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内容提要：中国养老保险制度正处于参数调整、结构改革、子制度建立三项任务叠加和交织的巨大压力中，同时也正处于待遇上调最快、财政补贴最多的历史时期，任何改革都十分敏感。机关事业单位实施养老金改革之后，在较长时期内，城镇职工基本养老保险制度的主要矛盾为财务可持续性问题。党的十八届三中全会提出的“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”为提高可持续性指明了改革方向：在向名义账户（NDC）转型的同时，应利用其释放的“制度红利”，扩大个人账户规模，以提高激励机制，真正实现多缴多得。在给定的“小账户”、“大账户”和“全账户”三个情景方案中，以“全账户”未来75年的测算结果为例，说明账户比例越大，其可持续性就越好。因此，在全面深化改革的背景下，名义账户转型与扩大账户比例应同时成为改革的主要内容。
关键词：名义账户；名义缴费确定型；现收现付；可持续性；做实个人账户
中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0001-06
DOI：10.13483/i.enki.kfyj.2015.03.001
一、三重任务叠加：可持续性问题突显
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”。以往十几年是中国养老保障制度自身发展最快、立法最密集、贡献最显著、成就最深入人心的历史时期，但同时也是公平性和可持续性问题日益突出的时期。如果说根据《决定》指出的“推进机关事业单位养老保险制度改革”，2015年1月国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号）基本解决了较长时期内养老保障的公平性问题的话，那么，本来就十分尖锐的可持续性问题则再次上升为主要矛盾。与推进国家治理体系和治理能力现代化建设的客观要求相比，可持续性问题确实存在较大差距。重要的是，经过十几年的发展，在可持续性改革这个问题上，目前是中国养老保障制度改革最困难和最敏感的历史时期。
一方面，中国养老保障制度正处于待遇上调最快、财政补贴最多的历史时期。在过去的11年里，养老金连年上调，从未间断，每年上调10%，全国人均退休金从2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高两倍多；同时，也是财政补贴最多和增长最快的历史时期，2005年的财政补贴仅为544亿元，到2014年激增至3548亿元，10年增加了5.5倍；过去10年里还先后建立起“新农保”和“城居保”（2014年合并称为“城乡居保”），他们均为财政补贴型并带有强烈社会救助性质的养老制度，而非严格意义上的标准的社会保险制度。总之，过去的10年是全社会对养老保障预期居高不下和充满期待的历史时期，任何在可持续性上“收紧”的改革都会处于被动的局面。
另一方面，中国养老保障制度还处于参数调整、结构改革、子制度建立三项任务叠加和交织的巨大压力中。所谓“参数调整”，主要是指有些制度参数急需调整，例如提高法定退休年龄、降低社会保险费率等。众所周知，中国目前的法定退休年龄很低，而缴费率则很高，这些不合理的参数对制度的可持续性和企业的竞争力形成巨大威胁。所谓“结构改革”，是指长达14年的做实个人账户试点难以为继，进退维谷，空账规模逐年扩大，严重影响养老保障制度乃至政府的公信力，以做实账户和统账结合为实现形式的部分积累制几乎走到尽头。所谓“子制度建立”，是指很多重要子制度和机制呼吁多年但却长期缺位，亟须建立起来，例如，养老保险基金投资体制和正常待遇水平调整机制等。这三重任务叠加，交汇于此，均对制度的财务可持续性形成严重挑战，使养老保障改革处于最困难的历史时期。重要的是，它与吊起的胃口和充满期待的惯性形成巨大反差，使三项任务叠加的改革变得十分敏感。这个改革的背景充分说明，改革还远远没有到位，改革欠债使养老保障成为全面深化改革中一个最难啃的硬骨头。
我国养老制度财务可持续性存在的问题很多，异常严峻。从制度根源上讲，主要有五个方面的突出问题。
（一）制度的缴费收入能力不强
养老保险制度作为一项保险制度，必然存在收入和支出的平衡问题。但由于制度激励性不好，制度的缴费收入能力很弱。多缴多得的原则没有真正树立起来，当前缴费与未来权益联系不紧密，由于制度设计复杂，参保人不知道现在缴费到退休时能拿回多少。于是，参保人、参保单位、地方各级政府等各个角色到处都充斥着道德风险，他们采取各种办法，偷费逃费，制度的实际收入与制度参数规定的预期收入之间存在很大差距。这主要表现在两个方面。
1.实际费率低于规定费率
由于流动人口聚集等原因，发达地区养老保险缴费余额巨大，像广东和浙江等有些发达地区明里暗里支持降低费率，甚至发布文件予以指导和保护。企业缴费率长期存在的“多轨制”现象在世界各国是不多见的，但在我国一些发达地区之所以长期“合法”存在，统一费率在全国难以执行，皆因为统筹层次低下、没有高效的投资体制等原因所致，地方政府出于局部利益的考虑，降低企业费率既避免了贬值风险，又有利于招商引资。
2.实际费基小于真实费基
为了少缴费，绝大部分企业主和职工缩小费基，社保经办机构、税务系统和地方政府等睁眼闭眼，这已是公开的秘密。从全国参保人的缴费比例来推算，缴费的工资基数只是真实工资的60%左右，缴费收入减少了大约1/3，这是多年来导致养老保险制度收入不能应收尽收的主要原因之一。
（二）抵御老龄化自动平衡机制缺位
我国老龄化来势凶猛，形势严峻，计划生育政策导致未来的人口赡养率发生逆转；比较2021年和2049年两个百年时点，我国老龄化程度均高于美国、英国、法国、加拿大等绝大部分发达国家，但我国养老保险制度缺乏抵御老龄化的自动平衡机制。重要的是，在我国统账结合的制度结构里，社会统筹与个人账户的融资方式不同，待遇给付公式不同，应对人口老龄化的平衡机理不同，应该赋予不同的内在自动平衡机制。 1.DB型现收现付的社会统筹基金没有建立起参数自动调节机制
作为DB型现收现付的社会统筹基金，其缴费率、替代率和退休年龄等三个参数均未建立起与人口老龄化和赡养率变化相挂钩的自动调节机制，没有年度精算报告制度，人口老龄化对养老保险制度的影响没有详细的精算预测，制度的财务可持续性没有短期、中期和长期的发展预测，精算队伍人手不够，未来改革设计缺乏理论根据和数据支撑。因此，在提高退休年龄的宣传、方案设计、政策建议等方面，均缺乏理论支撑，社会宣传严重缺乏数据支持。如此摸着石头过河的制度运行现状在世界各国是少见的。
2.DE型积累制的个人账户系统没有实行动态计发月数表的制度
凡是实行账户型养老金的国家，其“账户养老金计发月数表”每年都是更新的，或公布一个包括各个出生年份的养老金计发月数表，旨在提高账户养老金的财务可持续性。但我国自建立统账结合制度以来，个人账户养老金计发月数表就从未更换过，十几年过去了，寿命预期已经发生了很大变化，但账户养老金计发月数表却从未更新过；静态的计发月数显然是账户系统财务可持续性的重大隐患。
（三）社会统筹部分可持续性问题十分明显
在统账结合的28%缴费收入结构中，社会统筹占20%，成为养老保险的骨干部分，但由于制度内部和外部条件等原因，社会统筹基金管理层次不能提高，二十多年来以市县为主，由此带来种种问题，其主要弊端有二。
1.统筹层次低，成为吸入财政补贴不可测量的无底洞
一方面，基金不能全国统一调剂使用，导致落后地区收不抵支，只能年年依靠财政转移支付发放养老金，而发达地区由于流动人口的流入等原因有大量基金结存，规模越来越大的基金结余只存于银行，处于贬值风险中。另一方面，从国家层面看，每年大量财政补贴与大量结余同时存在，不能相互冲抵，最终转化为国有银行的低息存款，变相“支持”了国有银行。财政对统筹基金的补贴没有计划和预测，规模逐渐扩大，1998年仅为24亿元，占当年GDP的0.02%，到2014年则高达3548亿元，占GDP的0.6%。1998—2014年财政补贴合计为21887亿元。制度结构不改变，这种现象将长期存在，成为吸入财政补贴的“漏斗”。
2.统筹层次低，基金投资体制难以建立起来
统筹层次太低，投资体制就难以建立起来，存入银行的利率只有2%左右，而1993—2012年CPI年均复合增长率高达4.8%，2003—2012年也高达3.28%，十几年来损失超过千亿；按照全国社保基金理事会的收益率来衡量将损失5500亿元。重要的是，基金收益率太低导致制度公信力太差，参保人的积极性受到负激励。
（四）个人账户制度设计存在先天缺陷
制度的账户设计存在一些天生的财务缺陷，导致这个制度注定离不开财政转移支付。换言之，制度设计上的这些天生缺陷决定这个制度从诞生之日起就离不开财政补贴。
1.个人账户设计的结果是保输不保赢
按规定，参保人提前死亡的，个人账户资产可以继承；超过平均余命的长寿者则可领取账户养老金到死亡，大数法则荡然无存，个人账户不能封闭运行，其缺口由统筹基金兜底支付，而统筹基金则由财政兜底支付。所以，个人账户制度从建立的第一天起就注定须有财政间接兜底。这个规定在《社会保险法》中得到确认，因此，修法已显得非常急迫。
2.个人账户长期以来难以做实
从2001年，实施做实个人账户试点至今已有14年，但由于种种原因，各级政府和企业对做实个人账户的积极性不高，空账规模逐年扩大，到2013年底，已达到30 955亿元，而做实账户仅为4154亿元，部分积累制的目标长期不能实现，制度长期不能定型（见表1）。
（五）行政管理体制不利于提高统筹层次
制度运行中一些管理体制还有很多不顺的地方，他们也导致制度不能实现收人最大化，存在很多漏洞。
1.养老保险费双重征缴制度并存导致收入不能到位
1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收，目前的情况是大致各为半壁江山。在征缴过程中，为了降低第二年的任务基数，一些地税部门完成征缴的额度往往是最低限度的门槛。
2.社保经办机构属地化管理不利于提高统筹层次
自1991年中央提出向省级统筹过渡以来，统筹层次至今几乎还是原地没动，大部分仍以县级统筹为主，基金管理的地方利益越来越固化，这也是造成统筹层次难以提高、基金难以上解到中央、投资体制难以改革、收益率低下、财政补贴逐年增加的主要原因之一。除了其他原因之外，社保经办机构属地化管理是造成统筹层次难以提高的原因之一。
二、向名义账户转型：统账结合制度升级
