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【摘要】随着旅游产业的快速发展，旅游产业政策对旅游产业的指导、规范、保障等推动作用显得愈发重要，在山东旅游产业的快速发展中，旅游产业政策也随之发展，并对旅游产业起到了巨大的推动作用。但是山东旅游产业政策的发展现状如何，还有哪些问题，应如何进一步发展，这些是目前迫切需要探讨的问题。基于这一现状，本文将在分析山东旅游产业政策现状、存在问题的基础上，提出完善山东旅游产业政策的建议。
【关键词】旅游产业政策；时效性；实用性；配套性
旅游产业政策可划分为广义与狭义。广义的旅游产业政策是由各级政府、党委和旅游行政管理部门制订并发布的促进旅游业发展的有关方针、政策、法规、规范性文件等，名称大多是“加快旅游业发展的决定（或意见）”等，这类产业政策数量大、类型多，是指导和促进旅游业发展的重要政策[2]。国务院于2009年发布的《关于加快发展旅游业的意见》是我国旅游产业政策的纲领性文件。狭义的旅游产业政策是由旅游行政管理部门和产业职能部门制订的促进旅游业发展的专门性政策措施和体系。我国目前尚未出台狭义的旅游产业政策，山东也是如此。山东已经出台的旅游产业政策以广义的旅游产业政策为主，名称多为“关于加快旅游业发展的意见”，这些政策对山东旅游业的发展至关重要，本文将以山东已经出台的广义旅游产业政策为依据，研究山东旅游产业政策的发展现状、问题，并提出完善产业政策的建议。
一、山东旅游产业政策发展现状分析
从山东首次发布旅游产业政策（1996年济南发布《关于加快发展旅游业的决定》）至今，已有15年之久，在此期间旅游产业政策有了长足发展，本文首先对山东旅游产业政策的发展现状进行分析。
（一）基本建立了省、地市、县三级旅游产业政策体系
从层级上看，已经基本建立了省、地市、县三级旅游产业政策体系，其中，省级、地市级的旅游产业政策体系较为完善，覆盖面广，区、县级的旅游产业政策体系不够完善，正在进一步建设中。
就全国而言，各地政府发布“关于加快旅游业发展的意见（或决定）”大致可分为三个阶段：1985—1995年阶段；1996—2000年阶段；2001年至今 [3]。其中，1996—2000年是发布旅游产业政策最密集的时期，山东也在1998年出台了 《中共山东省委、山东省人民政府关于加快发展旅游业的意见》，此后，根据山东旅游业的发展实践，又分别于2001年、2003年、2006年、2009年四次对旅游产业政策进行修订。
就地市级而言，在省委、省政府《关于加快发展旅游业的意见》指导下，山东各地市根据当地旅游业的发展需要，也纷纷出台了类似政策。截至2011年，山东省下辖的17个地市中，除荷泽外，已有16个地市出台了“关于加快旅游业发展的意见（决定）”，地市级的旅游产业政策体系基本建立。从时间来看，在各地市中，济南率先于1996年制定了《关于加快发展旅游业的决定》，这既反映了济南作为省会城市在发展旅游方面的优势，又反映了济南市政府对旅游业的重视，具有超前意识。2004—2006年是山东各地市制定政策的密集期，除东营（2003年）外，其他12个城市都是在此期间出台了这些政策（具体见表1）。
就县区级而言，在省、地市的《意见》指导下，16地市下辖的部分县区级也出台了一系列关于加快旅游业发展的意见，个别尚未发布《意见》的地区也即将出台或者正在酝酿出台《意见》。从时间来看，各县区制定《意见》的时间相对较晚，都是在近四五年间。这充分说明近几年当地政府对旅游业越来越重视，旅游产业的地位越来越高。
山东目前已基本建立起的省、地市、县三级旅游产业政策体系中，除济南、聊城、泰安、东营是由市政府单独发文外，其他12地市都是由各级省委、省政府联合发文，由此可见各级党委和政府对旅游业的重视程度非同一般。
（二）旅游产业政策的内容较为全面和完善
经过十几年的发展，旅游产业政策的内容愈加全面，其核心内容包括：第一，旅游产业的指导思想、指导原则、发展目标、发展的总体思路；第二，旅游产业定位；第三，支持和扶持政策，如财政政策、金融政策、税收政策、奖励政策和补贴政策等；第四，发展重点和方向，如旅游发展规划、基础设施建设、旅游产品开发、旅游宣传促销、旅游商品开发等；第五，保障政策，如深化旅游领域改革、政策法规建设、旅游执法体系、人才与信息化建设、加强各级党委政府对旅游工作的领导等。总体来看，旅游产业政策的内容全面，并形成了较为成熟的体系，涉及旅游业发展核心要素。
