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2008年将进行中国环境税制改革，无论是开征新税种还是完善现有税制的环保功能，大幅提高污染环境的税收负担已成必然
开征环境税将成为2008年政府重点推进的税收改革之一。《财经》记者近日获知，其具体研究制订工作由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行。
中国政府首次明确开征环境税，是在2007年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，其中一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。同年10月，中共十七大报告提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，资源与环境问题被提至更高的层面。
环境税设计
据一位参与政策制订的人士介绍，对于环境税的开征，目前部门间存在不同意见。国家环保总局、国税总局认为，目前可以开征独立的环境税；财政部则倾向于对现有税种“绿化”，即通过对现有部分税种的改革和完善，体现环境保护的要求，如提高资源税、消费税税负，同时扩大征税范围，改变计征办法等，以达到与开征独立环境税类似的作用。
早在2005年，国家环保总局中国环境规划院课题组就完成了“中国环境税收政策框架设计与实施战略”。此项课题由中国环境规划院副院长、总工程师王金南负责，参与单位还包括财政部科研所、国税总局科研所、中国社科院财贸所。
该课题组设计了中国环境税收政策的基本框架，提出了三种环境税方案及相应的实施建议，即独立型环境税方案、融入型环境税方案、环境税费方案。
与中国环境规划院课题组设计的方案类似，2007年11月，由财政部科研所研究员孙钢、博士许文完成的研究报告，提出了三种可选方案。
一是一般环境税，以筹集收入为主要目的，根据“受益者付费”原则进行普遍征收。税基可等同于或依附于现有相关税种的税基，如城市维护建设税、企业所得税等，相当于这些税种的附加。
二是污染排放税，征收原则是“污染者付费”，税基与污染物数量直接相关。依据直接排放的污染物种类，与之相对应的税种有硫税、氮氧化物税、碳税、污水税和固体废物税。
三是污染产品税，征收原则是“使用者付费”，征收对象是有潜在污染的产品，主要有能源燃料、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤剂、汞镉电池等。对应可以征收各种污染产品税，如燃料环境税、特种污染产品税等。
究竟哪个方案符合中国的现实？孙钢认为，应从三个方面来衡量，即能否解决环境污染的主要问题，是否具有控制污染的强激励效应，是否具备相应的征管技術条件。
独立环境税
在环境规划院课题组提出的独立环境税实施方案中，可供选择的税种包括重要资源税、汽车污染税、能源消费税、二氧化硫税、二氧化碳税和废水排放税。
“目前条件下，应首先针对污染产品和污染物排放，开征独立的环境税。”王金南对《财经》记者表示，中国的环境税可以在一个独立的环境税税种下，将污染物排放、污染产品、二氧化碳和二氧化硫设置为税目，不需要设置过多的税种。
王金南认为，污染排放税的征收原则是“污染者付费”，计税依据是污染物的排放量。这种以促进建立有利于环境行为或直接限制污染排放为宗旨的环境税，是最符合环境税原理的理想税种。
他认为，污染排放税的税基，直接建立在污染物的排放数量上，因此，“可以委托环境监察部门征收”。
“污染排放税的确是最理想的税种。”孙钢表示，因税务部门不具备环境检测的技术基础和管理经验，将污染排放税委托给环保部门征收管理，又与现行税收征管模式和要求不符。更好的方法是两个部门之间的合作，但此举会牵涉多个部门的利益纠葛，现实中存在一定困难。
孙钢建议，目前应以污染产品税作为独立环境税，即通过对造成污染排放的污染物，如能源、燃料为对象间接征税。控制污染的效果虽不如直接按污染排放量征收有效，但可避免检测污染排放量的征管难题，还可以激励节能。
