1578年的中国财政部

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  古代“六部制”肇始于隋唐,自此,中华帝国的中央主要政府部门被固定为六个“部”,并一直袭承至晚清。户部是六部之一,原称民部,唐初为避李世民之讳而改之。户部是干什么的呢,就是为国家管理财政。而财政又是干什么的呢,按照现代国家来看,财政主要干两类事情,一是制定税政,二是搞预算和决算。预算是预期的收支情况,而决算是实际执行之后的收支结果。现代国家,预算与决算的周期一般为一年,称为“财政年”。
  户部到底在干什么
  1578年,即万历六年,帝国的最高领导人——皇帝朱翊钧,时年十六岁,少年天子,国泰民安。选择1578年,并不是因为这一年有太多的特殊性,如果硬要为其找一点不同之处,那就是当时首辅张居正的变法已然开始好几年,国家财政相对来说有所好转。但即便如此,明代的财政局面依然一片混乱。说白了,1578年只是我们认识明代财政部的一个切入口,也是窥探明代财政,乃至中国财政的一个横切面。
  1578年的户部,作为明帝国的中央财政部门,下设十三个司,每一个司大体负责一个省。户部尚书是一把手,他的下面有两个副职,即侍郎。1578年,户部的尚书先是殷正茂,年中他致仕不干,由张学颜顶替。殷部长是一位军事天才,做户部尚书之前,他长期在广西等西南省份征讨帝国的少数民族反叛者,颇有成效,但他搞财政不怎么在行。
  继任者张学颜被强势首相张居正所看重,张居正认为他有“算计”、有能力、有魄力来担任财政部长。后来张学颜也的确不负张居正所望,对全国的土地进行了一次“大普查”。
  部长之下的司长被称为郎中,郎中之下有员外郎。帝国财政部看似层级分明,最高领导人也还不错。但实际情况是,整个财政部有编制的官员才区区几十人,加上160多个不入流的吏员,所有工作人员大体也就200人。要知道,明帝国可是当时世界第一强国和大国,它的财政部却是如此之袖珍。而且,即便如此,还有很多户部官员只是在户部挂名而已,实则在各省任职。
  明代的户部还真有点像“小政府”的样子,但其绝对不是今天所谓“小政府大社会”的小政府。它的小,仅仅是因为它所做的事情很小,因为它不用制定涵盖全国、较为精致的财政政策与制度,把税钱都收入囊中,然后再统一分配。恰恰相反,明代的财政从来就没有过中央计划,它一年到头的工作便是把某项税收,就地直接送到需要开支的不同地方。
  偌大的帝国,你看到的场景就是财政部虽然不做大事,但也出奇的繁忙,它要监督无数个大小数额不等的单项税款,送到无数个地方,有的还要跨县,甚至跨省。而区区200个人的部门,能监督得过来吗?结果就是整个国家的财政乱哄哄,毫无章法,效率之低下,显而易见。明帝国的财政部,没有总体中央财政,中央与各地方也没有较为明确的权利与义务关系。
  据十六世纪晚期一位北京宛平的知县所言,他要按照户部的要求,把本县的某项税款送往27个单位,而这笔款项总共才不到2000两白银。这27个单位中,有的仅需1两,绝大多数单位收到的钱也不超过50两。1578年当然也不例外,帝国每一个省、每一个府、每一个县,都在上演这样的财政分配“传奇”。
  没有预算的财政部
  财政的一个主要工作就是搞预算,就是把将来一段时间内要花的钱和要收的钱都合计好,然后心里有底,该收就收,该花就花。然而,1578年的明帝国财政部却没有预算。它不做预算,既没有预期的收入,也没有固定的拨付。财政部要做的,或曰只能做的,是按照帝国最初的惯例和各地各单位的需要,把钱、粮和其他种类繁多的实物予以交付。
  如果硬要为户部找一个有那么点预算性质的东西,那便是田赋在各地收缴之后,分为“起运”与“存留”两种类型。“起运”就是把田赋送到其他地方,而“存留”就是留在本县,作为地方政府的运行资金。
  好像这还算“预算”了一下,但在实际操作中,从一个县起运的田赋,可能要送到府里,也可能要送到省里,用于各种临时性的需求,如赈灾与救荒,根本就没有一个固定的目的地。而原打算存留在本县的田赋,往往也动不动要供应县域之外其他地方。说白了,明帝国没有中央财政和地方财政的差别,中央财政就是摊大饼,扁平地摊到国家每一个大小不等的经济单位,或一个省、一个部门,或一个县,一个小家庭。
  在1578年之前,中国社会就大踏步地从谷物经济过度到货币经济。但是,田赋的初级核算还是以谷物作为标准,然后再折换成白银货币。所以,田赋的收缴依然能以大米来衡量。按照明代《续文献通考》的统计,1578年明帝国的田赋收入大约为2660万石大米,这些田税收入是如何分配的呢?