同时，旅游产业政策的内容愈加完善，“政府主导”的发展战略贯穿始终。政府主导是政府支持旅游业发展的具体体现，山东制定旅游产业政策的根本目的就在于，使山东各级政府对山东旅游产业发展支持制度化规范化，政策中无论是加大旅游资金投入、制定各种优惠政策、编制高水平的旅游规划、加强各级党委政府对旅游工作的领导，还是加强旅游宣传，开拓客源市场，深化旅游领域改革，建立旅游市场体系等工作都是在政府主导下进行的。例如，山东在政府主导下进行的“好客山东”主题形象推介就是成功典范，“好客山东”成为国内外高度认同的山东文化旅游品牌。
（三）对山东旅游产业的发展起到了积极促进作用
旅游产业政策发布至今，对山东旅游产业的发展起到了巨大的推动作用，并有重大突破，山东在2005年就以旅游总收入位居全国第6的排名跻身于我国的旅游大省之列，正式确立了山东旅游大省的地位等。具体而言，积极促进作用表现在两个方面：
一方面，加快了山东整体产业结构的优化。旅游业直接间接涉及30个部门、108个行业，与第一二产业的关联度高，旅游产业是由旅游行业和其他众多与旅游发展紧密相关的行业组成的行业群。在2003年省委省政府发布的《意见》中，把山东旅游产业定位于“把旅游业培育成国民经济重要的主导产业”，这意味着省委省政府要将旅游业作为山东经济发展的突破口，大刀阔斧地进行产业结构调整。实践证明，这样的政策行之有效，山东通过发展农业旅游、工业旅游，从第一产业直接到第三产业，跳跃式地完成产业的提升，直接实现了三大产业的大融合。如烟台的长岛县，以当地的渔业资源为依托发展旅游业，2005年，全县的直接旅游收入3亿元，比2000年增长了81%，以“渔家乐”为龙头的税收收入占全县收入的60%[4]。山东在旅游产业政策的指导下，通过发展旅游带动一产、推动二产、拉动三产，优化了传统的经济结构，新的经济格局正在形成。
另一方面，进一步优化了旅游产业结构，使旅游产业规模不断扩大，旅游产业体系逐步完善。长期以来，山东旅游产业内部结构存在着不合理的因素，食住行游购娱六大要素之间发展不平衡，例如，旅游产品结构单一，旅游餐饮服务落后，旅游商品缺乏特色等，使得旅游产业结构无法满足游客的需求，从总体上影响了山东旅游收入。而在旅游产业政策的指导下，一方面，充分发挥市场的作用，实现了各种资源的优化配置；另一方面，在政府主导型战略下，从根本上对旅游产业结构进行调整优化。现在山东的旅游产业结构更加合理，旅游产品种类日趋多样化，逐步形成了“两带六区十八个重点产品”。
产业结构的优化提高了山东旅游产业的竞争力，进入21世纪以来，山东旅游总收入以年均25%的速度上涨（见表2），远远高于同期全省国民经济的增长速度，成为山东发展最快的经济产业之一，产业规模逐年扩大，旅游产业总量位居全国前列。例如，2008年以来，尽管受国内自然灾害以及国际金融危机等不利因素的影响，旅游业面临严峻的考验，但山东的旅游总收入突破2000亿元，增长21%，这是继2005年全省旅游总收入首次跨上1000亿元台阶之后跨入的第二个千亿元台阶。
二、山东旅游产业政策中存在的问题
尽管山东的旅游产业政策体系在实践中也发挥了巨大的作用，但目前仍存在一些问题和不足，在一定程度上制约了山东旅游业的发展。
（一）旅游产业政策缺乏科学性
制定旅游产业政策时必须坚持科学性，科学是以事实为基础建立起来的。在山东的旅游产业政策中都不同程度地存在着缺乏科学性的问题，突出表现在旅游产业定位过高。山东对旅游产业进行定位的起点过高，早在1998年的《意见》中，就把旅游业定位为“把旅游业作为新经济增长点，培育成为全省国民经济的支柱产业”，在2003年的《意见》中，把旅游业定位为“加快把旅游业培植成为山东省国民经济重要的主导产业”，并确定将旅游业作为服务业的突破口和重中之重，如此高的定位在全国尚属首次。省委省政府领导在各种讲话与发言中也经常强调“加快旅游资源优势向旅游经济优势的转变，实现旅游业从支柱业向主导产业的跨越”。与其它各省的旅游产业定位相比，山东的定位明显过高（各省旅游产业定位见表3）。
