论文部分内容阅读
摘要：在城市人口急剧膨胀，城市用地日益紧张的情况下，合理规划城市用地被提上日程，当今社会土地资源的合理利用对社会、经济和生态发展起着越来越重要的作用。综合考虑社会各方面的因素，合理的规划城市土地资源，全面、综合的预测未来土地利用方向、程度、方式以及综合效益，并在土地利用规划实施后进行分析加强对其评价的广度与力度，以提高规划的科学性和可操作性。本文分析了中小城市用地规划管理。
关键词：土地规划；城市用地；管理
中图分类号：C93文献标识码： A
一、城市用地分类的特点
城市用地分类不同于农村用地、城乡用地，城市用地的分类更加复杂、全面，对这些方面稍有偏差，很可能影响城市规划的全盘布局。
1、城市用地共分为八大类
系统地讲，城市用地共分为八种，分别是：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地、绿地等。广西玉林之所以在城市规划用地上独领风骚，最大的原因是市政府在规划城市用地方面，充分考量了这八大类用地，有条不紊地进行布局，保证了每个用地分类的具体范围和可用面积。
2、用地分类以人口规模为标准
城市用地在规划分类时，首先要参考当地的人口规模。俗话说，有多大的锅下多少米。脱离了人口规模，去讨论城市用地分类，基本会出现两种情况，一种是公共设施满足不了人口需求，另外一种是容易产生“鬼城”。广西玉林在城市规划用地上，充分考量了当地的人口规模，590多万的人口，在12,838平方公里的土地上有效地规划八大类的具体规模，重点当然还是居住面积，其次是公共服务设施用地，每个分类之间的大小关系与人口规模、人口流动相互配合，人地矛盾得以和谐解决。
二、用地规划管理存在问题
1、总体规划存在不同程度的滞后性
由于城市总体规划编制时间、审批时间均较长，有的从开始编制到审批结束要超过2、3年。在规划时限上，总体规划的规划期限通常为10-20年。而在我国城市化快速发展的今天，很少有城市能按批准的总规实施10年以上的，中小城市更是如此。宿迁市1996年成立地级市，当年完成第一轮总体规划编制及审批工作，但随着城市快速发展，原有规模已无法满足城市发展需求，到2002 年不得不进行第二轮总体规划编制工作。同样，到 2008 年，开始着手第三轮总体规划编制工作，但由于种种原因，至今还未完成总规纲要论证工作。而总规不批准，超出原总规范围外的区域，就无法编制控规，用地也就缺乏法定依据。由此可见，总规时间的滞后性一定程度上影响了用地规划管理工作。
2、规划与实践未能有效接轨
由于规划设计的专家往往着眼于远期目标、终极目标，所以往往忽视阶段性的目标，也就是说他们缺乏对现实状况的有力分析，对于现阶段急需的目标未能给予有效而明确的说明，规划师们对于现状分析和发展前景的理解不到位，直接导致规划蓝图的科学性的降低。同时，《城市规划法》又规定了规划在五年后就要给予修正、修编，因此城市规划的长期性和有效性得不到真正的贯彻，而且我们知道每一轮编制都会被新一轮的规划所代替推翻，其结构均会有所不同。而且规划始终是蓝图性的，也就是说是宏观的，在细节上未能给予足够的明示，这也会在实践实施过程中出现与规划不相符的情形，也就是说自规划设计的开始直至实施的整个系列环节中各种有悖规划蓝图的可能性因素是多种多样的。
3、规划编制主体忽视社会公众
规划管理部门一般都会流行这样一句话：“市长才是城市的总规划师”。这句话虽然有些夸张但是我们从中也可以窥见政府在城市规划中的重要地位，其实这是由我国的国家政体来决定的，我国是一个集权性的国家，政府在国家各项事务中发挥着非常重要的作用，其地位是凌驾于其他社会主体的。也就是说相关专家和市政领导是整个规划的主体，而社会公众被排除了规划事务管理之外，作为城市主体的市民群众，城市规划和建设与他们的利益息息相关，他们是生活在其中的主体，对自己周围的环境的认识了解与要求是非常清楚的，毕竟市政建设也好，其他建设也好，都是服务于生活在其中的人的，所以说社会公众也应该被纳入到规划主体之内，并引起足够的重视。因为他们与现实实践的结合是最为紧密的，这可以在一定程度上弥补有关专家的现实实践的不足，以保证制定更为科学化的蓝图方案。
