之义务，与我国政府信息公开行政服务制度构建之目的基本契合。即在于以作为知情权价值基础的“最大限度公开原则”为指导，通过完善且无漏洞的行政服务制度运作促进政府信息公开，实现宪法或信息自由权法所保障的信息获取权。笔者在比较研究的基础上，认为域外制度有如下四方面合理之处值得我国立法予以借鉴。 ⒈服务受益主体是以获取信息为目的的所有申请人。如印度《信息权利法2005》所规定的服务受益主体为申请人，虽然并不能从《欧洲委员会建议书》第3条原则的规定，即“每个人都有信息获取权，这一原则具有普遍的适用性，不能因为包括国籍在内的任何原因而区别对待”必然推导出服务受益权的主体包括但不限于本国国民，但至少是以获取信息为目的的所有申请人。
⒉服务受益条件基本无苛严性限制。多数国家信息权法对获得帮助或援助之条件并无苛严性的限制。如英国《2000年信息自由法》第16条规定，当申请人有恰当的理由认为公共机关应当提供帮助时，该机关需这样做；又如2002年《牙买加信息获取权法案》规定，如果申请人要求，公共机构应提供协助等。
⒊服务义务的履行应达到尽一切可能的程度。服务义务的履行要达到何种程度，多数国家使用了“尽力”、“合理地”等不确定概念，笔者将其概括为尽一切可能的履行义务，亦即意味着信息公共当局要在申请请求合理的前提下，在其职权范围内穷尽一切可能的途径或手段为申请人提供援助。
⒋服务受益权的获得无需支付对价。虽然各国法律在获取信息的收费问题上存在差异，但无论是提供信息亦或是提供便利的收费，都应坚持收费标准的合理性，以免阻止潜在申请人获取信息的意愿以及与法律本身的意图相悖。从众多国家的立法来看，都规定了免费的服务义务，服务受益权的获得是无需支付对价的。
三、政府信息公开行政服务制度的现状
（一）关于政府信息公开行政服务制度的立法规定
⒈《条例》的视角。在政府信息公开便民原则的指导下，《条例》第28条第2款确立了政府信息公开行政服务制度，即“申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。”此规定作为行政服务制度的一般性规定，表明行政主体履行政府信息公开服务义务与申请人获得帮助权是相辅相成的关系，体现了权利义务的对等性。服务义务与获得帮助权都属于知情权的范畴，均符合政府信息公开的立法目的，而且也折射出服务行政模式下政府行政方式柔性化的理念。此外，《条例》第20条到第27条所规定的“申请途径与政府信息提供方式的申请人选择机制、当场答复和限期答复制度、政府信息无权更正转送机制等”，也都间接地体现了服务、便民等精神。
⒉国务院部委及地方政府信息公开规定的视角。我国政府信息公开立法采用了先地方积累经验，后中央整体推进之路径。在《条例》颁布前后，在多数国务院部委及地方政府规定中均不同程度地体现了行政服务理念。第一，确立了行政服务制度。虽然不少规定仅仅是对《条例》第28条第2款的换位式复写，①但就总体而言，基本实现了政府信息公开行政服务制度推动服务型政府建设、保障公众知情权实现之目的；第二，设定了政府信息公开行政咨询服务项目。如《上海市政府信息公开规定》第22条第2款规定：“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助”；第三，体现了政府信息申请教示制度的雏形。如《山东省政府信息公开办法》第24条第2款规定：“申请人描述政府信息的内容及其特征确有困难，或者存在阅读、视听等方面障碍的，行政机关应当为其提供必要的引导和帮助。”将行政程序中的教示制度引入政府信息公开行政服务制度中是便民原则的又一制度创新。
（二）政府信息公开行政服务制度的缺陷
⒈受益主体仅限于公民申请人。根据《条例》第28条第2款“申请公开政府信息的公民”之表述可知，行政服务的受益主体是公民申请人。从语义解释的角度分析，只有自然人才存在阅读困难或者视听障碍的情况，亦即按照《条例》第1条规定的获取政府信息的权利主体，法人或其他组织并不会有阅读困难或者视听障碍的情况发生。因此在语义解释意义下该规定也是符合逻辑的。但从目的解释的视角分析，可以推导出受益主体的范围并非由最大限度实现知情权之目的决定，而是由受益条件来决定的。这样导致的结果即是将政府信息公开义务人的服务义务定位在最原始的意义上——是一种困难救济权，因而受益主体的范围有悖行政服务制度所蕴含的价值理念。