针对养老保险制度的财务可持续性现状，党的十八届三中全会做出重大改革决定，“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”。“完善个人账户制度”是对统账结合制度的重新定位，它取代了2001年以来始终如一的“继续做实个人账户试点”的传统表述，从根本上一举解决了由于转型成本巨大和统筹层次低下而导致的个人账户难以做实的空账窘境，将个人账户的功能主要集中体现为多缴多得的依据和载体，并以国际通行的名义账户（NDC）理论与标准对其予以重塑。所谓“名义账户”即“名义缴费确定型”，是一种混合型制度，在融资方式上采取的是现收现付制，但在待遇计发方式上采取的是模拟积累制。“坚持精算平衡原则”是对基本养老保险制度在认识上的重大突破，是首次以中央文件的形式对社会保险财务目标提出的基本要求，意味着制度上坚持收入与支出的精算平衡，就必须真正实现缴费与权益的精算中性，即强化多缴多得的激励机制，提高制度的收入能力和支付能力，以期达到提高财务可持续性的目的。坚持精算平衡与增强激励机制显然在于强化个人账户的功能，建立制度之初引入个人账户的目的皆在于此，因为，账户比例越大，激励机制就越强，就越有利于实现制度的精算平衡。 由此可以看出，“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”具有严密的逻辑关系：做实个人账户要求账户比例越小越好，于是，2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）将个人账户从11%缩小到8%，旨在配合和加快2001年实施的做实个人账户试点，但个人账户越小，激励性就越差；向名义账户转型为扩大账户比例提供了条件，从根本上克服了扩大个人账户比例与做实个人账户产生的相互冲突，使统账结合这两个背道而驰的制度目标首次有条件得以弥合和统一，换言之，“完善个人账户制度”为“坚持精算平衡原则”提供了制度条件，而“坚持精算平衡原则”则建立在“完善个人账户制度”基础之上。如果只实行了向名义账户转型，而未有效扩大账户规模，就没有提高精算平衡能力和强化激励性，意味着这轮改革只走了半步。因此，提高账户比例等于是向名义账户转型而产生的“红利”，这个“红利”表现在节省转型成本和扩大账户规模这两个方面，对这两个方面的“红利”我们不应只知其一，不知其二，否则将是对第二个“红利”的极大浪费。当这两个“红利”同时发挥作用并“相互拥抱”时，统账结合的制度就得以升级。统账结合制度升级之后的具体方案、假定条件和测算结果如下。
（一）三个情景方案及其基本假定条件
在雇员缴费8%与雇主20%不变的条件下，为达到扩大个人账户规模比例和缩小社会统筹比例的目的，账户与统筹的比例搭配可有多种情景。为方便比较研究，可将其简化为三个情景方案：一是目前的“小账户”方案，即8%账户+20%统筹；二是“大账户”方案，即16%账户+12%统筹，就是从雇主缴费里划出8%进入个人账户；三是“全账户”方案，即28%+0，就是雇主的20%缴费全部计入个人账户，个人和单位的缴费全部划归个人账户。在“全账户”方案下，社会统筹部分由财政转移支付形成，其规模以2013年财政补贴养老保险制度3 019亿元为基准，每位退休人员每月领取定额统筹养老金312元，替代率大约为岗平工资的5%，以后每年指数化按岗平工资增长率调整。支出规模在2037年之前其占GDP比重从未超过0.5%（2013年的水平），2037年之后始终没有超过1.20%。这样，在城镇职工养老保险的统账结合制度中，账户养老金就完全由缴费形成，统筹养老金由财政转移支付构成，这就与目前“城乡居保”的统账结合的资金来源性质完全一致，实现了公共财政的公平性。
向名义账户制转型之后，账户记账利率为上年度岗平工资增长率的100%，即2015—2020年大约为10%，2020—2030年约为8.6%，2030—2050年为6.8%，2050—2090年为3.0%。同时制度设计还假定从2018年开始提高退休年龄，女性工人每2年提高1岁，女性干部和所有男性职工每4年提高1岁，到2037年女性退休年龄为60岁、男性为65岁。
（二）个人账户规模越大，财务可持续性越好
以下将“全账户”情景作为基准，对2015--2090年进行75年的测算，其结果较为理想。
1.替代率高于改革前
改革前的2014年，养老金全国平均水平为2100元，替代率为43%左右。改革后，替代率水平明显高于改革前，以退休第一年个人替代率为例，如果2015年为改革元年的话，当年替代率为60%，此后便从未低于60%，在60%～72%之间波动。如果加上5%的统筹养老金的替代率，则升级后的统账结合的替代率始终在65%～77%之间。待遇调整幅度是工资增长率的80%，即调待的利率分别为2015—2020年为8.0%，2020—2030年为7.0%；2030—2050年为5.5%；2050—2090年为2.5%。
2.制度财务可持续前景乐观
由于制度激励性非常好，参保人将完全按真实工资收入进行缴费，制度收入能力非常强，当期收支结余非常明显：2020年收入6.3万亿，支出3.4万亿；2030年收入21万亿，支出仅为8.7万亿元；2040年收入53万亿元，支出25万亿元。由于老龄化等原因，与其他几乎所有国家一样，收不抵支的时点终将来临，它将出现在2049年，即从2049年开始出现收不抵支，从此，收支缺口将由基金累计结存予以支付。基金终将枯竭，于是，第二个时点将发生在2088年。届时，如果制度其他参数不进行调整（比如提高缴费率或提高退休年龄等），就需外部资金介入。届时，“全国社保基金”（假定从2015年开始按7%的投资收益率计算，并假定没有新的资金注入的情况下）规模将达210万亿，但相对于每年养老金支出几百万亿的规模来讲也是杯水车薪。
3.建立基金投资体制
从2015年开始，由于新的缴费收入将全部进入个人账户，基金上解渠道通畅，与地方管理脱钩，立即实现全国统筹，国家统一建立投资机构成为可能；在2088年基金枯竭之前，规模庞大的基金累计结余实行市场化和多元化的投资体制，假定按7%的投资收益率计算，它成为基金收入的重要来源。由此，基金累计结余规模一直增长，2020年达12万亿，2030年达到82万亿，到2049年高达587万亿，占GDP比重达到峰值的63%，此后，占GDP比重将呈下降趋势。需要指出的是，2015年旧制度的遗产即3.1万亿元基金累计结余将作为“初始基金”沉淀在投资体制内，共同进入投资体制。
4.财政支出负担不重
由于统筹养老金完全由财政转移支付，其规模逐渐上升，但从未超过占GDP的1.2%。例如，2053年支出超过10万亿，占GDP的1%；到2090年达60万亿元，占GDP的1.2%。这项支出只是将原来财政对城镇职工基本养老保险制度的补贴“转换”成统筹养老金而已，并不是额外的财政支出。换言之，城镇职工基本养老保险在这轮改革中并未增加财政负担。
5.可以采用降低缴费率的其他选择
在制度设计中，还有降低费率的选择。例如，将缴费率降到24%，2050年之前替代率水平下降不是很多，但在2050年之后，大约是28%方案的90%；收不抵支和基金枯竭两个时点的到来大约较28%方案均提前10年。 三、统账结合制度升级之后优势明显：机关事业单位改革前景
改革后，保险制度与财政制度的边界得以厘清。由财政转移支付形成的统筹养老金将财政因素补在明处，并成为所有参保人都有份的定额式养老金，体现了公共财政的公平性。
（一）以“全账户”为改革基准，升级后的统账结合优势十分明显
1.激励性好，账户资产积累透明
雇主的缴费全部划入个人账户，并且记账利息十分有吸引力。以2015年为例，如果有一职工月收入5000元，每月个人缴费400元进入账户，单位缴费1000元也进入账户；一年的个人缴费仅为4800元，但加上单位缴费12000元和10%的记账利率之后，账户总资产将超过18000元，其激励性是“乘四效应”，比住房公积金的“乘二效应”还要好，高出将近一倍，且透明易懂，其便携性像银行存款一样十分便捷，不存在异地基金转移的问题。这样的激励性不仅成为扩大覆盖面的内生激励机制，还将彻底改变参保人的参保行为：缴费基数和费率都变得“真实”起来，多缴多得的制度将成为现实，道德风险得以全面遏制，“公地悲剧”的病灶彻底根除。甚至，各级政府的道德风险也全然受到遏制，因为任何侵害基金的行为都是对参保人权益的直接损害。
2.制度运行质量得以大大提高
20多年来，由地方负责管理的统筹基金一直是影响制度运行质量的主要根源之一。取消这个资金池之后，养老保险制度与地方完全撇清和脱离，制度运行质量登上一个新台阶：劳动力全国范围自由流动的便携性障碍彻底根除；养老金待遇正常调整机制难以建立的制约因素完全消失；提高退休年龄的主要障碍之一得以消除，代之以多缴多得的个人决策选择；出现群体性事件的主要诱因存在于散在各地的统筹基金，此时这个问题将得到彻底解决；分散在各地的统筹基金对低收入阶层的参保可及性、缴费水平的确定等都是不利的，此时将完全解除；分散在各地的统筹基金的存在是阻碍统一降低缴费率的主要原因，提高到全国统筹之后将使降低费率成为可能，将有利于减税降费和提高企业竞争力。
3.节省了天量的转型成本
在小账户、大账户、全账户的三个情景方案中，其融资方式均采取现收现付制，这就节省了天量的转型成本，完全规避了14年来做实个人账户试点不能达标的窘境。同时，在待遇计发方式上采取的是模拟的“缴费确定型”的账户制，记账利率采用的是生物收益率。这个具有“名义缴费确定型”（NDC）的典型特征的设计是一种制度创新，各项预测指标均符合党的十八届三中全会《决定》提出的总体要求。
（二）机关事业单位养老金制度可持续性很好
机关事业单位的基本养老保险制度改革将与城镇企业职工采取完全一样的制度模式。
1.基本养老保险的“制度公平”与退休金来源的双层结构
改革后，机关事业单位基本养老保险的待遇计发公式与企业完全一致起来，这是体现“制度公平”的基本原则，于是，其替代率相较于改革前平均下降20%～30%。为保护公共部门参加改革的积极性，兑现待遇水平不下降的庄严承诺，建立职业年金制度就显得十分重要，即在公共部门养老金的“双层结构”中，职业年金作为第二层是补足替代率的唯一来源，其制度设计就成为能够决定此轮改革能否成功的关键。
2.职业年金制度的设计特征和运营体制
机关事业单位的职业年金带有半强制性的色彩；实行与目前的企业年金完全一致的信托制缴费确定型（DC）制度，职工个人缴费4%，单位缴费比例8%，给予税收延迟的优惠政策并进行实际缴费，而不是记账；以省为单位，广泛建立类似“教师养老基金”等行业基金；建立生命周期基金，最大限度提高收益率。
3.职业年金的替代率及其与基本养老保险的衔接
职业年金的替代率将超过20%，在21世纪60年代之后逐渐上升到30%，进入80年代之后将达到40%。这样，公共部门养老金收入加上前述的定额式的替代率5%的统筹养老金和为“中人”专门准备的过渡性养老金（1997年企业养老金改革时也有）之后，不低于改革前，2050年之后还略高于改革前，退休收入合计超过100%。
4.财务可持续性与运行方式
机关事业单位改革后，养老金替代率变动趋势与城镇企业职工的制度大致相同，制度的财务可持续前景也差不多，例如，第1个时点即收不抵支出现在2050年，比企业职工制度的2049年晚来1年，但基金枯竭的时点则出现在2080年。鉴于公共部门和私人部门的财务可持续性的变化趋势基本是重叠的，所以，两个部门的资金池完全可以合并运行，这样既可以强化大数法则的优势，还可以减少行政成本。
5.财政负担及其可承受情况