4、用地规划管理人员素质有待提高
中小城市的规划管理者大多都不是规划专业出身，加之在吸纳人才方面缺乏吸引力，造成了中小城市整体规划管理专业性的薄弱。例如，宿迁市规划局用地处现有人员共 3 人，没有一个是规划方面的专业人员。基于此，更需要有一个更为科学、合理、便于中小城市控制管理的法律性规划。
三、加强用地规划管理的建议
1、加大规划编制、审查力度，确保规划成果的及时性和科学性
加大总规编制力度。总规是控规和专项规划编制的上位规划，直接影响一个城市的发展性质和发展方向。在上一轮总规无法满足经济发展需要时，要及时启动新一轮总规编制工作。同时， 在新总规未报批时，可以对原规划进行局部调整，这样做既可满足经济发展需要，又可保证用地工作法定性。加大专项规划编制力度。规划部门要超前制定专项规划编制计划，特别要对涉及民生的公共配套工程（医疗机构布点、教育设施布点、保障性住房布点、公交设施、能源站点等）、 涉及宜居的慢行系统、绿地系统等专项规划超前研究。加大规划审查力度。一要多组织专家审查，保证规划成果的科学性。二要加强公示，组织各界社会群体参与，以保证群众对规划的参与权和知情权。
2、提高控规编制水平，进一步增强控规的弹性和公共属性
在城镇化进程快速推进的今天，在激烈的市场竞争中，控规作为承上启下、控制和引导城市建设的重要法定技术文件，在规划管理方面应与时俱进，不断创新，完善自身的管控体系，以有效、科学、规范地保障控规的顺利实施。首先要加大编制力度。 城市国有土地使用权出让前应当编制控规，出让地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。应对多变市场的最好途径就是扩大控规的覆盖面，这样，无论市场如何变化，都有管理的依据。当然，在实施控规全覆盖可行性较弱的地区，也可采取重点地块全覆盖、一般地块制定通则的管理形式。其次， 要增强控规弹性。为应对市场的多变灵活性，最好的手段就是给予指标一定的弹性。例如，为了鼓励开发商建设公益性项目，可适当放宽容积率，为了避免沿街界面的过分单一化，可鼓励开发商多退道路红线；还可采取兼容性的方式解决用地性质过分僵化的问题。对停车泊位问题，可以形成文字性要求内容，以便执行层面人员操作。最后，在控规编制过程中，还要对周边编制单元进行研究，以进一步提升城市宜居和公共配套工程均等性。
3、加強人员培训，提高管理人员专业水平
俗话说：“三分规划，七分管理”，规划管理的好坏对规划意图的实现将产生很大的影响。因此，笔者建议强化规划专业人才引入机制，对在职人员进行专业培训，与规划设计工作者进行广泛的经验交流， 全面提高规划管理水平。争取规划设计者，当地规划管理相关部门和公众三方的合作，增强城市控规编制的科学合理性、可操作性，且使之富有当地特色。
4、加大国土与规划部门沟通力度，进一步增强两个规划的衔接性
要建立部门间定期沟通机制。对要出让的土地，规划部门要及时沟通联系，对无土地指标的或还不是国有建设用地的，国土部门要积极向上争取，尽量避免一宗地块因指标问题人为化成两宗地块挂牌上市的现象发生。
结束语
城市化建设是一个长期性的工程，由于我国的社会转型期的特殊历史时期，使得这一任务更为艰巨。城市化进程中的管理，尤其是用地管理更需要我们长期的探索，我们要针对现实实践问题提供有指向性的规划与实施操作流程、模式，只有这样我们才能够在未来城市化进程中不断创造辉煌、不断的提升城市竞争力以提升我们的生活质量。
参考文献
[1]邓小文，孙贻超，韩士杰.城市生态用地分类及其规划的一般原则[J].应用生态学报，2013 (10).