⒉受益条件局限于阅读困难及视听障碍。政府信息公开行政服务的受益条件是指在申请人启动申请程序前或程序进行中，符合何种情形方能获得政府信息公开义务人的服务。《条例》第28条第2款将这种情形限制在阅读困难或视听障碍的范围，如盲人、文盲等。但如果申请人不存在这些情形，而是属于需要得到信息公开义务人咨询答复的情形，则能否适用该规定向信息公开义务人申请帮助值得商榷；又如申请人仅仅是对于描述政府信息的内容或者特征存在困难，又能否向信息公开义务人申请协助等等。因此，是否规定受益条件或者规定何种条件需要进一步思考。
⒊服务给付不受正当程序约束。《条例》第三章专章规定了政府信息公开的程序，可以说行政主体作为政府信息的管理机关从政府信息的形成一直到信息给付无不涉及到行政权力的行使，而政府信息公开的法定程序正是控制这些权力行使的重要方式。然而，行政服务行为作为对政府信息公开义务人所实施的公权力行为，《条例》并未对其行使程序作出规定。从我国行政行为之程序法制化现状来看，行政许可、行政处罚、行政强制等行为均以法典化的形式实现了行政行为的程序法制化。因此，行政服务行为是否应当受到正当法律程序的约束，政府信息公开的法定程序能否适用于行政服务行为亦是需要解决的问题。
⒋行政服务救济途径缺失。任何行政权的行使都会因理性人的弱点而潜存着侵权的可能性。因此，行政权力不仅应当受到限制，而且理应对其不当行使给相对人造成的损害给予救济。行政服务行为作为行政主体实施的公权力行为，《条例》并未直接对其救济途径作出规定。当然，《条例》第33条第2款是政府信息公开行政与司法救济途径的直接规定，该规定能否适用于行政服务行为也是值得商榷的问题。
四、完善政府信息公开行政服务制度的构想
（一）扩大帮助权受益主体的范围 政府信息公开行政服务受益权作为申请人信息获取权的重要组成部分，二者的权利主体范围从应然角度而言理应一致。即有权获取政府信息的主体亦是政府信息公开行政服务受益权的主体，反之亦然。但目前的立法现状已表明，二者并非是相辅相成的关系。根据《条例》第1条关于立法目的之保障主体的规定，《条例》的立法目的在于保障“公民、法人和其他组织”这些主体依法获取政府信息。①而《条例》第28条第2款仅限于公民。按照服务型政府的服务理念，服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，[3]（p3）因而法人或其他组织同样有权利得到行政主体的协助。从实践角度考察，《深圳市政府各部门行政服务项目初步审查意见表》显示，政府信息公开行政服务的对象均为公民、法人和其他组织。所以，一方面，应将《条例》规定的受益主体扩大到公民、法人和其他组织，此处的公民、法人和其他组织是不附加任何申请目的、动机性条件限制的。而另一方面，因《条例》并未对外国人、外国组织的申请资格作出规定。所以，按照国务院法制办副主任张穹就《条例》答记者问时所言，对于外国人、外国组织依申请获取我国政府信息的，应当根据国际法规定的原则，按对等原则来处理。[4]（p21）从域外立法来看，多数国家规定任何人不论其国籍身份均有权得到来自于公共机构的援助。事实证明，采取这种做法的国家并没有显著增加额外的成本和负担。因此，笔者认为，外国人、外国组织申请政府信息行政服务的，可以参照该规定办理。
从完善政府信息公开立法的角度而言，《条例》第28条第2款的受益主体范围建议表述为：“申请公开政府信息的公民、法人或其他组织……外国人、外国组织在中华人民共和国申请提供行政服务的，同中华人民共和国公民、组织有同等的权利和义务。外国信息公开公共机构对中华人民共和国公民、组织的行政服务受益权利加以限制的，我国政府信息公开工作机构对该国公民、组织的该项权利，实行对等原则。”
（二）取消帮助权的行使条件限制
政府信息公开行政服务受益权的实现，除了主体因素以外，是否还应当满足其他条件方能课予行政主体服务给付义务，比如《条例》第28条第2款“阅读困难或视听障碍”的限制；《海南省政府信息公开办法》第30条行政机关提供必要帮助的前提——获取信息有困难的残疾人等。笔者认为，上述规定仅仅是从狭义的角度来界定政府信息公开行政服务行为，而在目前的申请实践中，纯粹困难救济性的服务已不能完全涵盖行政服务的全部内容，还存在大量的除上述服务需求之外的申请服务行为，最典型的即是政府信息公开行政咨询行为，如据《上海市人民政府2011年政府信息公开工作年度报告》统计显示，上海市2011年度共接受市民政府信息公开咨询约2818.2万人次，而受理政府信息公开申请仅为19758件。行政咨询服务是政府信息行政服务项目之一，是与困难救济性等服务给付平行的服务行为，因而仅从狭义的角度限定受益权有“以偏概全”之嫌。