对我国各省旅游业总收入相当于GDP的百分比进行排序分析表明：百分比大于13.00的省有北京、贵州、上海、天津、海南；百分比处于10.01-13.00之间的省有云南、四川、福建、江苏、浙江、辽宁；百分比处于8.01-10.00之间的省有重庆、陕西、西藏、山西、江西、河南、广东；百分比处于5.01-8.00之间的省有湖南、广西、湖北、安徽、吉林、山东、内蒙古、黑龙江、青海、新疆；百分比小于5.00的省有河北、宁夏、甘肃。 将全国的旅游产业定性与定量相比较，旅游业总收入相当于GDP的百分比排序中，前5个省（市）北京、贵州、上海、天津、海南对旅游产业的定位不太高，除天津在国民经济和社会发展“十一五”规划中提到旅游业是国民经济的重要产业外，其他只是将旅游业作为服务业的龙头、支柱或重要行业。尤其是北京市，作为旅游业总收入超过GDP五分之一的唯一省级单位，只是在旅游业发展“十一五”规划中提到将旅游业作为大力发展和培育的现代服务业六大重点行业之一[3]。而山东旅游总收入占GDP的比例居中，但定位却是最高的，这显然与山东旅游产业的发展实际不对称，定位过高。
山东各地市、县区的旅游产业定位也存在定位过高的问题，山东各地市、县区都是在国民经济层面进行定位，或将旅游产业定位为国民经济的主导产业，或将旅游业定位为国民经济的重要支柱产业（部分地市县区定位见表4），在下表的城市中，除青岛的旅游总收入占GDP的比例曾达到10%以上，其它地区的比例均在5%左右，因此，仅从这一个量化指标来看，这些地区的旅游产业定位基本过高。旅游产业定位并不是越高越好，而是要与旅游产业的发展实践相结合，才能切实对旅游产业有指导作用。
（二）重理论，轻实践，缺乏可执行性
经过对各级政府发布的旅游产业政策的对比分析发现，目前各级党委和政府发布的《意见》中，都不同程度的存在着重理论，轻实践的问题，《意见》中罗列的条条框框多，内容雷同，针对性差，使得很多地区制定的旅游产业政策“放之四海而皆准”。其原因就在于各地区在制定旅游产业政策时未能与当地旅游业发展实践相结合，未能深入调研，找到本地区旅游业发展的根本问题，直接采用了“拿来主义”，结果就是政策千篇一律。导致了政策仅停留在理论层面，可执行性低，影响了实际效用。
缺乏可执行性主要体现在两个方面：一是旅游产业政策不切实际，例如，各地区的旅游产业政策中都制定了一系列的税收、物价、土地使用等方面的优惠政策等，但在实际执行中并非所有地区都能将这些政策落实到实处，却制定了这些政策。另一方面，政策大而空，过于宏观，缺乏具体可行的执行措施，如各地政策中千篇一律的营造“为旅游业发展创造良好的外部环境，大力推进旅游企业改革”等。
（三）缺乏与其他政策的配套与衔接
旅游业是最具关联性的产业，与交通、园林、文博、商业、工业、农业、教育、卫生等至少30个部门具有关联性，产业联动是必然趋势，因此，制定旅游产业政策时必须要充分考虑这一情况，在制定旅游产业政策的同时，制定与此相关的配套政策，保证旅游产业政策与其它政策之间的配套与衔接。但在实践中，目前山东各级政府多是制定宏观的纲领性的旅游产业政策，忽略了与此相配套的具实施性的配套政策，例如，在泰安的旅游产业政策中，为了加大对旅游业的扶持力度，制定了十三条的扶持政策，涉及税收、贷款、财政补贴、就业、行政事业性收费、物价、门票、奖励等各个方面，但都属于纲领性的文件，还需要对相关政策进行具体规定，所以在相关条款后标明具体的实施办法和优惠政策由旅游局、财政局等相关部门制定。而在实际中，在相关部门的税收、物价、财政、就业等政策中却缺乏相应规定，这就使优惠政策无法落实，也就无法发挥应有的作用。在实际应用中，旅游产业政策的配套性问题是影响其效用的最根本问题之一。
三、完善山东旅游产业政策的建议
山东旅游产业政策既有长处，也有不足，但其对旅游业的推动作用毋庸置疑，本文将依据山东旅游产业政策中存在的问题，以及当前山东旅游业发展的实践，提出针对性的建议。
（一）注重政策的时效性与时代性