此外，无需单独开征各种污染物排放形式的税种，如单独的硫税、碳税和氮氧化物税等，只需在一个环境税中设立几个相应的税目，将各种征税对象纳入进来。
王金南则认为，污染产品税可以直接纳入到现行消费税中，不必增加新的税种。因为污染产品税和消费税有很多共同点，都是针对特殊消费品和消费行为征收的一种间接税，两者的计税依据、纳税环节和纳税额的计算等都相同，可以使用相同的发票。
“税种绿化”
与专家学者积极支持开征独立环境税的态度不同，在财政部看来，首先对现有税种进行“绿化”，工作更显紧迫，也更为务实。
中国过去的税收制度设计，其核心价值是以经济增长为目标。现行的各个税种，如增值税、资源税、消费税、企业所得税等，其中虽然含有一些促进环境保护的政策规定，但设立初衷大多不是为了环境保护，主要目标是收入补充和调节、资源节约和综合利用等，直接针对环境保护的税收政策较少。
如消费税，是在增值税普遍课征基础上，选择部分科目再次征税，起收入补充和特殊调节作用。由于没有将煤炭这一主要能源消费主体纳入其中，保护环境的效果并不突出。
有些大的税种，缺乏环境保护的内容，如涵盖交通运输、建筑业、服务业等领域的营业税，没有与环境保护相关的政策条款。
中国目前面临的主要环境问题是大气和水污染，亟需控制二氧化硫和化学需氧量的排放。政府已出台的法律，规定了大气和水污染防治的标准和法律责任，但现行税收政策体系中，缺乏明确针对大气污染和水污染防治的具体政策。
细查中国现行环境保护的税收政策，缺乏整体设计，各自独立、互不衔接，散乱的格局难以形成合力调控环境问题。因此，提高现有税种的绿化程度，增强环境保护效果的具体税收政策，成为政府部门和专家学者的共识。
对此，中国环境规划院课题组和财政部专家提出了基本相同的政策建议。
在消费税方面，应扩大消费税覆盖的范围并调整税率，增设含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧损耗物质、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品的消费税税目。提高低标号汽油和含铅汽油的消费税税率。此外，将煤炭、焦炭和火电等高污染、高耗能产品纳入消费税的征税范围，对清洁能源如生物能源免征消费税。
在资源税方面，进一步提高稀缺性、高污染和高能耗矿产的资源税税负，将部分矿产品“从量计征”改为“从价计征”，税收随资源价格上涨相应增加，以充分发挥税收的调节作用；逐步将水资源、森林资源、草场资源等其他资源也纳入资源税征收范围，以加强对生态环境的保护；未来还可考虑将土地、海洋、动植物等也纳入资源税范围。
事实上，近几年政府部门推进“税种绿化”的进程在紧锣密鼓地进行，如在多次取消或降低“两高一资”产品出口退税的同时，对部分钢材、焦炭等产品逐步加征了出口关税。
从2004年底至今，财政部、国家税务总局先后提高了陕西、山西、山东等20个省份的煤炭资源税税额。在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准，部分油田的原油、天然气资源税税额已达到资源税条例规定的最高标准，即每吨30元和每千立方米15元。
同时，财政部、国家税务总局取消了资源税部分税收优惠。如2006年1月，取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收。
2008年开始实施的新企业所得税法规定，从事符合条件的环境保护项目的所得，可以免征、减征企业所得税；企业购置用于环境保护专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。
来自政府部门的信息显示，未来对现有税种绿化的改革将继续推进。2007年11月，在国家税务总局政策法规司课题组的报告中，建议将煤炭、天然气、石油、火电等不可再生、非清洁能源的增值税税率统一调整为17%；适当降低风电、大中型水电、核电的增值税税率，建议给予13%的低税率，低于火电的税率；扩大消费税征税范围，将一次性塑料用品等污染大的原油产品纳入征税范围；提高汽油、柴油等成品油的消费税税率。
2007年12月初，财政部副部长朱志刚透露，在将要推出的资源税改革方案中，地热和矿泉水等水资源列入了资源税的征收范围，同时将提高原油资源税税率。
