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土地增量空间越来越小，产业发展用地供需矛盾越来越大，长沙需要借鉴上海“二次开发”经验，寻找到属于自己合适的道路。
土地“二次开发”，是对已办理过相关用地手续但利用效率不高、产业层级能级低的土地，通过有效途径，对其重新开发利用，以提高土地经济效益、社会效益和空间效益的行为。
2006年以来，上海市针对土地资源增量空间极为有限的情况，按照 “控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的思路，以工业用地为突破口实施土地“二次开发”，依靠内涵提升促进发展，取得良好实效。
对湖南省会长沙而言，土地“二次开发”同样是紧迫的课题：4个国家级开发区、10个省级开发园区，经过多年发展，土地增量空间越来越小，用地供需矛盾越来越大，如何从上海经验寻找到属于自己合适的道路，值得深思。
政策支撑：十年出台十一项文件
上海市近年来先后制定了多项相关政策引导市场行为。据不完全统计，十年间关于推动土地资源节约开发、提升开发利用效益的政策性文件超过11个。
2004年上海市发布了《产业能效指南》和《工业产业导向及布局指南》，对土地需求量提出指导性标准，为招商引资和土地集约使用提供量化依据；2006年则正式提出土地“二次开发”，发布《上海工业节约集约用地十八法》，推进工业集聚化、集约化和规模化发展；2008年发布了《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变若干意见的通知》，鼓励工业向园区集中，进一步将新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩。2012年制定实施《关于统筹优化全市工业区块布局的若干意见》，围绕统筹工业区块发展资源，推进工业用地节约、集约利用。与时俱进的政策支撑体系成为推动上海市土地“二次开发”的坚强保障。
园区发展：联动与多元开发
上海园区的开发注重品牌联动和综合开发。以提升增量用地的开发利用水平为重点，根据工业园区的产业基础和发展定位，在保持连续性、稳定性的基础上，进行科学定位，促进优化发展，促进节约集约用地。
一方面实行品牌联动。充分利用成熟开发区在招商、管理、资金等方面的品牌优势和引领作用，坚持联动发展，帮助原有土地开发较为粗放、产业基础薄弱的区级工业区提升产业层次；同时，统一进行区域开发、招商、厂房建设、基础设施配置，实现优势互补、合作共赢，促进土地开发利用增效。
另一方面促进产城融合。加强开发区科学规划，引入更多城市发展的要素资源，在集聚先进产业资源的同时，提升城市综合承载功能，提供优质舒适生活环境，带动周边区域融合发展。如嘉定新城结合新能源汽车产业发展，规划布局相关产业研发基地，实现了产业与城市融合发展，促进了土地由单一开发利用向多元开发利用转变，加速了各类生产要素的互动共赢，提升了土地利用的综合效益。
核心环节：旧地开发的扩容提质
提升老旧工业用地效率是土地“二次开发”的重点环节。对老旧工业用地进行重新策划、包装、整合，盘活土地存量，容纳更多的高端产业，提高土地产出效益。
首先是土地回购。园区采取拍卖回购、违约回购、调整功能回购、动迁回购、协议回购、到期回购等方式回购企业用地，用以进行用地结构调整和资源重复使用。如闵行开发区自2002年以来累计回购效益低或产业生命周期衰竭的企业用地112 幅。
其次是“腾笼换鸟”。从2011年开始，通过淘汰劣势企业、从已开发项目挤出部分闲置厂房和土地等办法，盘活存量土地，腾出部分土地资源，实现区域土地资源和产业结构的优化。如青浦区3年盘活老园区土地1000亩，其中八成是闲置厂房，80%采取一次性的股份和产权转让。
第三是改变业态。采取土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发。如市北工业新区以传统产业向现代服务业转型发展为契机，大力发展生产性服务业，将原有通用厂房改造成更紧密的现代工业厂房，将老工业厂房改建为智能型工业楼宇，引进大批现代服务业企业，成为总部经济集聚发展的“市北高新技术服务业园区”。
第四是引导企业提升效能。鼓励企业依法充分利用原有土地资源，通过加层、改建、扩建厂房，增加企业投资额，提高单位土地投入产出水平，扩大企业生产规模。
