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摘 要：近年来我国生态环境不断恶化，西部生态问题更加突出。我国政府为尽快改善生态环境，相继制定出了退耕还林经济补偿政策。现虽有《退耕还林条例》等法律规范做保障，但由于该制度的缺陷，退耕农的利益得不到充分实现，该政策的实施出现了种种障碍。主要问题是补偿期限不合理、补偿标准不科学，没有建立完善的生态林补偿制度。本文结合我国西部生态实际，分析了该政策的缺陷，并从补偿的原则、性质、范围、标准、程度、方式等六个方面对建立完善的生态林补偿制度作出简要的构想。
关键词：西部；退耕还林；经济补偿政策；缺陷；生态林补偿制度
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2007）02－0097－03
西部生态建设在我国的生态建设事业中占很大比重。由于西部本身的地理条件、气候条件及自然生态条件，如海拔高、干旱少雨、土地贫瘠、沙漠荒漠化严重、植物生长发育周期长等，还有西部地区经济不发达，人们环境保护意识不强，滥砍滥伐现象严重，致使西部生态条件的改善存在较多困难。
在积极推进退耕还林工程的过程中，国家出台了一系列经济补偿政策，包括2000年《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、2002年《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》以及2003年1月20日施行的《退耕还林条例》等。主要包括：（一）国家按照核定的退耕还林实际面积，向退耕农提供粮食补助、生活补助费和种苗造林补助费。（二）规定了退耕土地还林的补助期限。（三）尚未承包到户的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受50元种苗造林费。（四）国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木所有权。
然而，退耕还林经济补偿政策的实施没有让退耕农得到更多的实惠，其生活状况依旧令人担忧，牛玉琴、石光银就是典型事例。
一、现行退耕还林经济补偿政策的缺陷
国家作为政策的制定者，关注的是退耕还林所带来的生态效益和社会效益，而退耕农更多考虑了个人经济利益的得失。虽然国家有粮食或现金补助，但补偿数量难以解决农民的生计问题。在经济落后的西部地区，这种人地矛盾更为突出。可以说，国家的制度安排忽视了对退耕农基本经济利益的保障，退耕农保障自身经济利益目标与政府追求生态效益目标相互冲突，现行的退耕还林经济补偿机制存在制度缺陷。
（一）补助期限的规定缺乏一定的现实依据和理论基础
1.补助期限的规定缺乏现实依据。根据现行的退耕还林政策，生态林的补助期限是5-8年，这一期限是否合理？8年后这些退耕农的利益谁来保障？比如，黄河中上游地区干旱少雨、土地贫瘠、树木成活率低、生长缓慢，速生杨树、松树至少需要10年才能长成用材林；在西部一些石漠化、高海拔的地方，林木生长则更加缓慢，5-8年之内退耕农不可能就退耕林取得收益。在退耕农还未取得稳定的收益来源时，停止补助会使有些退耕农失去最基本的生活保障。加之我国《森林法》规定，生态林不能随意砍伐，必须经林业部门批准后限额采伐。在现行退耕还林政策要求退耕林80%必须是生态林的情况下，农民经济利益的实现无疑将更加困难。
2.补助期限的规定缺乏理论基础。从行为科学的角度来分析，退耕农要解决温饱问题，是最低层次的生理需求；而退耕还林工程是为了取得保持水土、净化空气等社会效益，是一种稍高层次的社会需求。那么，当二者发生冲突时，退耕农的生理需求理应首先得到满足，然后再考虑生态建设这一社会需求。否则，退耕农的温饱问题解决不了，毁林复耕将成为必然。因此，国家有责任长期地补偿退耕农牺牲赖以生存的土地而造成的经济损失，应适当考虑对补助期限的调整。
（二）补助标准缺乏公平性和科学性