可见，2008年中国环境税制改革的推进，无论是开征新税种还是完善现有税制的环保功能，污染环境的税收负担大幅提高已成必然。
“在开征新的独立环境税的同时，应调整其他税种的税负，尤其是实行结构性减税。”孙钢认为，为减少纳税人的抵触心理和推行阻力，改革应按照循序渐进的原则分阶段进行，将税负增加的影响分散到改革过程中逐步消化。
因此， “独立环境税的税率不宜过高。”孙钢说。
國外的环境税
世界各国环境税制在具体内容上存在差异，但一般由两部分组成。一是独立的环境税，即以保护环境为目的，针对污染和破坏环境行为课征的独立税种，作为环境税制的主体发挥主要作用；二是税种的绿化，即其他税种中与保护环境相关的具体税收规定，包括纳税人治理污染、保护环境的各种税收优惠，以及限制纳税人污染、破坏环境的税收惩罚规定，配合独立环境税发挥辅助作用。
相对于中国环境税刚刚起步，国外环境税制已有几十年的实践。上世纪70年代初，经合组织（OECD）环境委员会首次提出“污染者付费”原则，排污收费制度开始实施，由污染者负担环境破坏的治理费用。依此原则，美国伯克利国家实验室给环境税的定义是，为减少对环境的负面影响，向污染者收取的税款和费用。
而自上世纪90年代开始，西方发达国家开始进行“绿色税收”改革，征收环境税的目的，不再局限于按“污染者付费”原则筹集环境治理资金。环境税的目标扩展到促进资源节约、促进生产模式和消费模式的转变等方面。
经过几十年的发展实践，在实施环境税制度较早的OECD国家，已形成了一套复杂的环境税体系，已开征的环境税种类达十几种，包括碳税、硫税、汽车燃料税、轻型燃油税、电力税、气候变化税、煤炭焦炭税、航空燃油税、发动机交通工具税、废弃物最终处理税、包装税、水资源税和采矿税等。
OECD成员依据本国实际，其环境税制都是选择几个税种组合实施，大多国家选择了五种以上，而丹麦、挪威、芬兰和瑞典等北欧国家实施的环境税种类超过了八种。
1992年，丹麦成为世界上第一个引入二氧化碳税的国家，目的在于鼓励提高节能并过渡到使用二氧化碳排放较少的燃料。2001年，英国引入气候变化税，针对电力、煤碳、天然气和液化石油气的销售，向企业和公共部门征收。
王长勇／文
开征环境税将成为2008年政府重点推进的税收改革之一。《财经》记者近日获知，其具体研究制订工作由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行。
中国政府首次明确开征环境税，是在2007年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，其中一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。同年10月，中共十七大报告提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，资源与环境问题被提至更高的层面。
环境税设计
据一位参与政策制订的人士介绍，对于环境税的开征，目前部门间存在不同意见。国家环保总局、国税总局认为，目前可以开征独立的环境税；财政部则倾向于对现有税种“绿化”，即通过对现有部分税种的改革和完善，体现环境保护的要求，如提高资源税、消费税税负，同时扩大征税范围，改变计征办法等，以达到与开征独立环境税类似的作用。
早在2005年，国家环保总局中国环境规划院课题组就完成了“中国环境税收政策框架设计与实施战略”。此项课题由中国环境规划院副院长、总工程师王金南负责，参与单位还包括财政部科研所、国税总局科研所、中国社科院财贸所。
该课题组设计了中国环境税收政策的基本框架，提出了三种环境税方案及相应的实施建议，即独立型环境税方案、融入型环境税方案、环境税费方案。
与中国环境规划院课题组设计的方案类似，2007年11月，由财政部科研所研究员孙钢、博士许文完成的研究报告，提出了三种可选方案。
一是一般环境税，以筹集收入为主要目的，根据“受益者付费”原则进行普遍征收。税基可等同于或依附于现有相关税种的税基，如城市维护建设税、企业所得税等，相当于这些税种的附加。
