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城市化和建设社会主义新农村是我国社会主义现代化建设事业相辅相成的两个方面。然而传统的城市化模式导致了我国城乡之间的差距不断扩大。实际上“三农”问题的根本解决不能仅局限于农村，必须依靠城市的互动。只有推进新型城市化，打破城乡分割的二元经济结构，促进城乡互动、以城带乡、以工促农、缩小城乡经济、社会差距，实现城乡统筹发展。
一、传统城市化模式与城市化阶段特征阻碍城乡统筹发展
城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式发生转变的过程,是非农产业和人口集中化、集约化、高效化以及传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。在这一过程中，一方面是城市不断集聚人口和产业、城市文明日益发展，城市规模扩大、数量增加，另一方面是城市不断辐射和带动乡村、日益扩散城市文明的，当然也包括乡村在城市的促进下不断自我发展。
（一）城市化的前期阶段要求集中型城市化，导致城乡差距扩大
从世界城市化实践来看，城市化进程具有明显的阶段性。1979年美国地理学家诺瑟姆发现，各国城市化进程所经历的轨迹，可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线。根据城市化进程的“S”型曲线特点，在曲线上必然存在一个拐点（依据学者对西方发达国家城市化历程研究表明，拐点的具体位置大致位于城市化率50%-60%左右），之前城市化以递增的速度发展（前期阶段），之后城市化以递减的速度发展（后期阶段）。从表一可以看出，自建国以来我国城市化进程出现了加速、减速再加速的现象。其中以1959年为界，之前城市化率加速提升，之后便急剧减速，甚至还出现了负增长。但自改革开放以后，城市化率又呈现出一路加速增长的态势，1999至2005年城市化速度达到1.37%/年，为建国以来最高。并且截止2005年，我国的城市化率仅达到42.99%，据此可以判断我国城市化仍处于前期阶段。
表一：中国城市化进程
资料来源:国家统计局:《中国人口统计年鉴2001》;《中国2004年国民经济和社会发展统计公报》
在城乡空间结构的演变过程中，始终存在着一对空间相互作用，即集聚与扩散。在城市化前期阶段，以集聚效应为动力的区域经济集聚趋势十分显著，集聚与规模经济成为经济活动的主要特征。由于开始受资源稀缺性的限制，以城市为基础的国民经济工业化过程通常会在少数具有优势的经济中心，或者交通枢纽、矿产资源富集地等开始起步。随后，受规模收益递增的影响，进入集聚增长的累积循环过程，先行工业地区不断吸引其周边影响范围内的各种资源，并供给商品和服务，发挥政治和经济的领导组织功能，逐渐成长为核心区，其它地区成为受其支配的外围区域。在此过程中资本和劳动力向核心区流动，在空间上表现为中心城市迅速发展，并在该地区占据主导地位。因此，在城市化前期阶段，集聚机制内在地推动集中型城市化的形成，并使之成为该阶段的主要特征。集中型城市化与大城市的超先增长，必然导致大城市腹地的广大农村地区的各种生产要素流出，“极化效应”导致城乡差距的不断扩大。
（二）传统的城市化模式导致城乡分割加剧
基于西方城市发展观和增长极理论的影响，在我国传统的城市化模式选择中出现了“大城市化”和“农村城市化”。“大城市化”把城市化简单地等同于城市的规划、建设、管理，强调城市规模的扩大、城市数量的增加、城市建设的现代化，于是大肆圈地，大搞“造城运动”，忙于城市的绿化、亮化、美化工程。结果，许多城市不顾条件，贪大求洋，小城市要变中，中等城市要变大，大城市要特大，特大城市要国际化；盲目追求大马路、大广场、大草坪，追求高层、超高层建筑。在城市建设中一些地方政府不能深入理解城市化的内涵，抓不住城市化这一变革农业生产方式的牛鼻子，撇开“三农”问题的解决，孤立地发展城市。“农村城市化”则提出以小城镇发展为主要内容的农村城市化战略。其结果是“村村点火、户户冒烟”地发展乡镇工业，严重破坏了生态环境；撒“胡椒面”似的小城镇建设导致“村村像镇、镇镇似村”，造成大量的资源浪费；“家家务工、人人姓农”地生活就业，农村人口并没有真正地实现城市化。在整个20世纪80年代，直至90年代前半期，浙江走的“农村工业化”和“农村城市化”道路，有其一定的必然性和合理性，但由此产生的“乡镇病”比“城市病”更为难以根治。