由于产业政策本身具有时效性与时代性，产业政策的内容、目标和手段必须与时代特征相适应，及时对产业政策进行更新，快速修订旅游产业政策，以此保证最大程度地发挥旅游产业政策的效用。从总体上看，山东的省级旅游产业政策修订及时，山东最早于1998年出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快发展旅游业的意见》，此后，根据山东旅游业的发展实践，又分别于2001年、2003年对该《意见》进行修订。2006年，山东省政府又出台了更“利好”的《关于大力推进旅游业又好又快发展的若干意见》，2009年又发布了《关于进一步促进旅游业又好又快发展的意见》，从2009年至今，山东旅游业有了更长足的发展，面临新的局面，需要根据新形势进一步对产业政策进行修订。目前山东旅游业的发展面临的局面主要是“山东旅游强省建设的启动”。2005年，山东省旅游总收入1039亿元，成为全国第6个旅游总收入超千亿元的旅游大省，此后，山东就提出了建设旅游强省的目标，“十一五”期间，我省将加快推进由旅游大省向旅游强省的转变。在此背景下，各地需要因地制宜地修订其政策。但需要注意的是，修订政策时要保持政策的连续性和稳定性，避免发生朝令夕改的现象。
（二）注重政策的实用性
旅游产业政策具有鲜明的导向性，通过具体的、明确的产业发展目标、重点、实施步骤和保障措施，以便引导旅游产业的发展，为了更好地发挥其导向作用，在制定旅游产业政策时，一定要注重政策的实用性和实效性，具体而言，为了使政策更具实用性，需要注意两个方面：
第一，注重政策的科学性。旅游产业政策发挥导向作用的前提是旅游产业政策必须是客观的，适应实践发展需要的，这就要求在制定旅游产业政策时首先必须要严格把关，确保政策内容科学准确，符合本地旅游业发展实践。
第二，注重政策的可执行性。制定旅游产业政策的最终目的是“用”，而不是“看”，这就要求在制定旅游产业政策时要更注重政策可执行性和可操作性，一方面要“轻空想，重实践”，即在制定旅游政策前需要对实地进行旅游调研，在此基础上因地制宜地提出有针对性的、可操作的意见。另一方面，“轻模仿，重创新”，要想使旅游产业政策更具操作性，必须要轻模仿，轻“拿来”，而是在尊重实践的基础上进行创新，制定出当地独有的产业政策。
（三）注重政策的整体性和配套性
旅游产业是一个复杂的系统，综合性和关联性强，因此旅游产业政策必须具有较强的整体性、系统性和配套性，在制定旅游产业政策的同时，也要制定一系列与此相关的税收、财政、社会治安、市场秩序、环境卫生、供水供电、交通等方面的配套政策。山东部分地区在制定产业政策时注意到了该问题，出台了部分的相关配套政策，如山东地税局2006年出台了《关于发挥税收扶持作用促进服务业发展的意见》，针对山东省文化、旅游、会展、现代物流、金融保险等服务业发展提出税收优惠政策。部分地区要求出台配套政策，如滨州在旅游产业政策中有“建立评比、奖励机制”的条款，就在政策中相应的规定要配套出台《加快旅游业发展奖励办法》。但总体而言，旅游产业配套政策的整体性和配套性缺失较为严重，还需要出台大量相关政策。具体而言，旅游产业政策需要的配套政策主要有三大类：一是狭义的旅游产业政策，因为目前我国尚未出台此政策，所以此政策的出台需要较长的时间，但各级政府党委旅游局需要创造条件，争取尽早出台该政策。二是与旅游产业政策中具体涉及到的优惠政策和扶持政策相关的政策，如工商税务部门、财政部门、银行系统、人事部门、卫生部门、文化部门等的政策，目前完全具备出台这类政策的条件，需要相关部门加强协调，尽快出台一系列的政策。三是进一步完善相关的政策法规，如旅游法、旅游条例、旅游管理条例、旅行社条例、行政法等，以法律的形式将相关政策制度化，保证旅游产业政策体系的稳定性。
参考文献
[1] 刘吉发.产业政策学[M].北京：经济管理出版社，2004：3.
[2] 高舜礼.中国旅游产业政策研究[M].北京：中国旅游出版社，2006：引言.
[3] 王志发.中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究[J].东岳论丛，2005(05) ：73.
[4] 山东旅游业在宏观调控中高歌猛进，城市规划网，http://www.upla.cn/news/
[5] 朱迎波,牛亚菲.我国各省级单位旅游产业定位分析及建议[N].中国旅游报，2007-10-19.