笔者认为，服务型政府理念下的行政服务行为不仅仅要凸显政府的服务功能，更深的蕴意是要转变行政理念：即破除官本位、权力本位等陈旧观念和注重审批管制等理念，要坚持有求必应、有难必帮、有问必答、有批必理之服务理念，[5]（p101）方能与服务型政府理念相契合。在政府信息公开行政服务中，借鉴域外立法的合理之处，即“凡属于在一般理性人看来属于合理的援助项目，公共当局即负有服务给付之义务。”理应取消受益条件的直接限制，将受益权的实现限定在“以获取政府信息为目的”的范围内，即只要申请人主观上为了获取政府信息，无论在申请前亦或是申请过程中，凡是符合行政服务项目范围的事项，均可申请获取政府服务。
（三）建构服务给付的正当程序
程序正当是行政主体依法行政的基本要求。正当行政程序的本质或功能在于对行政活动的规制，如同任何事物的内容都离不开形式一样，任何行政行为都是实体内容与程序内容的统一，也正是因为正当程序的运作才使得行政程序蕴含着对行政相对人权利保护的理念。由于政府信息公开行为与行政服务行为属于不同的行政行为，因而二者所应遵循的程序不会完全契合。当然从两种行为的共性角度而言，在程序建构上也需遵循程序的普遍适用性，如申请、审查、决定、实施等程序。个性角度而言，需要针对政府信息公开行政服务行为的特殊性而设置仅适用于该行为的程序。
笔者认为，借鉴学界关于行政程序的通说观点，②政府信息公开行政服务程序作为过程的行政服务，在程序的设计上应当坚持便民的理念，避免无谓增添申请人的程序负担。为此可以设置简易程序，通过深化电子政务的运用，提供电子邮件、互联网在线申请等多种途径供申请人选择；在价值取向上，行政服务程序之设计亦应注重效率价值。效率被视为行政活动的生命，没有一定的行政效率，便无法完成行政任务。效率在行政服务程序中的体现应当是多方面的，如时限的合理确定、行政代理制度的引入等即为效率价值的直接体现。当然，从完善《条例》的角度而言，政府信息公开行政服务程序的设计不可能面面俱到，仅能从宏观上概括性地对行政服务行为进行约束。具体的程序设计应当在制定《政府信息公开行政服务给付办法》中另行规定。因此，《条例》第28条第2款的正当程序内容应当增加“依照法定程序……”的表述。
（四）明确行政服务的救济途径
研究行政服务行为的救济问题需要以明确行政服务行为的性质为前提。因为从某种意义上讲，行政行为的性质决定了行政行为的救济途径、方式和手段等。笔者认为，行政行为是一个发展的和开放的法律概念，而行政服务行为是随着服务行政理念在行政管理活动中的渗透而产生的一种新的行政行为。明确其行政行为属性，并不能解决其救济问题，因为在我国目前的法律救济体系中，只有具体行政行为和部分行政事实行为具有可诉性。因此尚需明确行政服务行为属于具体行政行为亦或是行政事实行为。
目前学界将行政服务行为界定为一种与行政许可、行政审批、行政决定等其他类具体行政行为呈平行地位的新型具体行政行为，[6]（p236）但未具体论证将其认定为具体行政行为的理由。具体行政行为是行政主体针对特定的相对人而为，并对其权利义务产生实际影响的行为，即只有当行政主体的意思表示具备为相对人设定、变更或消灭某种权利义务的内容时才具有法律意义。相反，如果行政主体基于行政职权的行使实施的不能引起行政相对人权利义务的产生、变更、消灭的行为即为行政事实行为。笔者认为，在政府信息公开程序中，无论是咨询性答复亦或是引导性的协助均不会对申请人的权利义务产生实质影响，因此政府信息公开行政服务行为一般应界定为一种服务性行政事实行为。目前学界对于行政事实行为是否可诉仍存有争议。主流的观点是，应当将行政事实行为纳入到行政复议或行政诉讼的受案范围。在建设服务型政府之背景下，传统命令式的行为方式，如行政处罚、行政强制将会逐渐减少，而代之以行政救助行为、行政指导等现代服务性行政方式。随着服务性行政行为的增多，这些行为理应纳入行政复议或行政诉讼受案范围，因为服务性行政事实行为虽不为相对人创设权利义务，但违法的行政事实行为也必然会对其权利义务产生实际影响，对其合法权益造成损害。因此，行政相对人合法权益因服务性行政事实行为受到侵害，也应为其提供相应的救济，这也是依法行政理念的内在要求。当然，具体到行政服务行为的救济，在行政复议法或行政诉讼法未修改之前，只能通过完善政府信息公开司法解释的方式予以解决，而且《规定》对行政服务行为的救济已纳入到行政复议或行政诉讼的受案范围。① （五）建立政府信息申请教示制度