1.补助标准缺乏公平性。退耕还林的经济补偿区域分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区两大区域。长江流域及南方地区统一执行每年每公顷2 250公斤粮食补助标准，黄河流域及北方地区统一执行每年每公顷1 500公斤粮食补助标准 ，这种“一刀切”的做法显失公平性，造成退耕农间事实上的分配不公，不利于退耕农积极性的发挥。
2.补助标准缺乏科学性。从经济学的角度讲，生态林作为一种公共品，它的提供者不能依靠价格制度对消费行为加以控制，无法通过市场机制获取任何收益，由个人来提供是不合适的。退耕还林这项本应由国家提供公共品的政策，却以私人承包制为基础，由退耕农扮演了公共品的提供者，他们难以从其他私人那里得到任何收益，也不能通过市场机制就其生态林所产生的正外部性得到任何收益。因此经济补偿数额应高于原本种植农作物所获得的收益，保证农民的经济收入不致发生显著的下降，才能激励退耕农栽种的积极性，才能借私人力量达到既定的生态环保目标。另外现行退耕还林政策将种苗造林补助费确定为每年每亩50元，这样的规定也缺乏科学性。它未考虑地区间自然条件差异与市场价格差异，总体标准偏低。我国西北部地区由于受干旱因素的影响，天然降雨量不足，幼苗存活率低，如陕北地区造林成活率仅为20%-40%，很难做到一次性达到标准，需要多次补种。而且在实际操作中，种苗造林补助费没有发放给还林者，而是通常由地方林业部门利用种苗造林补助费统一购买、供应种苗，这种做法不能保证种苗费全部到位及林种的多样性和结构优化。
二、退耕还林经济补偿政策的改革
退耕还林经济补偿政策的实施使一些退耕农的生活出现贫困加剧的状态，缺陷日益凸现。改革这一政策势在必行，目前改革的最佳途径就是建立完善的生态林补偿制度。
（一）养护者受益原则的确立
养护者受益是指自然人、法人或非法人组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占有并施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严重破坏，危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确认、评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个人均不得以未经许可为由，拒绝履行支付他人代为治污和绿化的劳动报酬的义务。退耕农在能得到足够的物质、经济激励条件下，才会脚踏实地完成退耕还林，若国家随意取消补助或补助不足时，退耕农必将毁林复耕。这一原则从法律上保障退耕农长期的生存条件和切身利益，在利益的驱动下，自然人、法人或非法人组织会积极地治理污染、保护资源，由此达到利己与利他、利益追求与环境保护相一致的双赢局面。
（二）明晰补偿性质
现行退耕还林政策的一个明显弊端是退耕农虽然享有生态林的所有权，但却缺乏林木的处置权，也就是说，退耕农享有不完整的所有权。笔者认为，这种补偿一方面应包括国家委托退耕农劳作的费用及粮食、生活补助；另一方面应包括由国家支付的对生态林所产生的正外部性补偿 。首先，从法律的角度看，国家与退耕农之间的关系可被视为“委托与被委托”的关系，即国家作为生态林的所有者与提供者委托退耕农植树造林，与退耕农补偿是一种法律上的义务；同时，退耕农在自己原有的耕地上或荒山、荒漠上为了社会的整体生态利益辛勤劳作，响应国家政策，无法种植粮食和经济作物，国家对其支付相应的劳务费和粮食补助是理所应当的，现行政策应将劳务费用包括进来。其次，还林主要功能就是保护环境，退耕农的劳作有着明显的正外部性。要把这种正外部性内部化，就需要国家作为社会的代表对退耕农进行补偿，使他们投入的人力、物力、财力成本与最终的收益平衡。
（三）补偿范围的设定
现行退耕还林补偿是国家针对退耕农所种植的生态林，从退耕农那里取得林木所有权后对退耕农的所有权移转的补偿。在此情况下，补偿的范围是明确的，即对退耕农所种植的所有林木一概加以补偿，不论是什么林木，也不论林木的生长情况如何（鉴于各地区自然条件、气候条件有差异），只要成活都应当进行补偿。