城市化作为生产力发展所引起的改变人类生产方式和生活方式、涵盖城市和乡村两大地域空间的转型过程，在我国仍然沿袭城乡二元体制的背景下，城市化还肩负体制改革层面上突破城乡二元分割、协调城乡发展的历史使命。然而城市化进程中的这两种片面倾向，都在原有的体制框架下，忽视了城乡有机联系，孤立地进行城市和乡村建设，其结果必然导致城乡分割的进一步加剧。
二、城乡统筹发展要求推动新型城市化
传统城市化条件下形成的城乡分割的二元经济结构是“三农”问题形成的根本原因，要从根本上解决“三农”问题，必须摆脱传统城市化的约束，走新型城市化之路。传统城市化是与传统工业化相适应的城市化，强调人口由农村向城市的转化，是人口转移型的城市化；新型城市化是与新型工业化相适应的城市化战略，强调的是经济社会结构由传统社会向现代社会的转型，从农村社会向城市社会和从城市社会向信息化、知识化城乡的转型。它是以科学发展观为指导，强调以人为本的全新的城市化战略。其核心是提高城市化的质量，促进经济与社会的统筹发展、人与自然的和谐发展。和传统城市化不一样，“新型城市化”不仅强调经济增长指标，更强调人文指标、资源指标和环境指标；不仅要求实现人口的转化，还要实现结构的转型。
走新型城市化有利于消除传统的城乡社会经济利益矛盾，突破传统城市化的生产要素约束，促进城乡统筹发展。具体表现在如下几个方面：一是新型城市化以特色产业为依托，各地根据自己的资源禀赋和社会经济基础，确定和发展具有鲜明个性特征的支柱产业。打破行政区划的藩篱，促进特色经济带或经济圈的形成，避免和其他经济区域的同构竞争。在区域内部，也不能同时均衡地发展同样的产业，也应各有侧重，形成优势互补、协调发展的格局，从而增加城市化对农村劳动力的吸纳能力，形成城乡共融的产业体系；二是新型城市化能够减轻城市化对土地的压力，保护城市化过程中失地农民的利益，也突破了城市化发展的土地约束，有利于减轻城市化对土地的争夺，形成城乡统一的土地要素市场体系；三是新型城市化更重视城市效率，着眼于资源配置效率的提高，建立消耗低、能耗低、排放少、效益高、能循环、可持续的资源节约型城市；四是新型城市化坚持城乡统筹的理念，统筹城乡规划，促进城乡经济社会协调发展，实现城乡一体化。总之，新型城市化依靠新型工业化提供产业支持，有利于从产业和地域空间两个方面打破城乡分割的二元经济结构，实现城乡产业融合，形成城乡统一的产品和生产要素市场体系，促进城乡社会经济融合与协调，达到城乡统筹发展的目标。
三、我国城乡统筹发展面临的主要问题
推动城乡统筹发展，建设社会主义新农村，是我国经济社会发展面临的重大战略任务。这不仅事关农村经济社会的发展，而且事关全面建设小康社会和现代化建设的全局。但当前，统筹城乡发展还存在着种种困难，有着许多不利因素，尤其是各类制度性障碍更是突出。一是城乡资源配置严重失衡。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置，在我国市场化改革不断深入，城乡社区更加开放的态势下，市场在城乡资源配置中的基础性作用不断强化，城乡资源流速加快，流动规模不断扩大。由于我国农业是个弱质产业，风险大、比较效益差，资金回报率低，因此城市资源要素缺乏向农村流动的内在动力，农村资源要素受市场利益机制的驱动，争向外流，向城市集聚，导致城乡差距不断扩大。二是政府垄断土地市场导致城乡差距扩大。政府在土地一级市场上的垄断性征用，导致城乡土地市场价格差和城乡土地市场分割，导致大量无地失业农业人口的出现，严重损害了农民、农村和农业利益，成为影响社会稳定的重要因素。有研究资料显示，改革开放20余年以来，政府向农业征用土地所产生的城乡土地价格差累计达到2000亿元，这些资金又全部投到了城镇。在某些地区，由政府垄断性征用所导致的土地市场价格差甚至成了政府推进城市化、维持政府运行的主要收入来源。三是城乡经济融合度不高。城市与农村经济联而不合、合而不一，城乡功能双向辐射力度不足，城乡诸要素之间物质、能量、信息交换尚不畅通，缺少相互间紧密的配合和支持。