如果说合法行政、合理行政是对行政最低限度之要求，那么服务行政便是行政更高的价值追求。因此，可以说行政服务行为是服务理念给行政行为带来的实质性嬗变。服务理念在行政领域的渗透，不仅仅是将该理念移入原行政行为及其理念中，更需要从制度建构层面逐步对行政服务行为予以完善。
行政程序中的教示制度是服务行政理念逐步向以管理行政、秩序行政为标志的传统行政渗透过程中的产物之一。借鉴学界已有的研究成果，行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务；若行政主体未履行该义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。[7]（p347）行政教示制度虽然已在我国行政法律体系中得以确立，但该制度在我国具体行政程序中的运作还有诸多的缺陷，学界对此研究也不够深入。②但从行政教示制度本身所具有的平衡行政权力与相对人权利关系、尊重相对人人格及利益、提高行政效率等价值而言，它是具体化了的服务性程序制度，对我国政府信息公开行政服务制度的完善具有至关重要的作用。笔者认为，政府信息申请教示制度的构建应当包括但不限于以下几方面：
⒈教示主体。教示主体是要解决由谁来履行教示义务的问题。从理论上而言，任何行政机关本质上都是承担服务义务的主体，因而都负有教示义务。如1998年挪威《公共行政法》第11条规定：“行政机关在其职权范围内，有义务提供指导。”[8]（p404）政府信息公开义务人均负有提供行政服务的义务，已如前述，因此政府信息公开义务主体、行政服务主体与行政服务教示主体是相契合的，即按照行政主体法理论以及《条例》之规定，政府信息公开行政服务教示主体包括负有政府信息公开义务的各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及教育、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。
⒉教示的内容与方式。从目前学界对教示制度的研究来看，对教示内容的理解具有片面性。③笔者认为，行政教示义务应当贯穿于行政程序的起止全过程，不是仅指某一方面的教示，而且应当尽可能全面细致。在政府信息公开行政服务程序中，教示的内容因主动教示和相对人申请教示而有所不同：⑴主动教示的内容。根据《条例》第16条、第19条之规定，行政机关负有配备相应的设施、设备为申请人查阅并获取政府信息提供便利的义务、以及负有编制和公布政府信息公开指南与目录并及时更新的义务。虽然此两项义务构成行政机关主动教示的内容，但对申请人权利的实现而言尚有欠缺。笔者认为，在电子技术服务于行政管理日益频繁的背景下，行政机关在提供查阅设备的基础上，还应建立具体的指导机制。如对于电子查阅系统的操作应有必要提示或指导措施等。对于政府信息公开指南与目录也应有引导、提示的必要性，比如在公开指南中应增加通过数据电文途径申请政府信息的操作方法、步骤等演示简图，有条件的部门还应将操作过程演示置于网站“依申请公开栏”，设置关键问题填写的提醒程序等；在政府信息公开目录的设置上，因信息种类多、数量大，应有检索或查询的方法、注意事项等提示。⑵申请教示的主要内容。行政相对人申请教示的内容可能因人因事而异，不可穷尽。但从实践角度考察，主要集中于行政咨询中权利义务的教示、政府信息文件名称、内容描述的教示等。当然，主动教示的部分内容在一定条件下也可能因申请行为而转化为申请教示的内容，因而两者会有部分重合。
教示的方式，除申请人以书面形式申请教示、行政机关认为必要以及因教示内容的特殊性需要书面教示以外，原则上应以便民与效率原则以及尊重申请人的选择权等为理念，并可以口头方式作出。