二是污染排放税，征收原则是“污染者付费”，税基与污染物数量直接相关。依据直接排放的污染物种类，与之相对应的税种有硫税、氮氧化物税、碳税、污水税和固体废物税。
三是污染产品税，征收原则是“使用者付费”，征收对象是有潜在污染的产品，主要有能源燃料、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤剂、汞镉电池等。对应可以征收各种污染产品税，如燃料环境税、特种污染产品税等。
究竟哪个方案符合中国的现实？孙钢认为，应从三个方面来衡量，即能否解决环境污染的主要问题，是否具有控制污染的强激励效应，是否具备相应的征管技術条件。
独立环境税
在环境规划院课题组提出的独立环境税实施方案中，可供选择的税种包括重要资源税、汽车污染税、能源消费税、二氧化硫税、二氧化碳税和废水排放税。
“目前条件下，应首先针对污染产品和污染物排放，开征独立的环境税。”王金南对《财经》记者表示，中国的环境税可以在一个独立的环境税税种下，将污染物排放、污染产品、二氧化碳和二氧化硫设置为税目，不需要设置过多的税种。
王金南认为，污染排放税的征收原则是“污染者付费”，计税依据是污染物的排放量。这种以促进建立有利于环境行为或直接限制污染排放为宗旨的环境税，是最符合环境税原理的理想税种。
他认为，污染排放税的税基，直接建立在污染物的排放数量上，因此，“可以委托环境监察部门征收”。
“污染排放税的确是最理想的税种。”孙钢表示，因税务部门不具备环境检测的技术基础和管理经验，将污染排放税委托给环保部门征收管理，又与现行税收征管模式和要求不符。更好的方法是两个部门之间的合作，但此举会牵涉多个部门的利益纠葛，现实中存在一定困难。
孙钢建议，目前应以污染产品税作为独立环境税，即通过对造成污染排放的污染物，如能源、燃料为对象间接征税。控制污染的效果虽不如直接按污染排放量征收有效，但可避免检测污染排放量的征管难题，还可以激励节能。
此外，无需单独开征各种污染物排放形式的税种，如单独的硫税、碳税和氮氧化物税等，只需在一个环境税中设立几个相应的税目，将各种征税对象纳入进来。
王金南则认为，污染产品税可以直接纳入到现行消费税中，不必增加新的税种。因为污染产品税和消费税有很多共同点，都是针对特殊消费品和消费行为征收的一种间接税，两者的计税依据、纳税环节和纳税额的计算等都相同，可以使用相同的发票。
“税种绿化”
与专家学者积极支持开征独立环境税的态度不同，在财政部看来，首先对现有税种进行“绿化”，工作更显紧迫，也更为务实。
中国过去的税收制度设计，其核心价值是以经济增长为目标。现行的各个税种，如增值税、资源税、消费税、企业所得税等，其中虽然含有一些促进环境保护的政策规定，但设立初衷大多不是为了环境保护，主要目标是收入补充和调节、资源节约和综合利用等，直接针对环境保护的税收政策较少。
如消费税，是在增值税普遍课征基础上，选择部分科目再次征税，起收入补充和特殊调节作用。由于没有将煤炭这一主要能源消费主体纳入其中，保护环境的效果并不突出。
有些大的税种，缺乏环境保护的内容，如涵盖交通运输、建筑业、服务业等领域的营业税，没有与环境保护相关的政策条款。
中国目前面临的主要环境问题是大气和水污染，亟需控制二氧化硫和化学需氧量的排放。政府已出台的法律，规定了大气和水污染防治的标准和法律责任，但现行税收政策体系中，缺乏明确针对大气污染和水污染防治的具体政策。
细查中国现行环境保护的税收政策，缺乏整体设计，各自独立、互不衔接，散乱的格局难以形成合力调控环境问题。因此，提高现有税种的绿化程度，增强环境保护效果的具体税收政策，成为政府部门和专家学者的共识。
对此，中国环境规划院课题组和财政部专家提出了基本相同的政策建议。
在消费税方面，应扩大消费税覆盖的范围并调整税率，增设含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧损耗物质、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品的消费税税目。提高低标号汽油和含铅汽油的消费税税率。此外，将煤炭、焦炭和火电等高污染、高耗能产品纳入消费税的征税范围，对清洁能源如生物能源免征消费税。