[2]赵鑫，刘平，曾灿.小城镇用地规划管理浅析[J].安徽农业科学，2012（22）.
[3]王晓阳.城乡交错带土地利用分类探析[J].才智，2010（26）.
关键词：土地规划；城市用地；管理
中图分类号：C93文献标识码： A
一、城市用地分类的特点
城市用地分类不同于农村用地、城乡用地，城市用地的分类更加复杂、全面，对这些方面稍有偏差，很可能影响城市规划的全盘布局。
1、城市用地共分为八大类
系统地讲，城市用地共分为八种，分别是：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地、绿地等。广西玉林之所以在城市规划用地上独领风骚，最大的原因是市政府在规划城市用地方面，充分考量了这八大类用地，有条不紊地进行布局，保证了每个用地分类的具体范围和可用面积。
2、用地分类以人口规模为标准
城市用地在规划分类时，首先要参考当地的人口规模。俗话说，有多大的锅下多少米。脱离了人口规模，去讨论城市用地分类，基本会出现两种情况，一种是公共设施满足不了人口需求，另外一种是容易产生“鬼城”。广西玉林在城市规划用地上，充分考量了当地的人口规模，590多万的人口，在12,838平方公里的土地上有效地规划八大类的具体规模，重点当然还是居住面积，其次是公共服务设施用地，每个分类之间的大小关系与人口规模、人口流动相互配合，人地矛盾得以和谐解决。
二、用地规划管理存在问题
1、总体规划存在不同程度的滞后性
由于城市总体规划编制时间、审批时间均较长，有的从开始编制到审批结束要超过2、3年。在规划时限上，总体规划的规划期限通常为10-20年。而在我国城市化快速发展的今天，很少有城市能按批准的总规实施10年以上的，中小城市更是如此。宿迁市1996年成立地级市，当年完成第一轮总体规划编制及审批工作，但随着城市快速发展，原有规模已无法满足城市发展需求，到2002 年不得不进行第二轮总体规划编制工作。同样，到 2008 年，开始着手第三轮总体规划编制工作，但由于种种原因，至今还未完成总规纲要论证工作。而总规不批准，超出原总规范围外的区域，就无法编制控规，用地也就缺乏法定依据。由此可见，总规时间的滞后性一定程度上影响了用地规划管理工作。
2、规划与实践未能有效接轨
由于规划设计的专家往往着眼于远期目标、终极目标，所以往往忽视阶段性的目标，也就是说他们缺乏对现实状况的有力分析，对于现阶段急需的目标未能给予有效而明确的说明，规划师们对于现状分析和发展前景的理解不到位，直接导致规划蓝图的科学性的降低。同时，《城市规划法》又规定了规划在五年后就要给予修正、修编，因此城市规划的长期性和有效性得不到真正的贯彻，而且我们知道每一轮编制都会被新一轮的规划所代替推翻，其结构均会有所不同。而且规划始终是蓝图性的，也就是说是宏观的，在细节上未能给予足够的明示，这也会在实践实施过程中出现与规划不相符的情形，也就是说自规划设计的开始直至实施的整个系列环节中各种有悖规划蓝图的可能性因素是多种多样的。
3、规划编制主体忽视社会公众
规划管理部门一般都会流行这样一句话：“市长才是城市的总规划师”。这句话虽然有些夸张但是我们从中也可以窥见政府在城市规划中的重要地位，其实这是由我国的国家政体来决定的，我国是一个集权性的国家，政府在国家各项事务中发挥着非常重要的作用，其地位是凌驾于其他社会主体的。也就是说相关专家和市政领导是整个规划的主体，而社会公众被排除了规划事务管理之外，作为城市主体的市民群众，城市规划和建设与他们的利益息息相关，他们是生活在其中的主体，对自己周围的环境的认识了解与要求是非常清楚的，毕竟市政建设也好，其他建设也好，都是服务于生活在其中的人的，所以说社会公众也应该被纳入到规划主体之内，并引起足够的重视。因为他们与现实实践的结合是最为紧密的，这可以在一定程度上弥补有关专家的现实实践的不足，以保证制定更为科学化的蓝图方案。