⒊教示不作为或违法的救济。教示行为从其行为性质而言，属于一种程序性行政行为。对于程序性行政行为，除《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3条①规定的情形以外，一般不具有可诉性。但领会该条规定的精神基本可以得出以下结论，即行政相对人针对程序性行政行为可以提起行政诉讼的标准是该行为具有事实上的最终性， 并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。政府信息公开行政服务程序中的教示不作为或教示违法，都是作为政府信息公开程序的一个过程性行为，不具有独立于政府信息公开程序而事实上终结公开程序的属性，因此其不具有诉讼独立性。但申请人可以在对政府信息公开中的具体行政行为不服提起复议或诉讼时附带提出对教示不作为或教示违法的确认请求。
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（责任编辑：牟春野）
On the Government Information Publicity in the Context of Administrative Service and Its System Perfection
——Comments on the Paragraph Second of Article Twenty-eighth of the Government Information Publicity Regulations An Chenxi
Abstract：The information publicity system of our government conform to the trend of the world's established information rights legislation， which embodies the concept of the publicity of the administration and the service to the administration，and also responds to the building of service-oriented government in China. The government information publicity in the context of administrative service system is this concept to the publicity of government information brings the substantive behavior evolution. From the law-based government perspective and the construction of a service-oriented government perspective， the system still has many shortcomings， shall follow the publicity of government information in the purpose of legislation and administrative service on the basis of the concept，we should make it improved from the following aspects，which include expanding the scope of the right to help main beneficiaries，cancelling the restriction in the use of the help of the right，construction of service payment due process，clearing administrative service of relief way and setting up a government information of the application of teaching system，ect.
Key words：the government information publicity； service-oriented government；administrative service