城乡产业之间的关联度低，农产品加工业不发达。世界发达国家农产品加工业产值与农业产值之比为3∶1,而我国仅为0.5∶1；加工食品占饮食消费的比重发达国家为90%，我国仅占25%。由此可以看出，农村经济各产业之间关联度太低，农业产业链条短，这种情形既影响了城乡的商品交换，更使城市和农村形成了彼此孤立的经济体系。四是城乡社会保障差别明显。当前，在城市基本形成了较为完备的社会保障制度体系，而农村的社会保障制度才刚起步，城乡差别较大。在城市，大多数居民可以享受现代社会保障制度带来的好处，养老保险、失业保险和医疗保险覆盖面较高。相比之下，农村保障体系建设严重滞后，保障覆盖面小、保障水平低、保障能力弱是目前农村社会保障的基本特征。与城镇的医疗保障相比，农村人口享有医疗保险和公费医疗的比例只有10%左右，87%的农民的医疗费用由农民自己承担。虽然目前一些地区正在探索建立农村养老和最低生活保障制度，但总的来看不能满足整个农村社会的需要，相当多的农民被排斥在现代社会保障体系之外。
四、推动我国城乡统筹发展的主要措施
（一）实施新型城市化战略，推动城乡统筹发展。
实施新型城市化战略，可以从根本上解决城乡居民发展不平衡问题，为统筹城乡经济社会发展提供强大的动力。从本质上改变二元经济结构，实现城乡经济的良性循环。实施新型城市化战略，首先，要实现产业结构的城市化转型。所谓产业结构的城市化转型，就是在社会生产力发展的基础上，城市和区域之间经济发展空间联系的加深，城乡资源配置和分工体系不断优化，从而导致城乡之间产业结构的联动调整，不断提升城市与区域的产业结构层次，增强城市产业对区域的辐射力，拉动区域产业结构的城市化转型。其次，实现空间结构的城市化转型。在不改变城乡空间存在的前提下，优化城乡布局的空间关系，拓展城乡经济的空间联系，充分发挥中心城市的空间影响作用，提升区域的城市化水平。空间结构城市化转型并不只是追求城市规模，而是强调城市的集聚效应和辐射能力，形成城市圈或城市经济圈的空间结构，城乡分割的二元空间结构逐步演变为城乡融合的一体化空间结构。
（二）加快城乡制度一体化建设，促进城乡统筹发展
我国以往在城乡制度设计上，形成“城乡分治”的格局，且带有向城市倾斜对农村歧视的城乡不同制度。要消除城乡二元结构，实行城乡经济的良性运行，就必须把着力点放在城乡的制度创新上。一是建立城乡统一的户籍制度，打破城乡户籍壁垒。我国上世纪五十年代制定并沿用至今的城乡分割的户籍管理制度已失去了其存在的客观前提，虽然近几年各大城市都在户籍管制上有所松动，但改革的步伐跟不上社会经济发展的需要。探讨按就业地登记户籍的原则，剔除粘附在户籍关系上的种种制度差别，让农村劳动力依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。二是统筹城乡土地征用制度。严格限制土地的征占，缩小征地范围，提高征地补偿，完善征地补偿办法。在征地制度安排中真正保护农民利益，有效解决地方政府在征地过程中权力过大侵害农民利益的问题。防止农业利润外流，农民利益受损，防止城乡用地成本不均衡的现象发生。三是建立城乡统一的就业制度。我国城乡差距的出现和扩大，二元结构矛盾的加剧，其中一个症结是我国人多地少，带来农村人口资源的极大浪费和闲置。要统筹城乡发展，出路在于转移农民，让我国大部分农民进城就业。这就要取消对农民进城就业的种种不合理限制和歧视性做法，积极出台有利于农村经济发展和农村富余劳动力向城镇转移的管理方法，设立农民工进城务工的中介机构。政府应本着尽量为农民工进行免费就业指导、培训的原则,为其创造良好的宽松环境。把实现农民充分就业作为整个就业工作的重要组成部分,统一纳入到政府宏观调控与管理的基本目标体系。在就业问题上给农民以市民待遇，逐步实现城乡劳动力市场一体化建立城乡统一的就业制度。这不仅有利于加快我国城乡二元经济结构的转换，而且还可以大大降低企业劳动力成本。此外，还会加大我国劳动力的流动，促进地区经济社会之间的竞争和发展。
（三）加快城乡产业融合，推进统筹城乡发展