Discusses on the Tourism Industry Policy of Shandong Province
Li Fan，Cao Yan-ying
(Ludong University, Yantai 264025,China)
Abstract: With the fast development of the tourism, the tourism industry policy has played a more and more important role on the guidance, criterion and guarantee of the tourism. Accompanied with the fast development of the tourism of Shandong Province, the tourism industry policy has been developed and played a significant role to the development of the tourism. However, what is the situation of the development of the Shandong tourism industry policy? What are problems existing? And how to develop it in further? These above issues are cried for discussing at present. Therefore, this paper, based on the analysis of present status and existing problems, will put forward some perfect Suggestions of tourism industry policy in Shandong province.
key words: tourism industry policy；timeliness；practicability；compatibility
【关键词】旅游产业政策；时效性；实用性；配套性
旅游产业政策可划分为广义与狭义。广义的旅游产业政策是由各级政府、党委和旅游行政管理部门制订并发布的促进旅游业发展的有关方针、政策、法规、规范性文件等，名称大多是“加快旅游业发展的决定（或意见）”等，这类产业政策数量大、类型多，是指导和促进旅游业发展的重要政策[2]。国务院于2009年发布的《关于加快发展旅游业的意见》是我国旅游产业政策的纲领性文件。狭义的旅游产业政策是由旅游行政管理部门和产业职能部门制订的促进旅游业发展的专门性政策措施和体系。我国目前尚未出台狭义的旅游产业政策，山东也是如此。山东已经出台的旅游产业政策以广义的旅游产业政策为主，名称多为“关于加快旅游业发展的意见”，这些政策对山东旅游业的发展至关重要，本文将以山东已经出台的广义旅游产业政策为依据，研究山东旅游产业政策的发展现状、问题，并提出完善产业政策的建议。
一、山东旅游产业政策发展现状分析
从山东首次发布旅游产业政策（1996年济南发布《关于加快发展旅游业的决定》）至今，已有15年之久，在此期间旅游产业政策有了长足发展，本文首先对山东旅游产业政策的发展现状进行分析。
（一）基本建立了省、地市、县三级旅游产业政策体系
从层级上看，已经基本建立了省、地市、县三级旅游产业政策体系，其中，省级、地市级的旅游产业政策体系较为完善，覆盖面广，区、县级的旅游产业政策体系不够完善，正在进一步建设中。
就全国而言，各地政府发布“关于加快旅游业发展的意见（或决定）”大致可分为三个阶段：1985—1995年阶段；1996—2000年阶段；2001年至今 [3]。其中，1996—2000年是发布旅游产业政策最密集的时期，山东也在1998年出台了 《中共山东省委、山东省人民政府关于加快发展旅游业的意见》，此后，根据山东旅游业的发展实践，又分别于2001年、2003年、2006年、2009年四次对旅游产业政策进行修订。
就地市级而言，在省委、省政府《关于加快发展旅游业的意见》指导下，山东各地市根据当地旅游业的发展需要，也纷纷出台了类似政策。截至2011年，山东省下辖的17个地市中，除荷泽外，已有16个地市出台了“关于加快旅游业发展的意见（决定）”，地市级的旅游产业政策体系基本建立。从时间来看，在各地市中，济南率先于1996年制定了《关于加快发展旅游业的决定》，这既反映了济南作为省会城市在发展旅游方面的优势，又反映了济南市政府对旅游业的重视，具有超前意识。2004—2006年是山东各地市制定政策的密集期，除东营（2003年）外，其他12个城市都是在此期间出台了这些政策（具体见表1）。
就县区级而言，在省、地市的《意见》指导下，16地市下辖的部分县区级也出台了一系列关于加快旅游业发展的意见，个别尚未发布《意见》的地区也即将出台或者正在酝酿出台《意见》。从时间来看，各县区制定《意见》的时间相对较晚，都是在近四五年间。这充分说明近几年当地政府对旅游业越来越重视，旅游产业的地位越来越高。