  首先,标记为“存留”在本地的为1170万石,由纳税者直接送往北方国防边镇的是330万石,送给陪都南京的为150万石,再有送给明朝宗室贵族的为57万石,最后剩下的就是运往北京的953万石,大概占到田赋总收入的三分之一。
  但是,千万不要认为这953万石大米全都是由中央财政部所掌控。首先,有大约250万石的大米是京城官员和政府雇员的口粮,约150万石是储备粮,然后皇帝本人再独占400多万石(折换成白银),另外皇宫的开支90万石(折换成棉布等物质),中央个别机构的需求21万石。最后,留给帝国财政部直接支配的田赋才区区37万石。
  1578年,1石大米价格约为0.7两白银,37万石大米仅值钱不到25万两。在大陆型的农业国家,田赋本来是第一大税种,但明代财政部能够自己掌握的田赋还不足25万两白银。其实,如果户部能够统一调配田赋,那么1578年,光田赋一项,它可以掌控的资金就高达1862万两白银,而实际上却不足25万两。
  毫无疑问,户部可有可无,没有它,首相张居正也可以组织一个小规模的财政班子,把大米分配好。帝国财政的这种匪夷所思,其实与它的缔造者明太祖朱元璋的性格与气质有很大的关系。朱元璋出身贫寒,仇富心理极强,他追求的是“不患寡而患不均”的经济理想。
  如何实现这种扁平化的平均主义?主要的办法就是政府不作为,尤其是财政上的不作为,既不进行统一预算,也不把纳税人的钱投入到公共基础设施建设和技术革新中去。因为,只有财政机构的内敛、收缩、琐碎和无为,才能普遍地减弱国民对财富的追求与憧憬,最终才可能形成举国上下的贫穷“平均主义”。   从朱元璋建国到1578年,大明王朝已走过两百多年,但国家“不患寡而患不均”的财政经济性格基因,即便有张居正的变法,有户部尚书张学颜的励精图治,也根本无法阻断。
  赤字从何而来
  1578年,明帝国的首相与户部尚书都在为钱发愁,也一同在绞尽脑汁为政府创收,但户部的收入——田税、食盐专卖的税收、商税等——全部才近356万两白银。而同年必须从户部拨付的款项则为近390万两。可见当年居然还产生了约33万两的赤字,都快占到总收入的10%了。
  要知道,1578年,努尔哈赤不到二十岁,远未在明帝国的东北边疆发起挑战;而李自成还没出生;还有万历三大征,也未开打。按理,帝国军事上的开支并没有骤涨。这些倒还是次要的,关键是户部也并未如现代国家那般,投入过多的资金搞基础设施建设。
  那么为何会产生赤字呢?
  难道是帝国的各级官员都中饱私囊了吗?贪污是存在的,但绝对不至于把国家财政搞得如此狼狈。主要原因是帝国所谓的“仁政”。从太祖以来,中央政府和户部都尽量克制对税收的欲望,到了1578年,情况没有发生太大变化,只要能维持政府最基本、最粗放的运行,税收就可以保持很低的水平。田赋自不待言,为了照顾“小民”,体现政府的儒家关怀,就必须很低,尤其是明代的田赋,在朱元璋的“体恤”之下,从一开始就把税负的调子定得很低。而这就是古代总被人念兹在兹的道德化统治手段,而其另一面却是排斥技术革新与国家投资。商税等其他各类税收与田赋一样,也总是能不征收就不征收,能少收就少收。
  即便如此,假若全国所有的田地都能纳税,那财政也不至于如此紧张。道理很简单,有太多的田地被人为“消失”了,根本就常年不纳税。土地的兼并在1578年早已非常严重,自然而然,隐瞒田地的人不是小农,而是豪强与权贵。而1578年,帝国的户部正在强势首相张居正的主导下,重新丈量全国的田亩数量,结果是,陆续从隐瞒田亩中清查出来的“新田亩”少说也高达3亿亩,而帝国户部长期以来所掌握的纳税田亩,才4亿多亩。这不仅把当时的人吓一大跳,也让今人分外诧异。
  其实,不用诧异,明帝国的户部长期以来就对这些基本问题无能为力,它总是得过且过,只要能保障皇室的高雅生活和各级官员表面上的低工资,同时让百姓有基本的口粮,让北方长城一线抵抗蒙古人的边防将士有饭吃,其他的事情它就基本不管了,它也管不了。1578年是这样,在之前也是这样,在之后,张居正改革为这个帝国带来了一丝曙光,但最后被证明是回光返照,大明王朝马上就会在财政上遭遇极大的挑战,以至于最终丢掉它的帝国。
  (作者为北京农业职业学院教师,专栏作家,文化学者,出版策划人)
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