公共部门参加养老金改革后，财政毫无疑问增加了负担，它主要额外增加了4个方面的支出：一是为每个职工支付20%的基本养老保险。2015年需要支出4218亿元，占当年财政收入2.69%，占GDP的0.62%，随之逐年提高，2062年达到财政收入的4.O%，2090年为4.2%，占GDP比重2063年刚刚超过1.0%，此后基本平稳下来，到2090年仅为1.03%。二是建立职业年金之后财政支出增加了两个部分，即每月支付8%的单位缴费部分和为每月退休的“中人”进行一次性补齐的部分，二者合计在2015年是3300亿元，2020年是4824亿，2030年是9579亿，2040年是20411亿，2050年是37017亿。但是相对于GDP来说，2030年之前在0.4%～0.6%的区间，此后稍有下降，在0.4%上下浮动；从占财政收入比重看，2030年之前在2.0%～2.6%区间浮动，此后便在1.5%～2.0%区间浮动。此外，还有为“中人”建立的过渡性养老金和丧葬费。如果后两项忽略不计，前两项合计在2015年是7 518亿元，占财政收入的4.7%，相当于GDP的1.2%。此后的占财政收入和相对GDP的比重情况可以类推。由此看来，财政负担还是不小的，但也是可以承受的。丝绸之路经济带背景下的中国中亚国际旅游区域合作制度建设研究 钟磊 杨为程 内容提要：在建设“丝绸之路经济带”的大背景下，开展国际旅游区域合作的优势在于关联带动性强、壁垒少、合作共识多，民间动力强。旅游资源是“丝绸之路经济带”具有非常明显比较优势的人文经济资源，但是目前的中国中亚国际旅游区域合作存在很多制约因素。本文针对存在的制约因素，提出了建立区域旅游合作决策与协调组织机构“中国中亚旅游合作开发委员会”、推进签证便利化的具体措施、与中亚国家签署航空自由化协议，促进西部城市航空自由化、创新融资方式等制度建设方面的建议。
关键词：“丝绸之路经济带”；国际旅游区域合作；制度建设
中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0022-05
DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.005
一、“丝绸之路经济带”中国与中亚国际旅游区域合作的意义
（一）建设“丝绸之路经济带”问题的提出
2013年9月7日，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表《弘扬人民友谊共创美好未来》的重要演讲，首次提出用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”，以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作。并提出从政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通五个方面先行合作。2014年11月4日，习近平主席又在中央财经领导小组第八次会议上提出要坚持经济合作和人文交流共同推进，促进我国同沿线国家旅游、教育、学术、艺术等人文交流，使之提高到一个新的水平。
（二）旅游业的发展可以促进“民心相通”
旅游业是横跨人文交流和经济合作的重要产业。从人文交流方面看，国际旅游有“和平使者、友谊桥梁”的美称，可以使旅游参与者加深对不同国家、不同民族和种族、不同文化、不同宗教信仰的理解，促进对旅游目的地国家的认同，消除误解。中国与中亚国家虽然山水相连，也有着长久的交往历史，但民众对对方的了解并不多。很多中国民众认为中亚国家是“穷乡僻壤”，社会不稳定，安全得不到保障。而中亚国家的民众，面对一个强大的中国，往往受到“中国威胁论”的影响，对中国既存在信任，又充满不安。旅游可以使民众了解真实的彼此，可以拉近距离、消除误解、增强互信。
（三）旅游业的发展可以促进“道路联通”、“贸易畅通”、“货币流通”
从经济层面看，旅游业已经成为全世界增长最快的产业之一。旅游经济已经占到全世界GDP总额的9%、服务贸易的30%都是由旅游业所创造、每11个工作岗位中就有1个是由旅游业提供的。有学者认为区域旅游合作是与区域交通合作、贸易合作、投资合作并列的一种形式的区域合作。古代丝绸之路作为“人类历史上最伟大的通道”，第一次将欧洲和亚洲连接起来。在中国、印度、波斯、罗马几大古代帝国的贸易、文化、艺术、宗教、科技等方面起到了沟通桥梁的作用。如今，这条丝绸之路为游客们提供了一个沿着张骞、玄奘、马可波罗等古代最伟大的探险者的足迹体验一系列绝无仅有的人文、自然景观的机会。丝绸之路的国际影响力非常大，切实合作会获取巨大的客源市场，而目前各国的旅游产业并没有形成“整体形象”、“共同营销”。丝绸之路上的区域旅游合作可以实现区域内资源整合、市场共享、信息互通，形成区域放大效应，还可以带动道路联通、贸易畅通、货币流通等多个目标的发展，是“丝绸之路经济带”建设的重要组成部分。
二、中国与中亚国际旅游区域合作的现实基础
（一）中国与中亚5国长期保持睦邻友好关系
依据《丝绸之路大辞典》的定义，丝绸之路指的是古代中国经过中亚至南亚、西亚、欧洲、北非的一条路上贸易道路。本文中所指的丝绸之路主要涉及中国以及中亚5国，包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。这些中亚国家1991年底独立，中国于1992年与之建交。因此今年是中国与中亚5国建交的第22年，在这22年内一直保持着良好的睦邻友好关系。随着永久睦邻友好条约的签署，国家关系已经超越“一般友好国家”的水平，“世代友好，永不为敌”，各国都做到照顾彼此，重大关切，维护核心利益，在遇到困难时给予朋友般的帮助。2001年上海合作组织的成立，更是将中国与中亚国家的合作领域、合作层次和方式推向了一个新高点。这种国家关系堪称不同社会制度和国力相差悬殊国家友好合作的典范，为该区域内的国际旅游合作提供了稳定的社会政治环境。
（二）中国与中亚5国间旅游资源丰富
丝绸之路拥有漫长的文化交流传播史，是一部不同地域、不同民族、不同文化不断交流、碰撞、融合的历史，并形成了特有的文化现象。拥有大量的古建筑遗迹、壁画、石窟、墓穴、习俗等旅游资源，发展区域旅游合作的基础非常好。仅在中国新疆和西北这一段，旅游者就可以领略到亚欧大陆所有古代文明的痕迹，这在全世界上也是绝无仅有的。在中国境内有汉长安城未央宫遗址、张骞墓、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、玉门关遗址、悬泉置遗址、敦煌莫高窟麦积山石窟、天山、高昌故城、交河故城、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址等。
在哈萨克斯坦境内有帖木儿时期规模最大、保存最完整的建筑之一霍贾·艾哈迈德·亚萨维陵墓、位于泰姆格里大峡谷的泰姆格里考古景观岩刻、哈萨克斯坦北部的疏树草原和湖泊萨利亚喀；在吉尔吉斯斯坦境内有中亚地区圣山的最完整象征苏莱曼圣山；在塔吉克斯坦境内有中亚商贸往来与文化交流的最佳见证萨拉子目古城的原型城市遗址、坐落于欧亚大陆最高山脉的汇合点“帕米尔高原”中部的塔吉克国家公园（帕米尔山）；土库曼斯坦境内有位于中亚地区丝绸之路沿线最古老、保存最完好的绿洲城市梅尔夫，梅尔夫历史与文化公园、有位于阿契美尼德帝国统治下可兰次姆地区的首都乌尔根奇的库尼亚一乌尔根奇古建筑群，有在近两千年中几乎从未遭到破坏，生动地展现了中亚和地中海地区大国文化互动的帕提亚王国最早和最重要的城市遗址，尼莎帕提亚要塞；在乌兹别克斯坦境内有中亚城市中绝大多数建筑物保存完好的中世纪城市的范例，布哈拉历史中心、有销声匿迹的花喇子模文明的罕有见证，通往伊朗的沙漠中商队的最后一个驿站，伊钦内城、有中亚霸主帖木儿的故乡，见证了15～16世纪帖木儿及其王朝统治的辉煌发展的沙赫利苏伯兹历史中心。上述所有景点全部都入选联合国教科文组织的世界遗产目录。除了这些，帕米尔高原、巴尔喀什湖、里海、唐王朝经营西域的“安西四镇”之一的碎叶城、世界最大的山地湖泊之一的伊塞克湖等也都是世界著名的观光胜地。这些丰富的旅游资源为区域旅游合作提供了基础。 （三）中国与中亚5国经济持续增长
依据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）提供的统计数据，即使经过2008年的世界经济危机，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦在2002年至2012年10年间的平均GDP增速均超过6.5%。总体来说，中亚的经济增速在亚洲国家中仅略微次于东亚，居于亚洲经济最快增长地区之第2位。2011年，土库曼斯坦的经济增速为14.7%，仅次于世界增长最快的两个国家卡塔尔（18.8%）和蒙古（17.3%）。哈萨克斯坦作为中亚最大的经济体，从2000年到2010年名义GDP增长8倍，实际GDP翻一番。随着整个地区经济的持续增长，人们的物质文化生活需求也逐步提高，这为旅游业的发展提供了良好的物质条件。
（四）各国以旅游促发展的政策目标一致
几国政府在近几年不断强调和明确旅游业在国民经济生活中的重要地位，也对国际区域旅游合作提供了重要的政策支持。对中国而言，2009年国家将旅游业确定为战略支柱产业，接着十七届六中全会又提出全面发展文化产业，国家旅游局专门针对丝绸之路旅游编制了《丝绸之路旅游区总体规划》，旅游业的发展也迎来了前所未有的良好机遇。
哈萨克斯坦是整个中亚旅游产业发展最好的国家，旅游经济一直在健康持续发展，即使经历经济危机也没有对其有任何影响，这与该国将旅游业列为重点发展的7大产业之一不无关系。吉尔吉斯斯坦的接待人数和收入仅次于哈萨克斯坦。该国2013年1月颁布的2013—2017年国家可持续发展战略中，将旅游业定位为优先发展行业之一。乌兹别克斯坦出台政策鼓励私营经济和外资企业参与旅游业的投资经营、要在2016年之前翻新建设途径主要旅游线路的国道、修复大约200处考古遗迹和建筑、对铁路系统进行现代化建设、为了更好地宣传丝绸之路这个品牌，该国还创办了一个专门的旅游广告公司——伟大的丝绸之路。塔吉克斯坦利用举办竞赛评比刺激行业内发展。土库曼斯坦在里海的土库曼巴什市建设自由经济区，吸引国内外的公司投资建设酒店和娱乐设施，推动该国旅游业的发展。另外，该国还在里海附近建立起“阿瓦扎”国家级旅游区，目的是利用同样的种族和同样的文化关系来吸引土耳其游客，并提供了13000个工作岗位。为了更好地确定和审批国家级旅游区内的各项投资项目，该国还在国家旅游及体育委员会下增设一个跨部门的联合工作小组。
三、中国一中亚国际旅游区域合作的制约因素
（一）缺乏有效的国家间协调机制
6个国家的旅游区域合作，由于国家利益、法律政策、经济体制、意识形态、开放程度都不同，涉及很复杂的协调工作。需要长期而细致的协商过程来达成共识，通过交往促进理解和合作。在没有一个区域层面的常设旅游管理机构的情况下，区域旅游合作“倡议多、宣言多、具体落实少”。而在欧洲，欧洲旅游委员会就是这样一个区域层面的常设性旅游管理机构。欧洲旅游委员会是一个拥有33个欧洲国家作为成员的区域旅游管理机构。这个机构可以整合欧洲旅游资源、将欧洲作为一个整体品牌推向国际社会，制定统一的区域旅游政策，协调各国间的利益分配，保护欧洲的文化遗迹，进而推动欧洲区域旅游的发展。在“丝绸之路经济带”，急需建立类似的国家间协调机制。
（二）签证政策严重阻碍了游客的积极性
签证的作用主要在于保障安全；控制移民、限制入境以及入境停留的时间、入境后从事的活动；产生一定的财政收入，作为一种互惠的手段；保证不超过旅游目的地的接待能力等。然而对于游客来说，签证是一种纯粹的负担。这种负担包括签证费、为准备签证材料所花去的时间成本和经济成本。一旦这些成本超过一定的界限，潜在的游客很容易就会放弃而改签去一个容易前往的目的地。依据联合国世界旅游组织（UNWTO）的调查，2013年，全世界64%的游客在旅游前获得签证，3%的游客使用电子签证，15%获得落地签证，仅有18%的游客可以无须签证前往旅游目的地。