山东目前已基本建立起的省、地市、县三级旅游产业政策体系中，除济南、聊城、泰安、东营是由市政府单独发文外，其他12地市都是由各级省委、省政府联合发文，由此可见各级党委和政府对旅游业的重视程度非同一般。
（二）旅游产业政策的内容较为全面和完善
经过十几年的发展，旅游产业政策的内容愈加全面，其核心内容包括：第一，旅游产业的指导思想、指导原则、发展目标、发展的总体思路；第二，旅游产业定位；第三，支持和扶持政策，如财政政策、金融政策、税收政策、奖励政策和补贴政策等；第四，发展重点和方向，如旅游发展规划、基础设施建设、旅游产品开发、旅游宣传促销、旅游商品开发等；第五，保障政策，如深化旅游领域改革、政策法规建设、旅游执法体系、人才与信息化建设、加强各级党委政府对旅游工作的领导等。总体来看，旅游产业政策的内容全面，并形成了较为成熟的体系，涉及旅游业发展核心要素。
同时，旅游产业政策的内容愈加完善，“政府主导”的发展战略贯穿始终。政府主导是政府支持旅游业发展的具体体现，山东制定旅游产业政策的根本目的就在于，使山东各级政府对山东旅游产业发展支持制度化规范化，政策中无论是加大旅游资金投入、制定各种优惠政策、编制高水平的旅游规划、加强各级党委政府对旅游工作的领导，还是加强旅游宣传，开拓客源市场，深化旅游领域改革，建立旅游市场体系等工作都是在政府主导下进行的。例如，山东在政府主导下进行的“好客山东”主题形象推介就是成功典范，“好客山东”成为国内外高度认同的山东文化旅游品牌。
（三）对山东旅游产业的发展起到了积极促进作用
旅游产业政策发布至今，对山东旅游产业的发展起到了巨大的推动作用，并有重大突破，山东在2005年就以旅游总收入位居全国第6的排名跻身于我国的旅游大省之列，正式确立了山东旅游大省的地位等。具体而言，积极促进作用表现在两个方面：
一方面，加快了山东整体产业结构的优化。旅游业直接间接涉及30个部门、108个行业，与第一二产业的关联度高，旅游产业是由旅游行业和其他众多与旅游发展紧密相关的行业组成的行业群。在2003年省委省政府发布的《意见》中，把山东旅游产业定位于“把旅游业培育成国民经济重要的主导产业”，这意味着省委省政府要将旅游业作为山东经济发展的突破口，大刀阔斧地进行产业结构调整。实践证明，这样的政策行之有效，山东通过发展农业旅游、工业旅游，从第一产业直接到第三产业，跳跃式地完成产业的提升，直接实现了三大产业的大融合。如烟台的长岛县，以当地的渔业资源为依托发展旅游业，2005年，全县的直接旅游收入3亿元，比2000年增长了81%，以“渔家乐”为龙头的税收收入占全县收入的60%[4]。山东在旅游产业政策的指导下，通过发展旅游带动一产、推动二产、拉动三产，优化了传统的经济结构，新的经济格局正在形成。
另一方面，进一步优化了旅游产业结构，使旅游产业规模不断扩大，旅游产业体系逐步完善。长期以来，山东旅游产业内部结构存在着不合理的因素，食住行游购娱六大要素之间发展不平衡，例如，旅游产品结构单一，旅游餐饮服务落后，旅游商品缺乏特色等，使得旅游产业结构无法满足游客的需求，从总体上影响了山东旅游收入。而在旅游产业政策的指导下，一方面，充分发挥市场的作用，实现了各种资源的优化配置；另一方面，在政府主导型战略下，从根本上对旅游产业结构进行调整优化。现在山东的旅游产业结构更加合理，旅游产品种类日趋多样化，逐步形成了“两带六区十八个重点产品”。
产业结构的优化提高了山东旅游产业的竞争力，进入21世纪以来，山东旅游总收入以年均25%的速度上涨（见表2），远远高于同期全省国民经济的增长速度，成为山东发展最快的经济产业之一，产业规模逐年扩大，旅游产业总量位居全国前列。例如，2008年以来，尽管受国内自然灾害以及国际金融危机等不利因素的影响，旅游业面临严峻的考验，但山东的旅游总收入突破2000亿元，增长21%，这是继2005年全省旅游总收入首次跨上1000亿元台阶之后跨入的第二个千亿元台阶。
二、山东旅游产业政策中存在的问题
尽管山东的旅游产业政策体系在实践中也发挥了巨大的作用，但目前仍存在一些问题和不足，在一定程度上制约了山东旅游业的发展。
（一）旅游产业政策缺乏科学性
制定旅游产业政策时必须坚持科学性，科学是以事实为基础建立起来的。在山东的旅游产业政策中都不同程度地存在着缺乏科学性的问题，突出表现在旅游产业定位过高。山东对旅游产业进行定位的起点过高，早在1998年的《意见》中，就把旅游业定位为“把旅游业作为新经济增长点，培育成为全省国民经济的支柱产业”，在2003年的《意见》中，把旅游业定位为“加快把旅游业培植成为山东省国民经济重要的主导产业”，并确定将旅游业作为服务业的突破口和重中之重，如此高的定位在全国尚属首次。省委省政府领导在各种讲话与发言中也经常强调“加快旅游资源优势向旅游经济优势的转变，实现旅游业从支柱业向主导产业的跨越”。与其它各省的旅游产业定位相比，山东的定位明显过高（各省旅游产业定位见表3）。