长期以来，我国城乡之间的产业关联度太低，阻碍了城乡商品交换，难以形成城乡一体的市场运行体系。加快城乡统筹发展，应根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工，互促共进。合理解决城乡之间产业关联度过低的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。一方面，从分工角度来看，中心城市作为区域的发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等现代化的第三产业；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。另一方面，从产业联系角度，推进产业垂直一体化。推动城市自上而下延伸其服务体系；农业通过产业化的途径延伸其加工销售环节，将加工和销售环节进入城镇。最终促进三大产业在城乡之间的广泛融合，并破除条块分割、地区封锁，增强城乡市场的联系，促使城乡间关联性与协调性不断提高。
（四）改革农村公共产品供给体制，实现城乡统筹发展
农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产生活条件改善， 以及城市工业文明辐射下的农村现代化。目前我国公共产品供给体制城乡二元化，农村公共产品供给失衡、供给决策机制不合理，公共产品供给偏离了农民的实际需求。因此要实现城乡统筹发展，改革农村公共产品供给体制势在必行。首先，统筹城乡之间公共产品的供给，要改变和摒弃过去重城市、轻农村的观念和做法，在确定国民收入分配格局的时候，把解决好农业、农村和农民共同需要的公共产品的供给问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，加速走出二元结构，改变农村“自给自足” 型公共产品供给制度；其次，完善农村公共产品的供给决策机制。应真正实行村民自治，提高农民组织化程度，在社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意；最后，推行市场运作，拓宽农村公共产品的供给渠道。我国农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而目前政府财力有限，大量农村公共产品提供不能仅仅依赖政府，因此必须引入市场机制，在政府资金导向下，积极引进民间资金和外资，构建多元化的公共产品供给渠道，缓解农村公共产品因资金缺口，导致供给不足的压力。
（作者单位：安徽财经大学经济与金融学院）
一、传统城市化模式与城市化阶段特征阻碍城乡统筹发展
城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式发生转变的过程,是非农产业和人口集中化、集约化、高效化以及传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。在这一过程中，一方面是城市不断集聚人口和产业、城市文明日益发展，城市规模扩大、数量增加，另一方面是城市不断辐射和带动乡村、日益扩散城市文明的，当然也包括乡村在城市的促进下不断自我发展。
（一）城市化的前期阶段要求集中型城市化，导致城乡差距扩大
从世界城市化实践来看，城市化进程具有明显的阶段性。1979年美国地理学家诺瑟姆发现，各国城市化进程所经历的轨迹，可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线。根据城市化进程的“S”型曲线特点，在曲线上必然存在一个拐点（依据学者对西方发达国家城市化历程研究表明，拐点的具体位置大致位于城市化率50%-60%左右），之前城市化以递增的速度发展（前期阶段），之后城市化以递减的速度发展（后期阶段）。从表一可以看出，自建国以来我国城市化进程出现了加速、减速再加速的现象。其中以1959年为界，之前城市化率加速提升，之后便急剧减速，甚至还出现了负增长。但自改革开放以后，城市化率又呈现出一路加速增长的态势，1999至2005年城市化速度达到1.37%/年，为建国以来最高。并且截止2005年，我国的城市化率仅达到42.99%，据此可以判断我国城市化仍处于前期阶段。
表一：中国城市化进程
资料来源:国家统计局:《中国人口统计年鉴2001》;《中国2004年国民经济和社会发展统计公报》