在资源税方面，进一步提高稀缺性、高污染和高能耗矿产的资源税税负，将部分矿产品“从量计征”改为“从价计征”，税收随资源价格上涨相应增加，以充分发挥税收的调节作用；逐步将水资源、森林资源、草场资源等其他资源也纳入资源税征收范围，以加强对生态环境的保护；未来还可考虑将土地、海洋、动植物等也纳入资源税范围。
事实上，近几年政府部门推进“税种绿化”的进程在紧锣密鼓地进行，如在多次取消或降低“两高一资”产品出口退税的同时，对部分钢材、焦炭等产品逐步加征了出口关税。
从2004年底至今，财政部、国家税务总局先后提高了陕西、山西、山东等20个省份的煤炭资源税税额。在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准，部分油田的原油、天然气资源税税额已达到资源税条例规定的最高标准，即每吨30元和每千立方米15元。
同时，财政部、国家税务总局取消了资源税部分税收优惠。如2006年1月，取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收。
2008年开始实施的新企业所得税法规定，从事符合条件的环境保护项目的所得，可以免征、减征企业所得税；企业购置用于环境保护专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。
来自政府部门的信息显示，未来对现有税种绿化的改革将继续推进。2007年11月，在国家税务总局政策法规司课题组的报告中，建议将煤炭、天然气、石油、火电等不可再生、非清洁能源的增值税税率统一调整为17%；适当降低风电、大中型水电、核电的增值税税率，建议给予13%的低税率，低于火电的税率；扩大消费税征税范围，将一次性塑料用品等污染大的原油产品纳入征税范围；提高汽油、柴油等成品油的消费税税率。
2007年12月初，财政部副部长朱志刚透露，在将要推出的资源税改革方案中，地热和矿泉水等水资源列入了资源税的征收范围，同时将提高原油资源税税率。
可见，2008年中国环境税制改革的推进，无论是开征新税种还是完善现有税制的环保功能，污染环境的税收负担大幅提高已成必然。
“在开征新的独立环境税的同时，应调整其他税种的税负，尤其是实行结构性减税。”孙钢认为，为减少纳税人的抵触心理和推行阻力，改革应按照循序渐进的原则分阶段进行，将税负增加的影响分散到改革过程中逐步消化。
因此， “独立环境税的税率不宜过高。”孙钢说。
國外的环境税
世界各国环境税制在具体内容上存在差异，但一般由两部分组成。一是独立的环境税，即以保护环境为目的，针对污染和破坏环境行为课征的独立税种，作为环境税制的主体发挥主要作用；二是税种的绿化，即其他税种中与保护环境相关的具体税收规定，包括纳税人治理污染、保护环境的各种税收优惠，以及限制纳税人污染、破坏环境的税收惩罚规定，配合独立环境税发挥辅助作用。
相对于中国环境税刚刚起步，国外环境税制已有几十年的实践。上世纪70年代初，经合组织（OECD）环境委员会首次提出“污染者付费”原则，排污收费制度开始实施，由污染者负担环境破坏的治理费用。依此原则，美国伯克利国家实验室给环境税的定义是，为减少对环境的负面影响，向污染者收取的税款和费用。
而自上世纪90年代开始，西方发达国家开始进行“绿色税收”改革，征收环境税的目的，不再局限于按“污染者付费”原则筹集环境治理资金。环境税的目标扩展到促进资源节约、促进生产模式和消费模式的转变等方面。
经过几十年的发展实践，在实施环境税制度较早的OECD国家，已形成了一套复杂的环境税体系，已开征的环境税种类达十几种，包括碳税、硫税、汽车燃料税、轻型燃油税、电力税、气候变化税、煤炭焦炭税、航空燃油税、发动机交通工具税、废弃物最终处理税、包装税、水资源税和采矿税等。
OECD成员依据本国实际，其环境税制都是选择几个税种组合实施，大多国家选择了五种以上，而丹麦、挪威、芬兰和瑞典等北欧国家实施的环境税种类超过了八种。
1992年，丹麦成为世界上第一个引入二氧化碳税的国家，目的在于鼓励提高节能并过渡到使用二氧化碳排放较少的燃料。2001年，英国引入气候变化税，针对电力、煤碳、天然气和液化石油气的销售，向企业和公共部门征收。
王长勇／文