对我国各省旅游业总收入相当于GDP的百分比进行排序分析表明：百分比大于13.00的省有北京、贵州、上海、天津、海南；百分比处于10.01-13.00之间的省有云南、四川、福建、江苏、浙江、辽宁；百分比处于8.01-10.00之间的省有重庆、陕西、西藏、山西、江西、河南、广东；百分比处于5.01-8.00之间的省有湖南、广西、湖北、安徽、吉林、山东、内蒙古、黑龙江、青海、新疆；百分比小于5.00的省有河北、宁夏、甘肃。 将全国的旅游产业定性与定量相比较，旅游业总收入相当于GDP的百分比排序中，前5个省（市）北京、贵州、上海、天津、海南对旅游产业的定位不太高，除天津在国民经济和社会发展“十一五”规划中提到旅游业是国民经济的重要产业外，其他只是将旅游业作为服务业的龙头、支柱或重要行业。尤其是北京市，作为旅游业总收入超过GDP五分之一的唯一省级单位，只是在旅游业发展“十一五”规划中提到将旅游业作为大力发展和培育的现代服务业六大重点行业之一[3]。而山东旅游总收入占GDP的比例居中，但定位却是最高的，这显然与山东旅游产业的发展实际不对称，定位过高。
山东各地市、县区的旅游产业定位也存在定位过高的问题，山东各地市、县区都是在国民经济层面进行定位，或将旅游产业定位为国民经济的主导产业，或将旅游业定位为国民经济的重要支柱产业（部分地市县区定位见表4），在下表的城市中，除青岛的旅游总收入占GDP的比例曾达到10%以上，其它地区的比例均在5%左右，因此，仅从这一个量化指标来看，这些地区的旅游产业定位基本过高。旅游产业定位并不是越高越好，而是要与旅游产业的发展实践相结合，才能切实对旅游产业有指导作用。
（二）重理论，轻实践，缺乏可执行性
经过对各级政府发布的旅游产业政策的对比分析发现，目前各级党委和政府发布的《意见》中，都不同程度的存在着重理论，轻实践的问题，《意见》中罗列的条条框框多，内容雷同，针对性差，使得很多地区制定的旅游产业政策“放之四海而皆准”。其原因就在于各地区在制定旅游产业政策时未能与当地旅游业发展实践相结合，未能深入调研，找到本地区旅游业发展的根本问题，直接采用了“拿来主义”，结果就是政策千篇一律。导致了政策仅停留在理论层面，可执行性低，影响了实际效用。
缺乏可执行性主要体现在两个方面：一是旅游产业政策不切实际，例如，各地区的旅游产业政策中都制定了一系列的税收、物价、土地使用等方面的优惠政策等，但在实际执行中并非所有地区都能将这些政策落实到实处，却制定了这些政策。另一方面，政策大而空，过于宏观，缺乏具体可行的执行措施，如各地政策中千篇一律的营造“为旅游业发展创造良好的外部环境，大力推进旅游企业改革”等。
（三）缺乏与其他政策的配套与衔接
旅游业是最具关联性的产业，与交通、园林、文博、商业、工业、农业、教育、卫生等至少30个部门具有关联性，产业联动是必然趋势，因此，制定旅游产业政策时必须要充分考虑这一情况，在制定旅游产业政策的同时，制定与此相关的配套政策，保证旅游产业政策与其它政策之间的配套与衔接。但在实践中，目前山东各级政府多是制定宏观的纲领性的旅游产业政策，忽略了与此相配套的具实施性的配套政策，例如，在泰安的旅游产业政策中，为了加大对旅游业的扶持力度，制定了十三条的扶持政策，涉及税收、贷款、财政补贴、就业、行政事业性收费、物价、门票、奖励等各个方面，但都属于纲领性的文件，还需要对相关政策进行具体规定，所以在相关条款后标明具体的实施办法和优惠政策由旅游局、财政局等相关部门制定。而在实际中，在相关部门的税收、物价、财政、就业等政策中却缺乏相应规定，这就使优惠政策无法落实，也就无法发挥应有的作用。在实际应用中，旅游产业政策的配套性问题是影响其效用的最根本问题之一。
三、完善山东旅游产业政策的建议
山东旅游产业政策既有长处，也有不足，但其对旅游业的推动作用毋庸置疑，本文将依据山东旅游产业政策中存在的问题，以及当前山东旅游业发展的实践，提出针对性的建议。
（一）注重政策的时效性与时代性
由于产业政策本身具有时效性与时代性，产业政策的内容、目标和手段必须与时代特征相适应，及时对产业政策进行更新，快速修订旅游产业政策，以此保证最大程度地发挥旅游产业政策的效用。从总体上看，山东的省级旅游产业政策修订及时，山东最早于1998年出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快发展旅游业的意见》，此后，根据山东旅游业的发展实践，又分别于2001年、2003年对该《意见》进行修订。2006年，山东省政府又出台了更“利好”的《关于大力推进旅游业又好又快发展的若干意见》，2009年又发布了《关于进一步促进旅游业又好又快发展的意见》，从2009年至今，山东旅游业有了更长足的发展，面临新的局面，需要根据新形势进一步对产业政策进行修订。目前山东旅游业的发展面临的局面主要是“山东旅游强省建设的启动”。2005年，山东省旅游总收入1039亿元，成为全国第6个旅游总收入超千亿元的旅游大省，此后，山东就提出了建设旅游强省的目标，“十一五”期间，我省将加快推进由旅游大省向旅游强省的转变。在此背景下，各地需要因地制宜地修订其政策。但需要注意的是，修订政策时要保持政策的连续性和稳定性，避免发生朝令夕改的现象。