依据外交部领事司公布的信息，截止到2014年9月30日，对于公民持普通护照因私前往，有4个国家与我国签订互免签证协议，单方面对我国公民实施免签政策的国家和地区有8个，单方面对我国公民实施落地签证的国家和地区有36个。在中亚5国中，只有土库曼斯坦对我国公民单方面实施落地签证政策。
中国对中亚国家的签证政策主要受到民族分裂势力的影响。新疆的地区民族分裂势力主要以维吾尔族为主，且在中亚地区也开展活动。虽然维吾尔族主要生活在新疆，但在中亚地区也有数十万人口，仅仅哈萨克斯坦就有20多万人。由于新疆存在民族分裂势力活动，存在境内民族分裂分子与境外民族分裂分子以中亚为基地或者以中亚为过境通道，从事分裂中国的活动的风险。另外，阿富汗已经成为世界上最大的毒品生产国，而与其地理上相邻的中亚国家成为阿富汗毒品的重要外运通道。因此，由于恐怖主义、毒品犯罪等问题的存在，我国很难对中亚国家公民前往中国实施免签证或落地签证的政策。
对于中亚国家来说，大量跨境民族的存在也是他们在制定中国签证政策时不得不考虑的因素。中国境内有130多万哈萨克族人、1.5万乌兹别克族人、14万柯尔克孜族人、3.3万塔吉克族人，他们与中亚5国中的哈萨克斯坦人、乌兹别克斯坦人、吉尔吉斯斯坦人、塔吉克斯坦人都属于同民族、相同语言、风俗习惯相似、宗教信仰相同。中亚国家担心如果放宽旅游签证政策，这些跨境民族很可能成为非法移民，影响本国公民的就业以及本国的治安环境。签证政策阻碍了区域内部游客的流动，也减少了区域外国家的公民前往丝绸之路旅游的可能。丝绸之路一端连着欧洲，另一端连着亚洲，连接着世界最大的国际旅游市场。依据梁雪松博士的实证研究，入境游客有57.4%表示愿意或非常愿意通过新疆前往中亚等国进行丝绸之路跨国游，有50%的游客愿意或非常愿意走完整个丝绸之路，而复杂的签证政策阻碍了他们的积极性。
（三）景点保护和开发资金缺口大
中国与中亚5国丝绸之路上的旅游资源优势未能成为经济优势，资金缺口大是一大制约因素。旅游资源应当先保护，后开发。丝绸之路沿线上的很多遗迹，受到地震、沙尘、风蚀、水蚀等自然环境以及人类生产生活的影响，再加上缺乏保护所需要的资金而沦为残垣断壁，这不仅是经济资源的损失，更是人类文化遗产的巨大损失。例如我国宁夏原来选定固原古城、须弥山石窟等4处遗址，本来要作为丝绸之路历史文化的重要遗迹申请世界遗产，但由于地方财政短缺影响了保护与管理，保留下来的部分根本不符合申请世界遗产的条件，保存条件较好的北朝和隋唐墓地，又因为地方财政不足以承担周边环境的治理的费用和搬迁附近居民区的补偿费用，最终也只好放弃，这些景点今后的命运可想而知。由此看来，遗产的保护、管理都需要资金的支持。有些地区不能很好地对旅游资源进行成片开发，导致有些遗迹埋没于穷乡僻壤之间，已经开发的景区分布分散、形式单一，无法形成“规模集聚效应”，或是重复建设、遍地开花。旅游基础设施薄弱，如公厕简陋、道路不通、通讯不畅。中亚5国除首都之外的其他旅游景点，世界10大酒店集团尚未入驻，运营良好的中等档次的酒店也很少。即使全部都建好，由于缺乏资金，宣传促销也很难跟上。因此，如果不能有效吸引投资，丝绸之路区域旅游合作将无从谈起。 （四）西部缺乏航空交通枢纽
在国内的入境市场，丝绸之路沿线省市的劣势非常明显。北京的入境旅游接待人数是丝绸之路沿线省市的总和的1.41倍，上海是2.15倍。广东全省则达到33.31倍。其原因是外国旅客进入中国主要是通过北京、上海、广州三个城市，西部城市缺乏航空交通枢纽是根本原因。丝绸之路上的甘肃、宁夏、陕西和新疆，只有西安、乌鲁木齐和喀什三处国际机场。乌鲁木齐的国际航线主要通往俄罗斯、中亚，西安的国际航线通往韩国、日本。大多数国际直航航班没有开通，国际旅客只能选择北京、上海、广州入境，然后飞往西安、乌鲁木齐。结束西部之旅后，只有再走回头路从北、上、广回国，增加了旅游成本，降低了西部旅游的吸引力。西部城市还难以成为像北京、法兰克福、伊斯坦布尔、卡塔尔、维也纳这样的国际航空枢纽，国际旅游区域合作缺乏交通基础。
四、中国一中亚国际旅游区域合作制度建设的建议
（一）建立区域旅游合作决策与协调组织机构
政策协调是形成任何区域合作的基础，政策协调的达成需要对话，而对话需要平台。因此，如何搭建各国政府对话的平台是重中之重。由于中国和中亚5国中除了土库曼斯坦的其他4国都是上海合作组织的成员，因此政府高层之间的对话可以借助上合组织这个平台，建立旅游部长会议机制，通过定期举行“5+1”（上合组织成员+土库曼斯坦）部长会议达成共识，解决阻碍合作的法律政策问题。但是，除了高层对话外，还必须有常设机构长年专门负责政策协调工作。
世界旅游组织（UNWTO）一直致力于丝绸之路的旅游发展，2004年在乌兹别克斯坦的撒马尔罕市设立了世界旅游组织协调发展丝绸之路旅游业办公室。但是由于UNWTO的丝绸之路计划范围太广，包含了亚洲欧洲的31个国家，达成共识的可能性减小，效率较低。从国际经验来看，在国家层面与其他国家设立常设、稳定的旅游合作机制、互设旅游促进与联络机构的合作区域，工作思路就会比较明确，重大问题能够及时得到解决。上文中提到的欧洲旅游委员会依托欧盟设立，我国和中亚5国虽然没有高度一体化的联盟依托，但仍然可以通过协定设立“中国中亚旅游合作开发委员会”。其职能主要是对内与各国沟通联络、对外协调、发起联合促销项目、联系投资、交流合作等。由6国旅游管理部门派驻代表，运转所需资金可以由我国承担主要部分甚至全部。一个区域的发展需要地区大国提供一定的公共产品，我国具备这种智慧和胸怀，中国发起筹建亚洲基础设施投资银行以及出资400亿美元成立丝路基金证明了这一点。除此之外，还应在各国设立中国中亚旅游委员会的分支机构，由这些机构负责日常联络、协调和具体项目的实施、监督工作，并提出需要部长会议商谈解决的问题。
（二）建立更加便利的签证制度
1.签证便利化的重要性。签证便利化对旅游业的发展起到核心作用。UNWTO和世界旅行与旅游理事会（WITC）2012年五月在第四次G20国家旅游部长会议上的报告指出，到2015年，改进签证程序可以在G20国家增加2 060亿美元的旅游收入，多创造510万个工作岗位。近些年来，在签证便利化方面，很多国家做出了显著的努力。在2008年全世界77%的人口需要出发前获得传统纸质签证，随着各国的改进，到2013年，这个比例已经下降到64%。
2.共同推动签证便利化的制度建议。事实上，即使不能签订互免签证协议，仍然有许多地方可以改进，共同推进签证便利化。第一，签证信息获取便利化。与获取签证所需要的条件有关的信息应该保证是最新的、很容易在网上找到，而且应该以多国语言表示。我国的外交部领事服务网只有中文和英文两种语言，中亚国家的相关网站主要使用本国语言、俄语和英语。而韩国却做到在官方网站以超过10种以上的语言来展示获取签证所需要的详细信息。第二，采用电子签证。申请人无须前往使领馆或邮寄资料，也无须获得贴纸签证，签证信息全部上网数字化，游客出境时只需将签证打印出来即可。目前，对中国推出电子签证的国家有土耳其、卡塔尔、澳大利亚、斯里兰卡、柬埔寨、新加坡。在这一点上，中国和中亚5国可以效仿。第三，即使中国与中亚5国之间无法实现互免签证或落地签证，影响的也只是整个区域内部互相前往对方国家的游客量。而对于第三国的游客如美国游客而言，如果前往中国陕西、新疆旅游之后可以无须签证继续沿着丝绸之路前往中亚5国游览，或者恰好相反，获得签证前往哈萨克斯坦的游客可以无须再办理签证来到中国，领略中华文化。那么，整个丝绸之路的国际旅客应该会出现迅猛增长。《申根协定》（Sehengen Agreement）是这方面努力的范例，申请人一旦获得某个成员国的签证，就可以在签证有效期内在所有申根协定成员国自由旅行。中国国家旅游局可以协调公安部、海关总署等部门与中亚5国商讨，签署诸边协定。挑选出一些双方都认可的、较为安全的第三国，对于这些国家的公民，可以由一国颁发“丝路签证”，获得该签证的公民可以自由前往其他5国。第四，与中亚国家商讨在中亚国家驻我国使领馆设置专门服务新疆的部门，从新疆选派熟悉业务的工作人员，提高效率和针对性。第五，鼓励中亚国家在西安、乌鲁木齐设立领事馆，中国游客可以在西安、乌鲁木齐直接快速办理出境签证。第六，由于团队旅游更便于监控，因此可以针对团队旅游推出免签政策。中国与哈萨克斯坦已经在进行这方面工作的商讨，也可以考虑同时与其他中亚国家研究磋商。
（三）与中亚5国签署航空自由化协议，建设空中丝绸之路
对于发展货物贸易而言，铁路公路建设首当其冲，而对于发展国际旅游区域合作来说，短期内发展航空业或许是最现实最有效的手段。竞争可以促进市场的效率。欧盟和美国2007年通过了“开放天空”协议，依据这一协议，欧盟和美国的任何一家航空公司都可以开辟双方所有城市间的航线。由此创造出一个能容纳多家航空公司竞争的共同航空市场。而在亚洲，泰国和马来西亚的航空业在2004年之前只能由国航主导经营，2004年实施航空自由化之后，亚洲航空进入该市场。2005年两国航空旅客人数就上涨了37%。2003年，中国国家民航总局批准海南省为我国第一个对全球开放部分航权的试点省份，这一举措刺激了海南航空运输业务的迅猛增长，带动了旅游业的快速发展，从2003年到2008年，旅客数量年均增长28.88%，迅速带动海南地方经济提速。基于以上成功经验，我国应与中亚5国签署航空自由化协议。考虑在西部边陲城市乌鲁木齐，开放第三、第四、第五航权，使外国游客能够乘坐民航航班直接入境。把建设乌鲁木齐国际航空枢纽作为一个重要战略，使乌鲁木齐变为开发中亚、中东、欧洲客源市场的桥头堡。在敦煌、兰州等丝绸之路重点旅游城市，开放第五航权，外国游客可以乘坐包机直接入境。除此之外，允许像“亚洲航空”、“春秋航空”这样的廉价航空进入，可以减少昂贵的机票费用，获得更大的客源。这些城市地理位置偏远，开放航权不会对国内整个运输市场造成太大冲击，但却可以真正发挥其重要国际枢纽的集散作用，促进丝绸之路国际旅游业发展。
（四）创新融资方式，调整政策吸引投资
1.向国际和地区组织申请贷款。由上文中提到的区域旅游合作决策与协调组织机构，如“中国中亚旅游合作开发委员会”向国际组织申请贷款。世界银行在中国已经资助了16个项目，共计3.9亿美元的信贷总额。包括甘肃文化和自然遗产保护发展项目、贵州文化与自然遗产保护项目以及山东省孔孟文化遗产保护发展项目。其主要目的一是帮助地方提升对文物的保护以及展示的能力，提升基础设施建设、旅游服务标准以及环境保护；二是加强旅游组织的管理运营能力并提升景点所处地区的承接能力。区域组织协调机构应总结成功经验向国际组织贷款。可以提供贷款的国际和地区组织主要有：世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、中国国家开发银行以及中国在“丝绸之路经济带”计划中正在筹建的亚洲基础设施开发银行、丝路基金。
2.建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金。除了向国际组织贷款外，区域组织协调机构应做好督促各国建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金的工作。这两项基金分别用于遗产的保护以及品牌建设、营销。该专项资金可以由各国自行掌握、使用，但区域组织协调机构应做好督促、监督的工作。