4、用地规划管理人员素质有待提高
中小城市的规划管理者大多都不是规划专业出身，加之在吸纳人才方面缺乏吸引力，造成了中小城市整体规划管理专业性的薄弱。例如，宿迁市规划局用地处现有人员共 3 人，没有一个是规划方面的专业人员。基于此，更需要有一个更为科学、合理、便于中小城市控制管理的法律性规划。
三、加强用地规划管理的建议
1、加大规划编制、审查力度，确保规划成果的及时性和科学性
加大总规编制力度。总规是控规和专项规划编制的上位规划，直接影响一个城市的发展性质和发展方向。在上一轮总规无法满足经济发展需要时，要及时启动新一轮总规编制工作。同时， 在新总规未报批时，可以对原规划进行局部调整，这样做既可满足经济发展需要，又可保证用地工作法定性。加大专项规划编制力度。规划部门要超前制定专项规划编制计划，特别要对涉及民生的公共配套工程（医疗机构布点、教育设施布点、保障性住房布点、公交设施、能源站点等）、 涉及宜居的慢行系统、绿地系统等专项规划超前研究。加大规划审查力度。一要多组织专家审查，保证规划成果的科学性。二要加强公示，组织各界社会群体参与，以保证群众对规划的参与权和知情权。
2、提高控规编制水平，进一步增强控规的弹性和公共属性
在城镇化进程快速推进的今天，在激烈的市场竞争中，控规作为承上启下、控制和引导城市建设的重要法定技术文件，在规划管理方面应与时俱进，不断创新，完善自身的管控体系，以有效、科学、规范地保障控规的顺利实施。首先要加大编制力度。 城市国有土地使用权出让前应当编制控规，出让地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。应对多变市场的最好途径就是扩大控规的覆盖面，这样，无论市场如何变化，都有管理的依据。当然，在实施控规全覆盖可行性较弱的地区，也可采取重点地块全覆盖、一般地块制定通则的管理形式。其次， 要增强控规弹性。为应对市场的多变灵活性，最好的手段就是给予指标一定的弹性。例如，为了鼓励开发商建设公益性项目，可适当放宽容积率，为了避免沿街界面的过分单一化，可鼓励开发商多退道路红线；还可采取兼容性的方式解决用地性质过分僵化的问题。对停车泊位问题，可以形成文字性要求内容，以便执行层面人员操作。最后，在控规编制过程中，还要对周边编制单元进行研究，以进一步提升城市宜居和公共配套工程均等性。
3、加強人员培训，提高管理人员专业水平
俗话说：“三分规划，七分管理”，规划管理的好坏对规划意图的实现将产生很大的影响。因此，笔者建议强化规划专业人才引入机制，对在职人员进行专业培训，与规划设计工作者进行广泛的经验交流， 全面提高规划管理水平。争取规划设计者，当地规划管理相关部门和公众三方的合作，增强城市控规编制的科学合理性、可操作性，且使之富有当地特色。
4、加大国土与规划部门沟通力度，进一步增强两个规划的衔接性
要建立部门间定期沟通机制。对要出让的土地，规划部门要及时沟通联系，对无土地指标的或还不是国有建设用地的，国土部门要积极向上争取，尽量避免一宗地块因指标问题人为化成两宗地块挂牌上市的现象发生。
结束语
城市化建设是一个长期性的工程，由于我国的社会转型期的特殊历史时期，使得这一任务更为艰巨。城市化进程中的管理，尤其是用地管理更需要我们长期的探索，我们要针对现实实践问题提供有指向性的规划与实施操作流程、模式，只有这样我们才能够在未来城市化进程中不断创造辉煌、不断的提升城市竞争力以提升我们的生活质量。
参考文献
[1]邓小文，孙贻超，韩士杰.城市生态用地分类及其规划的一般原则[J].应用生态学报，2013 (10).
[2]赵鑫，刘平，曾灿.小城镇用地规划管理浅析[J].安徽农业科学，2012（22）.
[3]王晓阳.城乡交错带土地利用分类探析[J].才智，2010（26）.