（二）注重政策的实用性
旅游产业政策具有鲜明的导向性，通过具体的、明确的产业发展目标、重点、实施步骤和保障措施，以便引导旅游产业的发展，为了更好地发挥其导向作用，在制定旅游产业政策时，一定要注重政策的实用性和实效性，具体而言，为了使政策更具实用性，需要注意两个方面：
第一，注重政策的科学性。旅游产业政策发挥导向作用的前提是旅游产业政策必须是客观的，适应实践发展需要的，这就要求在制定旅游产业政策时首先必须要严格把关，确保政策内容科学准确，符合本地旅游业发展实践。
第二，注重政策的可执行性。制定旅游产业政策的最终目的是“用”，而不是“看”，这就要求在制定旅游产业政策时要更注重政策可执行性和可操作性，一方面要“轻空想，重实践”，即在制定旅游政策前需要对实地进行旅游调研，在此基础上因地制宜地提出有针对性的、可操作的意见。另一方面，“轻模仿，重创新”，要想使旅游产业政策更具操作性，必须要轻模仿，轻“拿来”，而是在尊重实践的基础上进行创新，制定出当地独有的产业政策。
（三）注重政策的整体性和配套性
旅游产业是一个复杂的系统，综合性和关联性强，因此旅游产业政策必须具有较强的整体性、系统性和配套性，在制定旅游产业政策的同时，也要制定一系列与此相关的税收、财政、社会治安、市场秩序、环境卫生、供水供电、交通等方面的配套政策。山东部分地区在制定产业政策时注意到了该问题，出台了部分的相关配套政策，如山东地税局2006年出台了《关于发挥税收扶持作用促进服务业发展的意见》，针对山东省文化、旅游、会展、现代物流、金融保险等服务业发展提出税收优惠政策。部分地区要求出台配套政策，如滨州在旅游产业政策中有“建立评比、奖励机制”的条款，就在政策中相应的规定要配套出台《加快旅游业发展奖励办法》。但总体而言，旅游产业配套政策的整体性和配套性缺失较为严重，还需要出台大量相关政策。具体而言，旅游产业政策需要的配套政策主要有三大类：一是狭义的旅游产业政策，因为目前我国尚未出台此政策，所以此政策的出台需要较长的时间，但各级政府党委旅游局需要创造条件，争取尽早出台该政策。二是与旅游产业政策中具体涉及到的优惠政策和扶持政策相关的政策，如工商税务部门、财政部门、银行系统、人事部门、卫生部门、文化部门等的政策，目前完全具备出台这类政策的条件，需要相关部门加强协调，尽快出台一系列的政策。三是进一步完善相关的政策法规，如旅游法、旅游条例、旅游管理条例、旅行社条例、行政法等，以法律的形式将相关政策制度化，保证旅游产业政策体系的稳定性。
参考文献
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Discusses on the Tourism Industry Policy of Shandong Province
Li Fan，Cao Yan-ying
(Ludong University, Yantai 264025,China)
Abstract: With the fast development of the tourism, the tourism industry policy has played a more and more important role on the guidance, criterion and guarantee of the tourism. Accompanied with the fast development of the tourism of Shandong Province, the tourism industry policy has been developed and played a significant role to the development of the tourism. However, what is the situation of the development of the Shandong tourism industry policy? What are problems existing? And how to develop it in further? These above issues are cried for discussing at present. Therefore, this paper, based on the analysis of present status and existing problems, will put forward some perfect Suggestions of tourism industry policy in Shandong province.
key words: tourism industry policy；timeliness；practicability；compatibility