3.协调区域内各国投资政策，吸引外国直接投资。区域组织协调机构应动员各国政府共同努力，逐步改善市场准入，消除外国私人资本进入各国旅游业的政策壁垒。还应出台优惠政策，鼓励外国直接投资通过投资、参股、收购等方式在该区域投资旅游基础设施建设、开办合资旅行社、分支机构以及其他旅游企业。区域组织协调机构应做好各国的工作，使各国突破思维瓶颈，确立开放意识，简化投资审批环节，加大依法治国力度，保护投资者合法利益，营造良好的投资环境。另外，区域组织协调机构应当牵邀请世界10大酒店集团和知名旅游集团到丝绸之路沿线考察，鼓励其在重点景点投资。
关键词：名义账户；名义缴费确定型；现收现付；可持续性；做实个人账户
中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0001-06
DOI：10.13483/i.enki.kfyj.2015.03.001
一、三重任务叠加：可持续性问题突显
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”。以往十几年是中国养老保障制度自身发展最快、立法最密集、贡献最显著、成就最深入人心的历史时期，但同时也是公平性和可持续性问题日益突出的时期。如果说根据《决定》指出的“推进机关事业单位养老保险制度改革”，2015年1月国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号）基本解决了较长时期内养老保障的公平性问题的话，那么，本来就十分尖锐的可持续性问题则再次上升为主要矛盾。与推进国家治理体系和治理能力现代化建设的客观要求相比，可持续性问题确实存在较大差距。重要的是，经过十几年的发展，在可持续性改革这个问题上，目前是中国养老保障制度改革最困难和最敏感的历史时期。
一方面，中国养老保障制度正处于待遇上调最快、财政补贴最多的历史时期。在过去的11年里，养老金连年上调，从未间断，每年上调10%，全国人均退休金从2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高两倍多；同时，也是财政补贴最多和增长最快的历史时期，2005年的财政补贴仅为544亿元，到2014年激增至3548亿元，10年增加了5.5倍；过去10年里还先后建立起“新农保”和“城居保”（2014年合并称为“城乡居保”），他们均为财政补贴型并带有强烈社会救助性质的养老制度，而非严格意义上的标准的社会保险制度。总之，过去的10年是全社会对养老保障预期居高不下和充满期待的历史时期，任何在可持续性上“收紧”的改革都会处于被动的局面。
另一方面，中国养老保障制度还处于参数调整、结构改革、子制度建立三项任务叠加和交织的巨大压力中。所谓“参数调整”，主要是指有些制度参数急需调整，例如提高法定退休年龄、降低社会保险费率等。众所周知，中国目前的法定退休年龄很低，而缴费率则很高，这些不合理的参数对制度的可持续性和企业的竞争力形成巨大威胁。所谓“结构改革”，是指长达14年的做实个人账户试点难以为继，进退维谷，空账规模逐年扩大，严重影响养老保障制度乃至政府的公信力，以做实账户和统账结合为实现形式的部分积累制几乎走到尽头。所谓“子制度建立”，是指很多重要子制度和机制呼吁多年但却长期缺位，亟须建立起来，例如，养老保险基金投资体制和正常待遇水平调整机制等。这三重任务叠加，交汇于此，均对制度的财务可持续性形成严重挑战，使养老保障改革处于最困难的历史时期。重要的是，它与吊起的胃口和充满期待的惯性形成巨大反差，使三项任务叠加的改革变得十分敏感。这个改革的背景充分说明，改革还远远没有到位，改革欠债使养老保障成为全面深化改革中一个最难啃的硬骨头。
我国养老制度财务可持续性存在的问题很多，异常严峻。从制度根源上讲，主要有五个方面的突出问题。
（一）制度的缴费收入能力不强
养老保险制度作为一项保险制度，必然存在收入和支出的平衡问题。但由于制度激励性不好，制度的缴费收入能力很弱。多缴多得的原则没有真正树立起来，当前缴费与未来权益联系不紧密，由于制度设计复杂，参保人不知道现在缴费到退休时能拿回多少。于是，参保人、参保单位、地方各级政府等各个角色到处都充斥着道德风险，他们采取各种办法，偷费逃费，制度的实际收入与制度参数规定的预期收入之间存在很大差距。这主要表现在两个方面。
1.实际费率低于规定费率
由于流动人口聚集等原因，发达地区养老保险缴费余额巨大，像广东和浙江等有些发达地区明里暗里支持降低费率，甚至发布文件予以指导和保护。企业缴费率长期存在的“多轨制”现象在世界各国是不多见的，但在我国一些发达地区之所以长期“合法”存在，统一费率在全国难以执行，皆因为统筹层次低下、没有高效的投资体制等原因所致，地方政府出于局部利益的考虑，降低企业费率既避免了贬值风险，又有利于招商引资。
2.实际费基小于真实费基
为了少缴费，绝大部分企业主和职工缩小费基，社保经办机构、税务系统和地方政府等睁眼闭眼，这已是公开的秘密。从全国参保人的缴费比例来推算，缴费的工资基数只是真实工资的60%左右，缴费收入减少了大约1/3，这是多年来导致养老保险制度收入不能应收尽收的主要原因之一。
（二）抵御老龄化自动平衡机制缺位
我国老龄化来势凶猛，形势严峻，计划生育政策导致未来的人口赡养率发生逆转；比较2021年和2049年两个百年时点，我国老龄化程度均高于美国、英国、法国、加拿大等绝大部分发达国家，但我国养老保险制度缺乏抵御老龄化的自动平衡机制。重要的是，在我国统账结合的制度结构里，社会统筹与个人账户的融资方式不同，待遇给付公式不同，应对人口老龄化的平衡机理不同，应该赋予不同的内在自动平衡机制。 1.DB型现收现付的社会统筹基金没有建立起参数自动调节机制
作为DB型现收现付的社会统筹基金，其缴费率、替代率和退休年龄等三个参数均未建立起与人口老龄化和赡养率变化相挂钩的自动调节机制，没有年度精算报告制度，人口老龄化对养老保险制度的影响没有详细的精算预测，制度的财务可持续性没有短期、中期和长期的发展预测，精算队伍人手不够，未来改革设计缺乏理论根据和数据支撑。因此，在提高退休年龄的宣传、方案设计、政策建议等方面，均缺乏理论支撑，社会宣传严重缺乏数据支持。如此摸着石头过河的制度运行现状在世界各国是少见的。
2.DE型积累制的个人账户系统没有实行动态计发月数表的制度
凡是实行账户型养老金的国家，其“账户养老金计发月数表”每年都是更新的，或公布一个包括各个出生年份的养老金计发月数表，旨在提高账户养老金的财务可持续性。但我国自建立统账结合制度以来，个人账户养老金计发月数表就从未更换过，十几年过去了，寿命预期已经发生了很大变化，但账户养老金计发月数表却从未更新过；静态的计发月数显然是账户系统财务可持续性的重大隐患。
（三）社会统筹部分可持续性问题十分明显
在统账结合的28%缴费收入结构中，社会统筹占20%，成为养老保险的骨干部分，但由于制度内部和外部条件等原因，社会统筹基金管理层次不能提高，二十多年来以市县为主，由此带来种种问题，其主要弊端有二。
1.统筹层次低，成为吸入财政补贴不可测量的无底洞
一方面，基金不能全国统一调剂使用，导致落后地区收不抵支，只能年年依靠财政转移支付发放养老金，而发达地区由于流动人口的流入等原因有大量基金结存，规模越来越大的基金结余只存于银行，处于贬值风险中。另一方面，从国家层面看，每年大量财政补贴与大量结余同时存在，不能相互冲抵，最终转化为国有银行的低息存款，变相“支持”了国有银行。财政对统筹基金的补贴没有计划和预测，规模逐渐扩大，1998年仅为24亿元，占当年GDP的0.02%，到2014年则高达3548亿元，占GDP的0.6%。1998—2014年财政补贴合计为21887亿元。制度结构不改变，这种现象将长期存在，成为吸入财政补贴的“漏斗”。
2.统筹层次低，基金投资体制难以建立起来
统筹层次太低，投资体制就难以建立起来，存入银行的利率只有2%左右，而1993—2012年CPI年均复合增长率高达4.8%，2003—2012年也高达3.28%，十几年来损失超过千亿；按照全国社保基金理事会的收益率来衡量将损失5500亿元。重要的是，基金收益率太低导致制度公信力太差，参保人的积极性受到负激励。
（四）个人账户制度设计存在先天缺陷
制度的账户设计存在一些天生的财务缺陷，导致这个制度注定离不开财政转移支付。换言之，制度设计上的这些天生缺陷决定这个制度从诞生之日起就离不开财政补贴。
1.个人账户设计的结果是保输不保赢
按规定，参保人提前死亡的，个人账户资产可以继承；超过平均余命的长寿者则可领取账户养老金到死亡，大数法则荡然无存，个人账户不能封闭运行，其缺口由统筹基金兜底支付，而统筹基金则由财政兜底支付。所以，个人账户制度从建立的第一天起就注定须有财政间接兜底。这个规定在《社会保险法》中得到确认，因此，修法已显得非常急迫。
2.个人账户长期以来难以做实
从2001年，实施做实个人账户试点至今已有14年，但由于种种原因，各级政府和企业对做实个人账户的积极性不高，空账规模逐年扩大，到2013年底，已达到30 955亿元，而做实账户仅为4154亿元，部分积累制的目标长期不能实现，制度长期不能定型（见表1）。
（五）行政管理体制不利于提高统筹层次
制度运行中一些管理体制还有很多不顺的地方，他们也导致制度不能实现收人最大化，存在很多漏洞。
1.养老保险费双重征缴制度并存导致收入不能到位
1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收，目前的情况是大致各为半壁江山。在征缴过程中，为了降低第二年的任务基数，一些地税部门完成征缴的额度往往是最低限度的门槛。
2.社保经办机构属地化管理不利于提高统筹层次
自1991年中央提出向省级统筹过渡以来，统筹层次至今几乎还是原地没动，大部分仍以县级统筹为主，基金管理的地方利益越来越固化，这也是造成统筹层次难以提高、基金难以上解到中央、投资体制难以改革、收益率低下、财政补贴逐年增加的主要原因之一。除了其他原因之外，社保经办机构属地化管理是造成统筹层次难以提高的原因之一。
二、向名义账户转型：统账结合制度升级
针对养老保险制度的财务可持续性现状，党的十八届三中全会做出重大改革决定，“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”。“完善个人账户制度”是对统账结合制度的重新定位，它取代了2001年以来始终如一的“继续做实个人账户试点”的传统表述，从根本上一举解决了由于转型成本巨大和统筹层次低下而导致的个人账户难以做实的空账窘境，将个人账户的功能主要集中体现为多缴多得的依据和载体，并以国际通行的名义账户（NDC）理论与标准对其予以重塑。所谓“名义账户”即“名义缴费确定型”，是一种混合型制度，在融资方式上采取的是现收现付制，但在待遇计发方式上采取的是模拟积累制。“坚持精算平衡原则”是对基本养老保险制度在认识上的重大突破，是首次以中央文件的形式对社会保险财务目标提出的基本要求，意味着制度上坚持收入与支出的精算平衡，就必须真正实现缴费与权益的精算中性，即强化多缴多得的激励机制，提高制度的收入能力和支付能力，以期达到提高财务可持续性的目的。坚持精算平衡与增强激励机制显然在于强化个人账户的功能，建立制度之初引入个人账户的目的皆在于此，因为，账户比例越大，激励机制就越强，就越有利于实现制度的精算平衡。 由此可以看出，“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”具有严密的逻辑关系：做实个人账户要求账户比例越小越好，于是，2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）将个人账户从11%缩小到8%，旨在配合和加快2001年实施的做实个人账户试点，但个人账户越小，激励性就越差；向名义账户转型为扩大账户比例提供了条件，从根本上克服了扩大个人账户比例与做实个人账户产生的相互冲突，使统账结合这两个背道而驰的制度目标首次有条件得以弥合和统一，换言之，“完善个人账户制度”为“坚持精算平衡原则”提供了制度条件，而“坚持精算平衡原则”则建立在“完善个人账户制度”基础之上。如果只实行了向名义账户转型，而未有效扩大账户规模，就没有提高精算平衡能力和强化激励性，意味着这轮改革只走了半步。因此，提高账户比例等于是向名义账户转型而产生的“红利”，这个“红利”表现在节省转型成本和扩大账户规模这两个方面，对这两个方面的“红利”我们不应只知其一，不知其二，否则将是对第二个“红利”的极大浪费。当这两个“红利”同时发挥作用并“相互拥抱”时，统账结合的制度就得以升级。统账结合制度升级之后的具体方案、假定条件和测算结果如下。