通过“原地扩建”的形式，鼓励企业在不新增用地的基础上向空间延伸，改、扩建厂房和办公用房，提高单位土地投入产出水平；或者对新落户项目不供地，引导其租用、购买闲置厂房、闲置土地，提高土地使用率，实现“零地招商”；对已办理用地审批手续，或已取得土地使用权，由于多种因素未实施或暂停建设，以及处于关闭停产状态的工业建设项目，引进投资者进行二次开发建设与经营。
长沙思路：加强激励与修改供地制度
进行土地“二次开发”，对于同样面临土地供需紧张形势的长沙而言意义重大。为了进一步提升土地开发利用效率，加快经济转型升级发展具有重要意义。长沙需要借鉴上海的成功经验，以提升工业用地效率为切入点推进土地“二次开发”，节约集约用地。
编制工业用地“二次开发”专项规划是当务之急。需要在全面梳理全市工业存量土地的基础上，认真编制存量工业用地“二次开发”总体规划，以各类园区、老旧企业、招商引资项目等为重点，制定年度计划，结合用地需求、开发潜力、利用条件等不同因素，对可挖潜的存量工业用地，明确 “二次开发”的主要目标和重点区域，确保存量工业用地合理、有序、滚动开发。
激励政策则是重中之重。可以考虑将促进工业用地“二次开发”与两型综合配套改革节地模式创新紧密结合起来，研究制定引导和促进工业用地“二次开发”的相关政策措施，形成政策支撑体系；鼓励园区通过土地回购、腾笼换鸟、改变业态等方式，对旧工业用地进行重新策划、包装和整合。
当前的工业用地供应制度需要进一步完善。需要根据产业发展规律研究产业自身生命周期，并以此推行出让区别年期制或标准厂房租赁制，对不同年期的出让价格按照相应年限进行评估确定；完善相配套的土地租赁权益及土地租赁相关制度； 加强对工业企业闲置土地和厂房的短期利用和临时租赁管理，鼓励优先使用存量土地，提高工业闲置地、闲置厂房等使用率。
针对长沙的实际情况，可以加快开展城市“四旧改造”和试点城镇低效用地再开发。借鉴有关城市在旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的经验，研究制定长沙市旧城、旧村、旧企业、旧宅基地“四旧改造”计划，通过“四旧改造”进一步挖掘城乡建设用地空间。
在节约集约用地制度配套上也需要进一步完善，出台相关政策文件，强化节约集约用地的政策保障。
土地“二次开发”，是对已办理过相关用地手续但利用效率不高、产业层级能级低的土地，通过有效途径，对其重新开发利用，以提高土地经济效益、社会效益和空间效益的行为。
2006年以来，上海市针对土地资源增量空间极为有限的情况，按照 “控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的思路，以工业用地为突破口实施土地“二次开发”，依靠内涵提升促进发展，取得良好实效。
对湖南省会长沙而言，土地“二次开发”同样是紧迫的课题：4个国家级开发区、10个省级开发园区，经过多年发展，土地增量空间越来越小，用地供需矛盾越来越大，如何从上海经验寻找到属于自己合适的道路，值得深思。
政策支撑：十年出台十一项文件
上海市近年来先后制定了多项相关政策引导市场行为。据不完全统计，十年间关于推动土地资源节约开发、提升开发利用效益的政策性文件超过11个。
2004年上海市发布了《产业能效指南》和《工业产业导向及布局指南》，对土地需求量提出指导性标准，为招商引资和土地集约使用提供量化依据；2006年则正式提出土地“二次开发”，发布《上海工业节约集约用地十八法》，推进工业集聚化、集约化和规模化发展；2008年发布了《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变若干意见的通知》，鼓励工业向园区集中，进一步将新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩。2012年制定实施《关于统筹优化全市工业区块布局的若干意见》，围绕统筹工业区块发展资源，推进工业用地节约、集约利用。与时俱进的政策支撑体系成为推动上海市土地“二次开发”的坚强保障。
园区发展：联动与多元开发
上海园区的开发注重品牌联动和综合开发。以提升增量用地的开发利用水平为重点，根据工业园区的产业基础和发展定位，在保持连续性、稳定性的基础上，进行科学定位，促进优化发展，促进节约集约用地。