（四）补偿标准应切合实际
生态林不仅产生经济价值，重要的是还具有保护环境的生态价值。如果仅就林木的经济价值进行补偿而忽视其生态价值，则林木所有权人的受益低，不利于调动广大农民植树造林的积极性；如果仅就其生态价值进行补偿，则会偏离补偿的本质，无法科学合理地反映生态林的真实价值。因此，应兼顾生态林的经济价值和生态价值，确定一个合理适当的数额进行补偿。另外，各地的补偿标准也应有差异，不能所有地区一刀切，不区分各地的自然、地理、气候等现实条件，不区分还林的质量，这样的补偿方式无法体现退耕农种植还林的劳动价值。
（五）补偿程序依法进行
根据我国《森林法》的有关规定，国家对林木所有权人的补偿应依照下列程序进行：
1.申请。可以由林木所有权人发起，也可以由国家依职权主动进行。其中前者更能督促林木所有人积极主动地行使自己的权利，也可适当减轻国家的财政负担。
2.审查。国家有关部门对林木所有权人申请的审查，包括审查申请人是否是生态林木的所有权人、其申请的补偿范围是否合理等。
3.补偿。对于审查合格的，由国家按照预先确定的标准进行具体的补偿。
（六）补偿方式灵活多样
退耕还林的公益性决定其经济补偿的资金来源必须以国家投入为主，但退耕还林工程的经济补偿是一笔庞大的开支，国家财政资金毕竟有限，不可能一味地投入到生态补偿工程中来。有些学者提出的购买生态林制度在目前经济条件下是不可行的。
为了保持经济补偿的延续性，在摒弃其补偿期限、依靠国家财政拨款的同时，还可以从以下两方面入手：
首先，直接途径就是征收生态效益补偿费。即通过政府的宏观调控，向生态林正外部性的受益者——非退耕农的生态效益享受者（包括东部地区）征收一定的税或费，直接对退耕农进行补偿 。我国财政部、国家林业局已于2004年10月21日出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，不过该办法还是存在了一些不足，有待改进。
其次，采用间接途径，积极发展后续产业，增加退耕农收入。大力发展非种植业和非农业，如加工业、服务业，改善退耕地区的经济结构，增加退耕农经济收入，提高生活水平，断开退耕农对退耕地的依赖性，给退耕农带来更多的收入和更多的就业空间。
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关键词：西部；退耕还林；经济补偿政策；缺陷；生态林补偿制度
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2007）02－0097－03
西部生态建设在我国的生态建设事业中占很大比重。由于西部本身的地理条件、气候条件及自然生态条件，如海拔高、干旱少雨、土地贫瘠、沙漠荒漠化严重、植物生长发育周期长等，还有西部地区经济不发达，人们环境保护意识不强，滥砍滥伐现象严重，致使西部生态条件的改善存在较多困难。
在积极推进退耕还林工程的过程中，国家出台了一系列经济补偿政策，包括2000年《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、2002年《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》以及2003年1月20日施行的《退耕还林条例》等。主要包括：（一）国家按照核定的退耕还林实际面积，向退耕农提供粮食补助、生活补助费和种苗造林补助费。（二）规定了退耕土地还林的补助期限。（三）尚未承包到户的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受50元种苗造林费。（四）国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木所有权。
然而，退耕还林经济补偿政策的实施没有让退耕农得到更多的实惠，其生活状况依旧令人担忧，牛玉琴、石光银就是典型事例。
一、现行退耕还林经济补偿政策的缺陷