（一）三个情景方案及其基本假定条件
在雇员缴费8%与雇主20%不变的条件下，为达到扩大个人账户规模比例和缩小社会统筹比例的目的，账户与统筹的比例搭配可有多种情景。为方便比较研究，可将其简化为三个情景方案：一是目前的“小账户”方案，即8%账户+20%统筹；二是“大账户”方案，即16%账户+12%统筹，就是从雇主缴费里划出8%进入个人账户；三是“全账户”方案，即28%+0，就是雇主的20%缴费全部计入个人账户，个人和单位的缴费全部划归个人账户。在“全账户”方案下，社会统筹部分由财政转移支付形成，其规模以2013年财政补贴养老保险制度3 019亿元为基准，每位退休人员每月领取定额统筹养老金312元，替代率大约为岗平工资的5%，以后每年指数化按岗平工资增长率调整。支出规模在2037年之前其占GDP比重从未超过0.5%（2013年的水平），2037年之后始终没有超过1.20%。这样，在城镇职工养老保险的统账结合制度中，账户养老金就完全由缴费形成，统筹养老金由财政转移支付构成，这就与目前“城乡居保”的统账结合的资金来源性质完全一致，实现了公共财政的公平性。
向名义账户制转型之后，账户记账利率为上年度岗平工资增长率的100%，即2015—2020年大约为10%，2020—2030年约为8.6%，2030—2050年为6.8%，2050—2090年为3.0%。同时制度设计还假定从2018年开始提高退休年龄，女性工人每2年提高1岁，女性干部和所有男性职工每4年提高1岁，到2037年女性退休年龄为60岁、男性为65岁。
（二）个人账户规模越大，财务可持续性越好
以下将“全账户”情景作为基准，对2015--2090年进行75年的测算，其结果较为理想。
1.替代率高于改革前
改革前的2014年，养老金全国平均水平为2100元，替代率为43%左右。改革后，替代率水平明显高于改革前，以退休第一年个人替代率为例，如果2015年为改革元年的话，当年替代率为60%，此后便从未低于60%，在60%～72%之间波动。如果加上5%的统筹养老金的替代率，则升级后的统账结合的替代率始终在65%～77%之间。待遇调整幅度是工资增长率的80%，即调待的利率分别为2015—2020年为8.0%，2020—2030年为7.0%；2030—2050年为5.5%；2050—2090年为2.5%。
2.制度财务可持续前景乐观
由于制度激励性非常好，参保人将完全按真实工资收入进行缴费，制度收入能力非常强，当期收支结余非常明显：2020年收入6.3万亿，支出3.4万亿；2030年收入21万亿，支出仅为8.7万亿元；2040年收入53万亿元，支出25万亿元。由于老龄化等原因，与其他几乎所有国家一样，收不抵支的时点终将来临，它将出现在2049年，即从2049年开始出现收不抵支，从此，收支缺口将由基金累计结存予以支付。基金终将枯竭，于是，第二个时点将发生在2088年。届时，如果制度其他参数不进行调整（比如提高缴费率或提高退休年龄等），就需外部资金介入。届时，“全国社保基金”（假定从2015年开始按7%的投资收益率计算，并假定没有新的资金注入的情况下）规模将达210万亿，但相对于每年养老金支出几百万亿的规模来讲也是杯水车薪。
3.建立基金投资体制
从2015年开始，由于新的缴费收入将全部进入个人账户，基金上解渠道通畅，与地方管理脱钩，立即实现全国统筹，国家统一建立投资机构成为可能；在2088年基金枯竭之前，规模庞大的基金累计结余实行市场化和多元化的投资体制，假定按7%的投资收益率计算，它成为基金收入的重要来源。由此，基金累计结余规模一直增长，2020年达12万亿，2030年达到82万亿，到2049年高达587万亿，占GDP比重达到峰值的63%，此后，占GDP比重将呈下降趋势。需要指出的是，2015年旧制度的遗产即3.1万亿元基金累计结余将作为“初始基金”沉淀在投资体制内，共同进入投资体制。
4.财政支出负担不重
由于统筹养老金完全由财政转移支付，其规模逐渐上升，但从未超过占GDP的1.2%。例如，2053年支出超过10万亿，占GDP的1%；到2090年达60万亿元，占GDP的1.2%。这项支出只是将原来财政对城镇职工基本养老保险制度的补贴“转换”成统筹养老金而已，并不是额外的财政支出。换言之，城镇职工基本养老保险在这轮改革中并未增加财政负担。
5.可以采用降低缴费率的其他选择
在制度设计中，还有降低费率的选择。例如，将缴费率降到24%，2050年之前替代率水平下降不是很多，但在2050年之后，大约是28%方案的90%；收不抵支和基金枯竭两个时点的到来大约较28%方案均提前10年。 三、统账结合制度升级之后优势明显：机关事业单位改革前景
改革后，保险制度与财政制度的边界得以厘清。由财政转移支付形成的统筹养老金将财政因素补在明处，并成为所有参保人都有份的定额式养老金，体现了公共财政的公平性。
（一）以“全账户”为改革基准，升级后的统账结合优势十分明显
1.激励性好，账户资产积累透明
雇主的缴费全部划入个人账户，并且记账利息十分有吸引力。以2015年为例，如果有一职工月收入5000元，每月个人缴费400元进入账户，单位缴费1000元也进入账户；一年的个人缴费仅为4800元，但加上单位缴费12000元和10%的记账利率之后，账户总资产将超过18000元，其激励性是“乘四效应”，比住房公积金的“乘二效应”还要好，高出将近一倍，且透明易懂，其便携性像银行存款一样十分便捷，不存在异地基金转移的问题。这样的激励性不仅成为扩大覆盖面的内生激励机制，还将彻底改变参保人的参保行为：缴费基数和费率都变得“真实”起来，多缴多得的制度将成为现实，道德风险得以全面遏制，“公地悲剧”的病灶彻底根除。甚至，各级政府的道德风险也全然受到遏制，因为任何侵害基金的行为都是对参保人权益的直接损害。
2.制度运行质量得以大大提高
20多年来，由地方负责管理的统筹基金一直是影响制度运行质量的主要根源之一。取消这个资金池之后，养老保险制度与地方完全撇清和脱离，制度运行质量登上一个新台阶：劳动力全国范围自由流动的便携性障碍彻底根除；养老金待遇正常调整机制难以建立的制约因素完全消失；提高退休年龄的主要障碍之一得以消除，代之以多缴多得的个人决策选择；出现群体性事件的主要诱因存在于散在各地的统筹基金，此时这个问题将得到彻底解决；分散在各地的统筹基金对低收入阶层的参保可及性、缴费水平的确定等都是不利的，此时将完全解除；分散在各地的统筹基金的存在是阻碍统一降低缴费率的主要原因，提高到全国统筹之后将使降低费率成为可能，将有利于减税降费和提高企业竞争力。
3.节省了天量的转型成本
在小账户、大账户、全账户的三个情景方案中，其融资方式均采取现收现付制，这就节省了天量的转型成本，完全规避了14年来做实个人账户试点不能达标的窘境。同时，在待遇计发方式上采取的是模拟的“缴费确定型”的账户制，记账利率采用的是生物收益率。这个具有“名义缴费确定型”（NDC）的典型特征的设计是一种制度创新，各项预测指标均符合党的十八届三中全会《决定》提出的总体要求。
（二）机关事业单位养老金制度可持续性很好
机关事业单位的基本养老保险制度改革将与城镇企业职工采取完全一样的制度模式。
1.基本养老保险的“制度公平”与退休金来源的双层结构
改革后，机关事业单位基本养老保险的待遇计发公式与企业完全一致起来，这是体现“制度公平”的基本原则，于是，其替代率相较于改革前平均下降20%～30%。为保护公共部门参加改革的积极性，兑现待遇水平不下降的庄严承诺，建立职业年金制度就显得十分重要，即在公共部门养老金的“双层结构”中，职业年金作为第二层是补足替代率的唯一来源，其制度设计就成为能够决定此轮改革能否成功的关键。
2.职业年金制度的设计特征和运营体制
机关事业单位的职业年金带有半强制性的色彩；实行与目前的企业年金完全一致的信托制缴费确定型（DC）制度，职工个人缴费4%，单位缴费比例8%，给予税收延迟的优惠政策并进行实际缴费，而不是记账；以省为单位，广泛建立类似“教师养老基金”等行业基金；建立生命周期基金，最大限度提高收益率。
3.职业年金的替代率及其与基本养老保险的衔接
职业年金的替代率将超过20%，在21世纪60年代之后逐渐上升到30%，进入80年代之后将达到40%。这样，公共部门养老金收入加上前述的定额式的替代率5%的统筹养老金和为“中人”专门准备的过渡性养老金（1997年企业养老金改革时也有）之后，不低于改革前，2050年之后还略高于改革前，退休收入合计超过100%。
4.财务可持续性与运行方式
机关事业单位改革后，养老金替代率变动趋势与城镇企业职工的制度大致相同，制度的财务可持续前景也差不多，例如，第1个时点即收不抵支出现在2050年，比企业职工制度的2049年晚来1年，但基金枯竭的时点则出现在2080年。鉴于公共部门和私人部门的财务可持续性的变化趋势基本是重叠的，所以，两个部门的资金池完全可以合并运行，这样既可以强化大数法则的优势，还可以减少行政成本。
5.财政负担及其可承受情况
公共部门参加养老金改革后，财政毫无疑问增加了负担，它主要额外增加了4个方面的支出：一是为每个职工支付20%的基本养老保险。2015年需要支出4218亿元，占当年财政收入2.69%，占GDP的0.62%，随之逐年提高，2062年达到财政收入的4.O%，2090年为4.2%，占GDP比重2063年刚刚超过1.0%，此后基本平稳下来，到2090年仅为1.03%。二是建立职业年金之后财政支出增加了两个部分，即每月支付8%的单位缴费部分和为每月退休的“中人”进行一次性补齐的部分，二者合计在2015年是3300亿元，2020年是4824亿，2030年是9579亿，2040年是20411亿，2050年是37017亿。但是相对于GDP来说，2030年之前在0.4%～0.6%的区间，此后稍有下降，在0.4%上下浮动；从占财政收入比重看，2030年之前在2.0%～2.6%区间浮动，此后便在1.5%～2.0%区间浮动。此外，还有为“中人”建立的过渡性养老金和丧葬费。如果后两项忽略不计，前两项合计在2015年是7 518亿元，占财政收入的4.7%，相当于GDP的1.2%。此后的占财政收入和相对GDP的比重情况可以类推。由此看来，财政负担还是不小的，但也是可以承受的。丝绸之路经济带背景下的中国中亚国际旅游区域合作制度建设研究 钟磊 杨为程 内容提要：在建设“丝绸之路经济带”的大背景下，开展国际旅游区域合作的优势在于关联带动性强、壁垒少、合作共识多，民间动力强。旅游资源是“丝绸之路经济带”具有非常明显比较优势的人文经济资源，但是目前的中国中亚国际旅游区域合作存在很多制约因素。本文针对存在的制约因素，提出了建立区域旅游合作决策与协调组织机构“中国中亚旅游合作开发委员会”、推进签证便利化的具体措施、与中亚国家签署航空自由化协议，促进西部城市航空自由化、创新融资方式等制度建设方面的建议。