在城乡空间结构的演变过程中，始终存在着一对空间相互作用，即集聚与扩散。在城市化前期阶段，以集聚效应为动力的区域经济集聚趋势十分显著，集聚与规模经济成为经济活动的主要特征。由于开始受资源稀缺性的限制，以城市为基础的国民经济工业化过程通常会在少数具有优势的经济中心，或者交通枢纽、矿产资源富集地等开始起步。随后，受规模收益递增的影响，进入集聚增长的累积循环过程，先行工业地区不断吸引其周边影响范围内的各种资源，并供给商品和服务，发挥政治和经济的领导组织功能，逐渐成长为核心区，其它地区成为受其支配的外围区域。在此过程中资本和劳动力向核心区流动，在空间上表现为中心城市迅速发展，并在该地区占据主导地位。因此，在城市化前期阶段，集聚机制内在地推动集中型城市化的形成，并使之成为该阶段的主要特征。集中型城市化与大城市的超先增长，必然导致大城市腹地的广大农村地区的各种生产要素流出，“极化效应”导致城乡差距的不断扩大。
（二）传统的城市化模式导致城乡分割加剧
基于西方城市发展观和增长极理论的影响，在我国传统的城市化模式选择中出现了“大城市化”和“农村城市化”。“大城市化”把城市化简单地等同于城市的规划、建设、管理，强调城市规模的扩大、城市数量的增加、城市建设的现代化，于是大肆圈地，大搞“造城运动”，忙于城市的绿化、亮化、美化工程。结果，许多城市不顾条件，贪大求洋，小城市要变中，中等城市要变大，大城市要特大，特大城市要国际化；盲目追求大马路、大广场、大草坪，追求高层、超高层建筑。在城市建设中一些地方政府不能深入理解城市化的内涵，抓不住城市化这一变革农业生产方式的牛鼻子，撇开“三农”问题的解决，孤立地发展城市。“农村城市化”则提出以小城镇发展为主要内容的农村城市化战略。其结果是“村村点火、户户冒烟”地发展乡镇工业，严重破坏了生态环境；撒“胡椒面”似的小城镇建设导致“村村像镇、镇镇似村”，造成大量的资源浪费；“家家务工、人人姓农”地生活就业，农村人口并没有真正地实现城市化。在整个20世纪80年代，直至90年代前半期，浙江走的“农村工业化”和“农村城市化”道路，有其一定的必然性和合理性，但由此产生的“乡镇病”比“城市病”更为难以根治。
城市化作为生产力发展所引起的改变人类生产方式和生活方式、涵盖城市和乡村两大地域空间的转型过程，在我国仍然沿袭城乡二元体制的背景下，城市化还肩负体制改革层面上突破城乡二元分割、协调城乡发展的历史使命。然而城市化进程中的这两种片面倾向，都在原有的体制框架下，忽视了城乡有机联系，孤立地进行城市和乡村建设，其结果必然导致城乡分割的进一步加剧。
二、城乡统筹发展要求推动新型城市化
传统城市化条件下形成的城乡分割的二元经济结构是“三农”问题形成的根本原因，要从根本上解决“三农”问题，必须摆脱传统城市化的约束，走新型城市化之路。传统城市化是与传统工业化相适应的城市化，强调人口由农村向城市的转化，是人口转移型的城市化；新型城市化是与新型工业化相适应的城市化战略，强调的是经济社会结构由传统社会向现代社会的转型，从农村社会向城市社会和从城市社会向信息化、知识化城乡的转型。它是以科学发展观为指导，强调以人为本的全新的城市化战略。其核心是提高城市化的质量，促进经济与社会的统筹发展、人与自然的和谐发展。和传统城市化不一样，“新型城市化”不仅强调经济增长指标，更强调人文指标、资源指标和环境指标；不仅要求实现人口的转化，还要实现结构的转型。
走新型城市化有利于消除传统的城乡社会经济利益矛盾，突破传统城市化的生产要素约束，促进城乡统筹发展。具体表现在如下几个方面：一是新型城市化以特色产业为依托，各地根据自己的资源禀赋和社会经济基础，确定和发展具有鲜明个性特征的支柱产业。打破行政区划的藩篱，促进特色经济带或经济圈的形成，避免和其他经济区域的同构竞争。在区域内部，也不能同时均衡地发展同样的产业，也应各有侧重，形成优势互补、协调发展的格局，从而增加城市化对农村劳动力的吸纳能力，形成城乡共融的产业体系；二是新型城市化能够减轻城市化对土地的压力，保护城市化过程中失地农民的利益，也突破了城市化发展的土地约束，有利于减轻城市化对土地的争夺，形成城乡统一的土地要素市场体系；三是新型城市化更重视城市效率，着眼于资源配置效率的提高，建立消耗低、能耗低、排放少、效益高、能循环、可持续的资源节约型城市；四是新型城市化坚持城乡统筹的理念，统筹城乡规划，促进城乡经济社会协调发展，实现城乡一体化。总之，新型城市化依靠新型工业化提供产业支持，有利于从产业和地域空间两个方面打破城乡分割的二元经济结构，实现城乡产业融合，形成城乡统一的产品和生产要素市场体系，促进城乡社会经济融合与协调，达到城乡统筹发展的目标。