一方面实行品牌联动。充分利用成熟开发区在招商、管理、资金等方面的品牌优势和引领作用，坚持联动发展，帮助原有土地开发较为粗放、产业基础薄弱的区级工业区提升产业层次；同时，统一进行区域开发、招商、厂房建设、基础设施配置，实现优势互补、合作共赢，促进土地开发利用增效。
另一方面促进产城融合。加强开发区科学规划，引入更多城市发展的要素资源，在集聚先进产业资源的同时，提升城市综合承载功能，提供优质舒适生活环境，带动周边区域融合发展。如嘉定新城结合新能源汽车产业发展，规划布局相关产业研发基地，实现了产业与城市融合发展，促进了土地由单一开发利用向多元开发利用转变，加速了各类生产要素的互动共赢，提升了土地利用的综合效益。
核心环节：旧地开发的扩容提质
提升老旧工业用地效率是土地“二次开发”的重点环节。对老旧工业用地进行重新策划、包装、整合，盘活土地存量，容纳更多的高端产业，提高土地产出效益。
首先是土地回购。园区采取拍卖回购、违约回购、调整功能回购、动迁回购、协议回购、到期回购等方式回购企业用地，用以进行用地结构调整和资源重复使用。如闵行开发区自2002年以来累计回购效益低或产业生命周期衰竭的企业用地112 幅。
其次是“腾笼换鸟”。从2011年开始，通过淘汰劣势企业、从已开发项目挤出部分闲置厂房和土地等办法，盘活存量土地，腾出部分土地资源，实现区域土地资源和产业结构的优化。如青浦区3年盘活老园区土地1000亩，其中八成是闲置厂房，80%采取一次性的股份和产权转让。
第三是改变业态。采取土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发。如市北工业新区以传统产业向现代服务业转型发展为契机，大力发展生产性服务业，将原有通用厂房改造成更紧密的现代工业厂房，将老工业厂房改建为智能型工业楼宇，引进大批现代服务业企业，成为总部经济集聚发展的“市北高新技术服务业园区”。
第四是引导企业提升效能。鼓励企业依法充分利用原有土地资源，通过加层、改建、扩建厂房，增加企业投资额，提高单位土地投入产出水平，扩大企业生产规模。
通过“原地扩建”的形式，鼓励企业在不新增用地的基础上向空间延伸，改、扩建厂房和办公用房，提高单位土地投入产出水平；或者对新落户项目不供地，引导其租用、购买闲置厂房、闲置土地，提高土地使用率，实现“零地招商”；对已办理用地审批手续，或已取得土地使用权，由于多种因素未实施或暂停建设，以及处于关闭停产状态的工业建设项目，引进投资者进行二次开发建设与经营。
长沙思路：加强激励与修改供地制度
进行土地“二次开发”，对于同样面临土地供需紧张形势的长沙而言意义重大。为了进一步提升土地开发利用效率，加快经济转型升级发展具有重要意义。长沙需要借鉴上海的成功经验，以提升工业用地效率为切入点推进土地“二次开发”，节约集约用地。
编制工业用地“二次开发”专项规划是当务之急。需要在全面梳理全市工业存量土地的基础上，认真编制存量工业用地“二次开发”总体规划，以各类园区、老旧企业、招商引资项目等为重点，制定年度计划，结合用地需求、开发潜力、利用条件等不同因素，对可挖潜的存量工业用地，明确 “二次开发”的主要目标和重点区域，确保存量工业用地合理、有序、滚动开发。
激励政策则是重中之重。可以考虑将促进工业用地“二次开发”与两型综合配套改革节地模式创新紧密结合起来，研究制定引导和促进工业用地“二次开发”的相关政策措施，形成政策支撑体系；鼓励园区通过土地回购、腾笼换鸟、改变业态等方式，对旧工业用地进行重新策划、包装和整合。
当前的工业用地供应制度需要进一步完善。需要根据产业发展规律研究产业自身生命周期，并以此推行出让区别年期制或标准厂房租赁制，对不同年期的出让价格按照相应年限进行评估确定；完善相配套的土地租赁权益及土地租赁相关制度； 加强对工业企业闲置土地和厂房的短期利用和临时租赁管理，鼓励优先使用存量土地，提高工业闲置地、闲置厂房等使用率。
针对长沙的实际情况，可以加快开展城市“四旧改造”和试点城镇低效用地再开发。借鉴有关城市在旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的经验，研究制定长沙市旧城、旧村、旧企业、旧宅基地“四旧改造”计划，通过“四旧改造”进一步挖掘城乡建设用地空间。
在节约集约用地制度配套上也需要进一步完善，出台相关政策文件，强化节约集约用地的政策保障。