国家作为政策的制定者，关注的是退耕还林所带来的生态效益和社会效益，而退耕农更多考虑了个人经济利益的得失。虽然国家有粮食或现金补助，但补偿数量难以解决农民的生计问题。在经济落后的西部地区，这种人地矛盾更为突出。可以说，国家的制度安排忽视了对退耕农基本经济利益的保障，退耕农保障自身经济利益目标与政府追求生态效益目标相互冲突，现行的退耕还林经济补偿机制存在制度缺陷。
（一）补助期限的规定缺乏一定的现实依据和理论基础
1.补助期限的规定缺乏现实依据。根据现行的退耕还林政策，生态林的补助期限是5-8年，这一期限是否合理？8年后这些退耕农的利益谁来保障？比如，黄河中上游地区干旱少雨、土地贫瘠、树木成活率低、生长缓慢，速生杨树、松树至少需要10年才能长成用材林；在西部一些石漠化、高海拔的地方，林木生长则更加缓慢，5-8年之内退耕农不可能就退耕林取得收益。在退耕农还未取得稳定的收益来源时，停止补助会使有些退耕农失去最基本的生活保障。加之我国《森林法》规定，生态林不能随意砍伐，必须经林业部门批准后限额采伐。在现行退耕还林政策要求退耕林80%必须是生态林的情况下，农民经济利益的实现无疑将更加困难。
2.补助期限的规定缺乏理论基础。从行为科学的角度来分析，退耕农要解决温饱问题，是最低层次的生理需求；而退耕还林工程是为了取得保持水土、净化空气等社会效益，是一种稍高层次的社会需求。那么，当二者发生冲突时，退耕农的生理需求理应首先得到满足，然后再考虑生态建设这一社会需求。否则，退耕农的温饱问题解决不了，毁林复耕将成为必然。因此，国家有责任长期地补偿退耕农牺牲赖以生存的土地而造成的经济损失，应适当考虑对补助期限的调整。
（二）补助标准缺乏公平性和科学性
1.补助标准缺乏公平性。退耕还林的经济补偿区域分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区两大区域。长江流域及南方地区统一执行每年每公顷2 250公斤粮食补助标准，黄河流域及北方地区统一执行每年每公顷1 500公斤粮食补助标准 ，这种“一刀切”的做法显失公平性，造成退耕农间事实上的分配不公，不利于退耕农积极性的发挥。
2.补助标准缺乏科学性。从经济学的角度讲，生态林作为一种公共品，它的提供者不能依靠价格制度对消费行为加以控制，无法通过市场机制获取任何收益，由个人来提供是不合适的。退耕还林这项本应由国家提供公共品的政策，却以私人承包制为基础，由退耕农扮演了公共品的提供者，他们难以从其他私人那里得到任何收益，也不能通过市场机制就其生态林所产生的正外部性得到任何收益。因此经济补偿数额应高于原本种植农作物所获得的收益，保证农民的经济收入不致发生显著的下降，才能激励退耕农栽种的积极性，才能借私人力量达到既定的生态环保目标。另外现行退耕还林政策将种苗造林补助费确定为每年每亩50元，这样的规定也缺乏科学性。它未考虑地区间自然条件差异与市场价格差异，总体标准偏低。我国西北部地区由于受干旱因素的影响，天然降雨量不足，幼苗存活率低，如陕北地区造林成活率仅为20%-40%，很难做到一次性达到标准，需要多次补种。而且在实际操作中，种苗造林补助费没有发放给还林者，而是通常由地方林业部门利用种苗造林补助费统一购买、供应种苗，这种做法不能保证种苗费全部到位及林种的多样性和结构优化。
二、退耕还林经济补偿政策的改革
退耕还林经济补偿政策的实施使一些退耕农的生活出现贫困加剧的状态，缺陷日益凸现。改革这一政策势在必行，目前改革的最佳途径就是建立完善的生态林补偿制度。
（一）养护者受益原则的确立
养护者受益是指自然人、法人或非法人组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占有并施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严重破坏，危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确认、评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个人均不得以未经许可为由，拒绝履行支付他人代为治污和绿化的劳动报酬的义务。退耕农在能得到足够的物质、经济激励条件下，才会脚踏实地完成退耕还林，若国家随意取消补助或补助不足时，退耕农必将毁林复耕。这一原则从法律上保障退耕农长期的生存条件和切身利益，在利益的驱动下，自然人、法人或非法人组织会积极地治理污染、保护资源，由此达到利己与利他、利益追求与环境保护相一致的双赢局面。