关键词：“丝绸之路经济带”；国际旅游区域合作；制度建设
中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0022-05
DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.005
一、“丝绸之路经济带”中国与中亚国际旅游区域合作的意义
（一）建设“丝绸之路经济带”问题的提出
2013年9月7日，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表《弘扬人民友谊共创美好未来》的重要演讲，首次提出用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”，以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作。并提出从政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通五个方面先行合作。2014年11月4日，习近平主席又在中央财经领导小组第八次会议上提出要坚持经济合作和人文交流共同推进，促进我国同沿线国家旅游、教育、学术、艺术等人文交流，使之提高到一个新的水平。
（二）旅游业的发展可以促进“民心相通”
旅游业是横跨人文交流和经济合作的重要产业。从人文交流方面看，国际旅游有“和平使者、友谊桥梁”的美称，可以使旅游参与者加深对不同国家、不同民族和种族、不同文化、不同宗教信仰的理解，促进对旅游目的地国家的认同，消除误解。中国与中亚国家虽然山水相连，也有着长久的交往历史，但民众对对方的了解并不多。很多中国民众认为中亚国家是“穷乡僻壤”，社会不稳定，安全得不到保障。而中亚国家的民众，面对一个强大的中国，往往受到“中国威胁论”的影响，对中国既存在信任，又充满不安。旅游可以使民众了解真实的彼此，可以拉近距离、消除误解、增强互信。
（三）旅游业的发展可以促进“道路联通”、“贸易畅通”、“货币流通”
从经济层面看，旅游业已经成为全世界增长最快的产业之一。旅游经济已经占到全世界GDP总额的9%、服务贸易的30%都是由旅游业所创造、每11个工作岗位中就有1个是由旅游业提供的。有学者认为区域旅游合作是与区域交通合作、贸易合作、投资合作并列的一种形式的区域合作。古代丝绸之路作为“人类历史上最伟大的通道”，第一次将欧洲和亚洲连接起来。在中国、印度、波斯、罗马几大古代帝国的贸易、文化、艺术、宗教、科技等方面起到了沟通桥梁的作用。如今，这条丝绸之路为游客们提供了一个沿着张骞、玄奘、马可波罗等古代最伟大的探险者的足迹体验一系列绝无仅有的人文、自然景观的机会。丝绸之路的国际影响力非常大，切实合作会获取巨大的客源市场，而目前各国的旅游产业并没有形成“整体形象”、“共同营销”。丝绸之路上的区域旅游合作可以实现区域内资源整合、市场共享、信息互通，形成区域放大效应，还可以带动道路联通、贸易畅通、货币流通等多个目标的发展，是“丝绸之路经济带”建设的重要组成部分。
二、中国与中亚国际旅游区域合作的现实基础
（一）中国与中亚5国长期保持睦邻友好关系
依据《丝绸之路大辞典》的定义，丝绸之路指的是古代中国经过中亚至南亚、西亚、欧洲、北非的一条路上贸易道路。本文中所指的丝绸之路主要涉及中国以及中亚5国，包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。这些中亚国家1991年底独立，中国于1992年与之建交。因此今年是中国与中亚5国建交的第22年，在这22年内一直保持着良好的睦邻友好关系。随着永久睦邻友好条约的签署，国家关系已经超越“一般友好国家”的水平，“世代友好，永不为敌”，各国都做到照顾彼此，重大关切，维护核心利益，在遇到困难时给予朋友般的帮助。2001年上海合作组织的成立，更是将中国与中亚国家的合作领域、合作层次和方式推向了一个新高点。这种国家关系堪称不同社会制度和国力相差悬殊国家友好合作的典范，为该区域内的国际旅游合作提供了稳定的社会政治环境。
（二）中国与中亚5国间旅游资源丰富
丝绸之路拥有漫长的文化交流传播史，是一部不同地域、不同民族、不同文化不断交流、碰撞、融合的历史，并形成了特有的文化现象。拥有大量的古建筑遗迹、壁画、石窟、墓穴、习俗等旅游资源，发展区域旅游合作的基础非常好。仅在中国新疆和西北这一段，旅游者就可以领略到亚欧大陆所有古代文明的痕迹，这在全世界上也是绝无仅有的。在中国境内有汉长安城未央宫遗址、张骞墓、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、玉门关遗址、悬泉置遗址、敦煌莫高窟麦积山石窟、天山、高昌故城、交河故城、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址等。
在哈萨克斯坦境内有帖木儿时期规模最大、保存最完整的建筑之一霍贾·艾哈迈德·亚萨维陵墓、位于泰姆格里大峡谷的泰姆格里考古景观岩刻、哈萨克斯坦北部的疏树草原和湖泊萨利亚喀；在吉尔吉斯斯坦境内有中亚地区圣山的最完整象征苏莱曼圣山；在塔吉克斯坦境内有中亚商贸往来与文化交流的最佳见证萨拉子目古城的原型城市遗址、坐落于欧亚大陆最高山脉的汇合点“帕米尔高原”中部的塔吉克国家公园（帕米尔山）；土库曼斯坦境内有位于中亚地区丝绸之路沿线最古老、保存最完好的绿洲城市梅尔夫，梅尔夫历史与文化公园、有位于阿契美尼德帝国统治下可兰次姆地区的首都乌尔根奇的库尼亚一乌尔根奇古建筑群，有在近两千年中几乎从未遭到破坏，生动地展现了中亚和地中海地区大国文化互动的帕提亚王国最早和最重要的城市遗址，尼莎帕提亚要塞；在乌兹别克斯坦境内有中亚城市中绝大多数建筑物保存完好的中世纪城市的范例，布哈拉历史中心、有销声匿迹的花喇子模文明的罕有见证，通往伊朗的沙漠中商队的最后一个驿站，伊钦内城、有中亚霸主帖木儿的故乡，见证了15～16世纪帖木儿及其王朝统治的辉煌发展的沙赫利苏伯兹历史中心。上述所有景点全部都入选联合国教科文组织的世界遗产目录。除了这些，帕米尔高原、巴尔喀什湖、里海、唐王朝经营西域的“安西四镇”之一的碎叶城、世界最大的山地湖泊之一的伊塞克湖等也都是世界著名的观光胜地。这些丰富的旅游资源为区域旅游合作提供了基础。 （三）中国与中亚5国经济持续增长
依据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）提供的统计数据，即使经过2008年的世界经济危机，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦在2002年至2012年10年间的平均GDP增速均超过6.5%。总体来说，中亚的经济增速在亚洲国家中仅略微次于东亚，居于亚洲经济最快增长地区之第2位。2011年，土库曼斯坦的经济增速为14.7%，仅次于世界增长最快的两个国家卡塔尔（18.8%）和蒙古（17.3%）。哈萨克斯坦作为中亚最大的经济体，从2000年到2010年名义GDP增长8倍，实际GDP翻一番。随着整个地区经济的持续增长，人们的物质文化生活需求也逐步提高，这为旅游业的发展提供了良好的物质条件。
（四）各国以旅游促发展的政策目标一致
几国政府在近几年不断强调和明确旅游业在国民经济生活中的重要地位，也对国际区域旅游合作提供了重要的政策支持。对中国而言，2009年国家将旅游业确定为战略支柱产业，接着十七届六中全会又提出全面发展文化产业，国家旅游局专门针对丝绸之路旅游编制了《丝绸之路旅游区总体规划》，旅游业的发展也迎来了前所未有的良好机遇。
哈萨克斯坦是整个中亚旅游产业发展最好的国家，旅游经济一直在健康持续发展，即使经历经济危机也没有对其有任何影响，这与该国将旅游业列为重点发展的7大产业之一不无关系。吉尔吉斯斯坦的接待人数和收入仅次于哈萨克斯坦。该国2013年1月颁布的2013—2017年国家可持续发展战略中，将旅游业定位为优先发展行业之一。乌兹别克斯坦出台政策鼓励私营经济和外资企业参与旅游业的投资经营、要在2016年之前翻新建设途径主要旅游线路的国道、修复大约200处考古遗迹和建筑、对铁路系统进行现代化建设、为了更好地宣传丝绸之路这个品牌，该国还创办了一个专门的旅游广告公司——伟大的丝绸之路。塔吉克斯坦利用举办竞赛评比刺激行业内发展。土库曼斯坦在里海的土库曼巴什市建设自由经济区，吸引国内外的公司投资建设酒店和娱乐设施，推动该国旅游业的发展。另外，该国还在里海附近建立起“阿瓦扎”国家级旅游区，目的是利用同样的种族和同样的文化关系来吸引土耳其游客，并提供了13000个工作岗位。为了更好地确定和审批国家级旅游区内的各项投资项目，该国还在国家旅游及体育委员会下增设一个跨部门的联合工作小组。
三、中国一中亚国际旅游区域合作的制约因素
（一）缺乏有效的国家间协调机制
6个国家的旅游区域合作，由于国家利益、法律政策、经济体制、意识形态、开放程度都不同，涉及很复杂的协调工作。需要长期而细致的协商过程来达成共识，通过交往促进理解和合作。在没有一个区域层面的常设旅游管理机构的情况下，区域旅游合作“倡议多、宣言多、具体落实少”。而在欧洲，欧洲旅游委员会就是这样一个区域层面的常设性旅游管理机构。欧洲旅游委员会是一个拥有33个欧洲国家作为成员的区域旅游管理机构。这个机构可以整合欧洲旅游资源、将欧洲作为一个整体品牌推向国际社会，制定统一的区域旅游政策，协调各国间的利益分配，保护欧洲的文化遗迹，进而推动欧洲区域旅游的发展。在“丝绸之路经济带”，急需建立类似的国家间协调机制。
（二）签证政策严重阻碍了游客的积极性
签证的作用主要在于保障安全；控制移民、限制入境以及入境停留的时间、入境后从事的活动；产生一定的财政收入，作为一种互惠的手段；保证不超过旅游目的地的接待能力等。然而对于游客来说，签证是一种纯粹的负担。这种负担包括签证费、为准备签证材料所花去的时间成本和经济成本。一旦这些成本超过一定的界限，潜在的游客很容易就会放弃而改签去一个容易前往的目的地。依据联合国世界旅游组织（UNWTO）的调查，2013年，全世界64%的游客在旅游前获得签证，3%的游客使用电子签证，15%获得落地签证，仅有18%的游客可以无须签证前往旅游目的地。
依据外交部领事司公布的信息，截止到2014年9月30日，对于公民持普通护照因私前往，有4个国家与我国签订互免签证协议，单方面对我国公民实施免签政策的国家和地区有8个，单方面对我国公民实施落地签证的国家和地区有36个。在中亚5国中，只有土库曼斯坦对我国公民单方面实施落地签证政策。