三、我国城乡统筹发展面临的主要问题
推动城乡统筹发展，建设社会主义新农村，是我国经济社会发展面临的重大战略任务。这不仅事关农村经济社会的发展，而且事关全面建设小康社会和现代化建设的全局。但当前，统筹城乡发展还存在着种种困难，有着许多不利因素，尤其是各类制度性障碍更是突出。一是城乡资源配置严重失衡。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置，在我国市场化改革不断深入，城乡社区更加开放的态势下，市场在城乡资源配置中的基础性作用不断强化，城乡资源流速加快，流动规模不断扩大。由于我国农业是个弱质产业，风险大、比较效益差，资金回报率低，因此城市资源要素缺乏向农村流动的内在动力，农村资源要素受市场利益机制的驱动，争向外流，向城市集聚，导致城乡差距不断扩大。二是政府垄断土地市场导致城乡差距扩大。政府在土地一级市场上的垄断性征用，导致城乡土地市场价格差和城乡土地市场分割，导致大量无地失业农业人口的出现，严重损害了农民、农村和农业利益，成为影响社会稳定的重要因素。有研究资料显示，改革开放20余年以来，政府向农业征用土地所产生的城乡土地价格差累计达到2000亿元，这些资金又全部投到了城镇。在某些地区，由政府垄断性征用所导致的土地市场价格差甚至成了政府推进城市化、维持政府运行的主要收入来源。三是城乡经济融合度不高。城市与农村经济联而不合、合而不一，城乡功能双向辐射力度不足，城乡诸要素之间物质、能量、信息交换尚不畅通，缺少相互间紧密的配合和支持。城乡产业之间的关联度低，农产品加工业不发达。世界发达国家农产品加工业产值与农业产值之比为3∶1,而我国仅为0.5∶1；加工食品占饮食消费的比重发达国家为90%，我国仅占25%。由此可以看出，农村经济各产业之间关联度太低，农业产业链条短，这种情形既影响了城乡的商品交换，更使城市和农村形成了彼此孤立的经济体系。四是城乡社会保障差别明显。当前，在城市基本形成了较为完备的社会保障制度体系，而农村的社会保障制度才刚起步，城乡差别较大。在城市，大多数居民可以享受现代社会保障制度带来的好处，养老保险、失业保险和医疗保险覆盖面较高。相比之下，农村保障体系建设严重滞后，保障覆盖面小、保障水平低、保障能力弱是目前农村社会保障的基本特征。与城镇的医疗保障相比，农村人口享有医疗保险和公费医疗的比例只有10%左右，87%的农民的医疗费用由农民自己承担。虽然目前一些地区正在探索建立农村养老和最低生活保障制度，但总的来看不能满足整个农村社会的需要，相当多的农民被排斥在现代社会保障体系之外。
四、推动我国城乡统筹发展的主要措施
（一）实施新型城市化战略，推动城乡统筹发展。
实施新型城市化战略，可以从根本上解决城乡居民发展不平衡问题，为统筹城乡经济社会发展提供强大的动力。从本质上改变二元经济结构，实现城乡经济的良性循环。实施新型城市化战略，首先，要实现产业结构的城市化转型。所谓产业结构的城市化转型，就是在社会生产力发展的基础上，城市和区域之间经济发展空间联系的加深，城乡资源配置和分工体系不断优化，从而导致城乡之间产业结构的联动调整，不断提升城市与区域的产业结构层次，增强城市产业对区域的辐射力，拉动区域产业结构的城市化转型。其次，实现空间结构的城市化转型。在不改变城乡空间存在的前提下，优化城乡布局的空间关系，拓展城乡经济的空间联系，充分发挥中心城市的空间影响作用，提升区域的城市化水平。空间结构城市化转型并不只是追求城市规模，而是强调城市的集聚效应和辐射能力，形成城市圈或城市经济圈的空间结构，城乡分割的二元空间结构逐步演变为城乡融合的一体化空间结构。
（二）加快城乡制度一体化建设，促进城乡统筹发展