（二）明晰补偿性质
现行退耕还林政策的一个明显弊端是退耕农虽然享有生态林的所有权，但却缺乏林木的处置权，也就是说，退耕农享有不完整的所有权。笔者认为，这种补偿一方面应包括国家委托退耕农劳作的费用及粮食、生活补助；另一方面应包括由国家支付的对生态林所产生的正外部性补偿 。首先，从法律的角度看，国家与退耕农之间的关系可被视为“委托与被委托”的关系，即国家作为生态林的所有者与提供者委托退耕农植树造林，与退耕农补偿是一种法律上的义务；同时，退耕农在自己原有的耕地上或荒山、荒漠上为了社会的整体生态利益辛勤劳作，响应国家政策，无法种植粮食和经济作物，国家对其支付相应的劳务费和粮食补助是理所应当的，现行政策应将劳务费用包括进来。其次，还林主要功能就是保护环境，退耕农的劳作有着明显的正外部性。要把这种正外部性内部化，就需要国家作为社会的代表对退耕农进行补偿，使他们投入的人力、物力、财力成本与最终的收益平衡。
（三）补偿范围的设定
现行退耕还林补偿是国家针对退耕农所种植的生态林，从退耕农那里取得林木所有权后对退耕农的所有权移转的补偿。在此情况下，补偿的范围是明确的，即对退耕农所种植的所有林木一概加以补偿，不论是什么林木，也不论林木的生长情况如何（鉴于各地区自然条件、气候条件有差异），只要成活都应当进行补偿。
（四）补偿标准应切合实际
生态林不仅产生经济价值，重要的是还具有保护环境的生态价值。如果仅就林木的经济价值进行补偿而忽视其生态价值，则林木所有权人的受益低，不利于调动广大农民植树造林的积极性；如果仅就其生态价值进行补偿，则会偏离补偿的本质，无法科学合理地反映生态林的真实价值。因此，应兼顾生态林的经济价值和生态价值，确定一个合理适当的数额进行补偿。另外，各地的补偿标准也应有差异，不能所有地区一刀切，不区分各地的自然、地理、气候等现实条件，不区分还林的质量，这样的补偿方式无法体现退耕农种植还林的劳动价值。
（五）补偿程序依法进行
根据我国《森林法》的有关规定，国家对林木所有权人的补偿应依照下列程序进行：
1.申请。可以由林木所有权人发起，也可以由国家依职权主动进行。其中前者更能督促林木所有人积极主动地行使自己的权利，也可适当减轻国家的财政负担。
2.审查。国家有关部门对林木所有权人申请的审查，包括审查申请人是否是生态林木的所有权人、其申请的补偿范围是否合理等。
3.补偿。对于审查合格的，由国家按照预先确定的标准进行具体的补偿。
（六）补偿方式灵活多样
退耕还林的公益性决定其经济补偿的资金来源必须以国家投入为主，但退耕还林工程的经济补偿是一笔庞大的开支，国家财政资金毕竟有限，不可能一味地投入到生态补偿工程中来。有些学者提出的购买生态林制度在目前经济条件下是不可行的。
为了保持经济补偿的延续性，在摒弃其补偿期限、依靠国家财政拨款的同时，还可以从以下两方面入手：
首先，直接途径就是征收生态效益补偿费。即通过政府的宏观调控，向生态林正外部性的受益者——非退耕农的生态效益享受者（包括东部地区）征收一定的税或费，直接对退耕农进行补偿 。我国财政部、国家林业局已于2004年10月21日出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，不过该办法还是存在了一些不足，有待改进。
其次，采用间接途径，积极发展后续产业，增加退耕农收入。大力发展非种植业和非农业，如加工业、服务业，改善退耕地区的经济结构，增加退耕农经济收入，提高生活水平，断开退耕农对退耕地的依赖性，给退耕农带来更多的收入和更多的就业空间。
本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。