中国对中亚国家的签证政策主要受到民族分裂势力的影响。新疆的地区民族分裂势力主要以维吾尔族为主，且在中亚地区也开展活动。虽然维吾尔族主要生活在新疆，但在中亚地区也有数十万人口，仅仅哈萨克斯坦就有20多万人。由于新疆存在民族分裂势力活动，存在境内民族分裂分子与境外民族分裂分子以中亚为基地或者以中亚为过境通道，从事分裂中国的活动的风险。另外，阿富汗已经成为世界上最大的毒品生产国，而与其地理上相邻的中亚国家成为阿富汗毒品的重要外运通道。因此，由于恐怖主义、毒品犯罪等问题的存在，我国很难对中亚国家公民前往中国实施免签证或落地签证的政策。
对于中亚国家来说，大量跨境民族的存在也是他们在制定中国签证政策时不得不考虑的因素。中国境内有130多万哈萨克族人、1.5万乌兹别克族人、14万柯尔克孜族人、3.3万塔吉克族人，他们与中亚5国中的哈萨克斯坦人、乌兹别克斯坦人、吉尔吉斯斯坦人、塔吉克斯坦人都属于同民族、相同语言、风俗习惯相似、宗教信仰相同。中亚国家担心如果放宽旅游签证政策，这些跨境民族很可能成为非法移民，影响本国公民的就业以及本国的治安环境。签证政策阻碍了区域内部游客的流动，也减少了区域外国家的公民前往丝绸之路旅游的可能。丝绸之路一端连着欧洲，另一端连着亚洲，连接着世界最大的国际旅游市场。依据梁雪松博士的实证研究，入境游客有57.4%表示愿意或非常愿意通过新疆前往中亚等国进行丝绸之路跨国游，有50%的游客愿意或非常愿意走完整个丝绸之路，而复杂的签证政策阻碍了他们的积极性。
（三）景点保护和开发资金缺口大
中国与中亚5国丝绸之路上的旅游资源优势未能成为经济优势，资金缺口大是一大制约因素。旅游资源应当先保护，后开发。丝绸之路沿线上的很多遗迹，受到地震、沙尘、风蚀、水蚀等自然环境以及人类生产生活的影响，再加上缺乏保护所需要的资金而沦为残垣断壁，这不仅是经济资源的损失，更是人类文化遗产的巨大损失。例如我国宁夏原来选定固原古城、须弥山石窟等4处遗址，本来要作为丝绸之路历史文化的重要遗迹申请世界遗产，但由于地方财政短缺影响了保护与管理，保留下来的部分根本不符合申请世界遗产的条件，保存条件较好的北朝和隋唐墓地，又因为地方财政不足以承担周边环境的治理的费用和搬迁附近居民区的补偿费用，最终也只好放弃，这些景点今后的命运可想而知。由此看来，遗产的保护、管理都需要资金的支持。有些地区不能很好地对旅游资源进行成片开发，导致有些遗迹埋没于穷乡僻壤之间，已经开发的景区分布分散、形式单一，无法形成“规模集聚效应”，或是重复建设、遍地开花。旅游基础设施薄弱，如公厕简陋、道路不通、通讯不畅。中亚5国除首都之外的其他旅游景点，世界10大酒店集团尚未入驻，运营良好的中等档次的酒店也很少。即使全部都建好，由于缺乏资金，宣传促销也很难跟上。因此，如果不能有效吸引投资，丝绸之路区域旅游合作将无从谈起。 （四）西部缺乏航空交通枢纽
在国内的入境市场，丝绸之路沿线省市的劣势非常明显。北京的入境旅游接待人数是丝绸之路沿线省市的总和的1.41倍，上海是2.15倍。广东全省则达到33.31倍。其原因是外国旅客进入中国主要是通过北京、上海、广州三个城市，西部城市缺乏航空交通枢纽是根本原因。丝绸之路上的甘肃、宁夏、陕西和新疆，只有西安、乌鲁木齐和喀什三处国际机场。乌鲁木齐的国际航线主要通往俄罗斯、中亚，西安的国际航线通往韩国、日本。大多数国际直航航班没有开通，国际旅客只能选择北京、上海、广州入境，然后飞往西安、乌鲁木齐。结束西部之旅后，只有再走回头路从北、上、广回国，增加了旅游成本，降低了西部旅游的吸引力。西部城市还难以成为像北京、法兰克福、伊斯坦布尔、卡塔尔、维也纳这样的国际航空枢纽，国际旅游区域合作缺乏交通基础。
四、中国一中亚国际旅游区域合作制度建设的建议
（一）建立区域旅游合作决策与协调组织机构
政策协调是形成任何区域合作的基础，政策协调的达成需要对话，而对话需要平台。因此，如何搭建各国政府对话的平台是重中之重。由于中国和中亚5国中除了土库曼斯坦的其他4国都是上海合作组织的成员，因此政府高层之间的对话可以借助上合组织这个平台，建立旅游部长会议机制，通过定期举行“5+1”（上合组织成员+土库曼斯坦）部长会议达成共识，解决阻碍合作的法律政策问题。但是，除了高层对话外，还必须有常设机构长年专门负责政策协调工作。
世界旅游组织（UNWTO）一直致力于丝绸之路的旅游发展，2004年在乌兹别克斯坦的撒马尔罕市设立了世界旅游组织协调发展丝绸之路旅游业办公室。但是由于UNWTO的丝绸之路计划范围太广，包含了亚洲欧洲的31个国家，达成共识的可能性减小，效率较低。从国际经验来看，在国家层面与其他国家设立常设、稳定的旅游合作机制、互设旅游促进与联络机构的合作区域，工作思路就会比较明确，重大问题能够及时得到解决。上文中提到的欧洲旅游委员会依托欧盟设立，我国和中亚5国虽然没有高度一体化的联盟依托，但仍然可以通过协定设立“中国中亚旅游合作开发委员会”。其职能主要是对内与各国沟通联络、对外协调、发起联合促销项目、联系投资、交流合作等。由6国旅游管理部门派驻代表，运转所需资金可以由我国承担主要部分甚至全部。一个区域的发展需要地区大国提供一定的公共产品，我国具备这种智慧和胸怀，中国发起筹建亚洲基础设施投资银行以及出资400亿美元成立丝路基金证明了这一点。除此之外，还应在各国设立中国中亚旅游委员会的分支机构，由这些机构负责日常联络、协调和具体项目的实施、监督工作，并提出需要部长会议商谈解决的问题。
（二）建立更加便利的签证制度
1.签证便利化的重要性。签证便利化对旅游业的发展起到核心作用。UNWTO和世界旅行与旅游理事会（WITC）2012年五月在第四次G20国家旅游部长会议上的报告指出，到2015年，改进签证程序可以在G20国家增加2 060亿美元的旅游收入，多创造510万个工作岗位。近些年来，在签证便利化方面，很多国家做出了显著的努力。在2008年全世界77%的人口需要出发前获得传统纸质签证，随着各国的改进，到2013年，这个比例已经下降到64%。
2.共同推动签证便利化的制度建议。事实上，即使不能签订互免签证协议，仍然有许多地方可以改进，共同推进签证便利化。第一，签证信息获取便利化。与获取签证所需要的条件有关的信息应该保证是最新的、很容易在网上找到，而且应该以多国语言表示。我国的外交部领事服务网只有中文和英文两种语言，中亚国家的相关网站主要使用本国语言、俄语和英语。而韩国却做到在官方网站以超过10种以上的语言来展示获取签证所需要的详细信息。第二，采用电子签证。申请人无须前往使领馆或邮寄资料，也无须获得贴纸签证，签证信息全部上网数字化，游客出境时只需将签证打印出来即可。目前，对中国推出电子签证的国家有土耳其、卡塔尔、澳大利亚、斯里兰卡、柬埔寨、新加坡。在这一点上，中国和中亚5国可以效仿。第三，即使中国与中亚5国之间无法实现互免签证或落地签证，影响的也只是整个区域内部互相前往对方国家的游客量。而对于第三国的游客如美国游客而言，如果前往中国陕西、新疆旅游之后可以无须签证继续沿着丝绸之路前往中亚5国游览，或者恰好相反，获得签证前往哈萨克斯坦的游客可以无须再办理签证来到中国，领略中华文化。那么，整个丝绸之路的国际旅客应该会出现迅猛增长。《申根协定》（Sehengen Agreement）是这方面努力的范例，申请人一旦获得某个成员国的签证，就可以在签证有效期内在所有申根协定成员国自由旅行。中国国家旅游局可以协调公安部、海关总署等部门与中亚5国商讨，签署诸边协定。挑选出一些双方都认可的、较为安全的第三国，对于这些国家的公民，可以由一国颁发“丝路签证”，获得该签证的公民可以自由前往其他5国。第四，与中亚国家商讨在中亚国家驻我国使领馆设置专门服务新疆的部门，从新疆选派熟悉业务的工作人员，提高效率和针对性。第五，鼓励中亚国家在西安、乌鲁木齐设立领事馆，中国游客可以在西安、乌鲁木齐直接快速办理出境签证。第六，由于团队旅游更便于监控，因此可以针对团队旅游推出免签政策。中国与哈萨克斯坦已经在进行这方面工作的商讨，也可以考虑同时与其他中亚国家研究磋商。
（三）与中亚5国签署航空自由化协议，建设空中丝绸之路
对于发展货物贸易而言，铁路公路建设首当其冲，而对于发展国际旅游区域合作来说，短期内发展航空业或许是最现实最有效的手段。竞争可以促进市场的效率。欧盟和美国2007年通过了“开放天空”协议，依据这一协议，欧盟和美国的任何一家航空公司都可以开辟双方所有城市间的航线。由此创造出一个能容纳多家航空公司竞争的共同航空市场。而在亚洲，泰国和马来西亚的航空业在2004年之前只能由国航主导经营，2004年实施航空自由化之后，亚洲航空进入该市场。2005年两国航空旅客人数就上涨了37%。2003年，中国国家民航总局批准海南省为我国第一个对全球开放部分航权的试点省份，这一举措刺激了海南航空运输业务的迅猛增长，带动了旅游业的快速发展，从2003年到2008年，旅客数量年均增长28.88%，迅速带动海南地方经济提速。基于以上成功经验，我国应与中亚5国签署航空自由化协议。考虑在西部边陲城市乌鲁木齐，开放第三、第四、第五航权，使外国游客能够乘坐民航航班直接入境。把建设乌鲁木齐国际航空枢纽作为一个重要战略，使乌鲁木齐变为开发中亚、中东、欧洲客源市场的桥头堡。在敦煌、兰州等丝绸之路重点旅游城市，开放第五航权，外国游客可以乘坐包机直接入境。除此之外，允许像“亚洲航空”、“春秋航空”这样的廉价航空进入，可以减少昂贵的机票费用，获得更大的客源。这些城市地理位置偏远，开放航权不会对国内整个运输市场造成太大冲击，但却可以真正发挥其重要国际枢纽的集散作用，促进丝绸之路国际旅游业发展。
（四）创新融资方式，调整政策吸引投资
1.向国际和地区组织申请贷款。由上文中提到的区域旅游合作决策与协调组织机构，如“中国中亚旅游合作开发委员会”向国际组织申请贷款。世界银行在中国已经资助了16个项目，共计3.9亿美元的信贷总额。包括甘肃文化和自然遗产保护发展项目、贵州文化与自然遗产保护项目以及山东省孔孟文化遗产保护发展项目。其主要目的一是帮助地方提升对文物的保护以及展示的能力，提升基础设施建设、旅游服务标准以及环境保护；二是加强旅游组织的管理运营能力并提升景点所处地区的承接能力。区域组织协调机构应总结成功经验向国际组织贷款。可以提供贷款的国际和地区组织主要有：世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、中国国家开发银行以及中国在“丝绸之路经济带”计划中正在筹建的亚洲基础设施开发银行、丝路基金。
2.建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金。除了向国际组织贷款外，区域组织协调机构应做好督促各国建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金的工作。这两项基金分别用于遗产的保护以及品牌建设、营销。该专项资金可以由各国自行掌握、使用，但区域组织协调机构应做好督促、监督的工作。
3.协调区域内各国投资政策，吸引外国直接投资。区域组织协调机构应动员各国政府共同努力，逐步改善市场准入，消除外国私人资本进入各国旅游业的政策壁垒。还应出台优惠政策，鼓励外国直接投资通过投资、参股、收购等方式在该区域投资旅游基础设施建设、开办合资旅行社、分支机构以及其他旅游企业。区域组织协调机构应做好各国的工作，使各国突破思维瓶颈，确立开放意识，简化投资审批环节，加大依法治国力度，保护投资者合法利益，营造良好的投资环境。另外，区域组织协调机构应当牵邀请世界10大酒店集团和知名旅游集团到丝绸之路沿线考察，鼓励其在重点景点投资。