我国以往在城乡制度设计上，形成“城乡分治”的格局，且带有向城市倾斜对农村歧视的城乡不同制度。要消除城乡二元结构，实行城乡经济的良性运行，就必须把着力点放在城乡的制度创新上。一是建立城乡统一的户籍制度，打破城乡户籍壁垒。我国上世纪五十年代制定并沿用至今的城乡分割的户籍管理制度已失去了其存在的客观前提，虽然近几年各大城市都在户籍管制上有所松动，但改革的步伐跟不上社会经济发展的需要。探讨按就业地登记户籍的原则，剔除粘附在户籍关系上的种种制度差别，让农村劳动力依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。二是统筹城乡土地征用制度。严格限制土地的征占，缩小征地范围，提高征地补偿，完善征地补偿办法。在征地制度安排中真正保护农民利益，有效解决地方政府在征地过程中权力过大侵害农民利益的问题。防止农业利润外流，农民利益受损，防止城乡用地成本不均衡的现象发生。三是建立城乡统一的就业制度。我国城乡差距的出现和扩大，二元结构矛盾的加剧，其中一个症结是我国人多地少，带来农村人口资源的极大浪费和闲置。要统筹城乡发展，出路在于转移农民，让我国大部分农民进城就业。这就要取消对农民进城就业的种种不合理限制和歧视性做法，积极出台有利于农村经济发展和农村富余劳动力向城镇转移的管理方法，设立农民工进城务工的中介机构。政府应本着尽量为农民工进行免费就业指导、培训的原则,为其创造良好的宽松环境。把实现农民充分就业作为整个就业工作的重要组成部分,统一纳入到政府宏观调控与管理的基本目标体系。在就业问题上给农民以市民待遇，逐步实现城乡劳动力市场一体化建立城乡统一的就业制度。这不仅有利于加快我国城乡二元经济结构的转换，而且还可以大大降低企业劳动力成本。此外，还会加大我国劳动力的流动，促进地区经济社会之间的竞争和发展。
（三）加快城乡产业融合，推进统筹城乡发展
长期以来，我国城乡之间的产业关联度太低，阻碍了城乡商品交换，难以形成城乡一体的市场运行体系。加快城乡统筹发展，应根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工，互促共进。合理解决城乡之间产业关联度过低的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。一方面，从分工角度来看，中心城市作为区域的发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等现代化的第三产业；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。另一方面，从产业联系角度，推进产业垂直一体化。推动城市自上而下延伸其服务体系；农业通过产业化的途径延伸其加工销售环节，将加工和销售环节进入城镇。最终促进三大产业在城乡之间的广泛融合，并破除条块分割、地区封锁，增强城乡市场的联系，促使城乡间关联性与协调性不断提高。
（四）改革农村公共产品供给体制，实现城乡统筹发展
农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产生活条件改善， 以及城市工业文明辐射下的农村现代化。目前我国公共产品供给体制城乡二元化，农村公共产品供给失衡、供给决策机制不合理，公共产品供给偏离了农民的实际需求。因此要实现城乡统筹发展，改革农村公共产品供给体制势在必行。首先，统筹城乡之间公共产品的供给，要改变和摒弃过去重城市、轻农村的观念和做法，在确定国民收入分配格局的时候，把解决好农业、农村和农民共同需要的公共产品的供给问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，加速走出二元结构，改变农村“自给自足” 型公共产品供给制度；其次，完善农村公共产品的供给决策机制。应真正实行村民自治，提高农民组织化程度，在社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意；最后，推行市场运作，拓宽农村公共产品的供给渠道。我国农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而目前政府财力有限，大量农村公共产品提供不能仅仅依赖政府，因此必须引入市场机制，在政府资金导向下，积极引进民间资金和外资，构建多元化的公共产品供给渠道，缓解农村公共产品因资金缺口，导致供给不足的压力。
（作者单位：安徽财经大学经济与金融学院）