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摘要：随着经济的快速发展，城市化进程的加快，失地农民越来越多，征地过程中，农民权利严重受损。本文通过分析土地征收过程中农民权利受损的现状和问题，并在此基础上提出如何保护失地农民权利的建设性的意见。
关键词：征地 失地农民 权利保障
随着我国经济的飞速发展，城市化建设进程的加快，在发展的同时也产生了许多负面问题，尤其是失地农民的大量出现，形成了一个新的弱势群体，严重影响了社会秩序和社会稳定，失地农民的权利严重受损，形成了一个亟待解决的社会问题。
一、 我国土地征收中失地农民权利受损的现状及问题
1. 征地程序不公开透明，滥用征地权力。
通常政府都是采用 “两公告一登记”的方式进行征地工作，即公布征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记，基本不听取广大农民群众的意见，都是政府的私立行为，尤其是在某些物质利益的诱惑下，许多政府机关出现了暗箱操作的不法行为，整个征地过程都缺乏民主性，农民参与土地决策的程序不完善以及执行不严格，导致的严重后果就是本来就粗疏的征地程序制度难以得到认真执行，偏差事件时常发生，农民利益无法保障。尽管现行的《土地管理法》规定土地征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府实际上仍想法设法行使着一定的权力，加之监督机制不完善，导致在征地申报过程中出现弄虚作假的行为。由于立法上对于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府机关任意解释“公共利益”，随意将商业用地纳入公共利益范畴而频繁、大量征地，以致侵害农民土地财产权益的现象不断出现。
2. 征地补偿不公平合理，失地农民的生活质量大大降低。
货币安置和就业安置是目前主要采用的对失地农民的补偿方式，除此之外还帮缴纳一定数量的医疗保险和养老保险，表面上看失地农民的问题得到了一定的解决，实际上却存在明显的权利受损。从失地农民的角度来看，政府通过各种手段，以十分低廉的价钱就买断了农民赖以生存和发展的土地，这可是一个严峻的问题，意味着农民失去了耕种的土地和安居的住所，也就无法生存下去。根据我国《土地管理法实施条例》第26条的规定：“土地补偿费归农村集体组织所有，地上附着物即青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”。在种种霸王条款的规定下，农民拿到的补偿费是不能保障基本的生存和发展的。在补偿费标准已经很低的情况下，加上集体经济组织的实际运行大多不够规范，本来就很少的土地补偿费又常常被集体经济组织中的少数人控制，最后能到农民手中的钱是很少的，补偿很不到位。而且一些农民将本已很少的补偿金投资到比较生疏的其他行业后，一旦失败也就失去了生存的基础。
3. 失地农民缺乏有效的社会保障措施。
社会保障制度源于社会化大生产，同时又服务于社会大生产和经济发展，是一个国家或地区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。由于我国处在社会主义的初级阶段，城乡发展不均衡，长期以来对农村的医疗、教育、社会保障等多种问题一直缺乏有效的保护，城乡一直处于倾斜发展状态，所以，只有土地是农民的基本保障。但是，目前很多地方都是采用一次性发放安置补偿费，起初看似一笔很大的安置费，但由于绝大多数农民都以耕地为生，知识文化水平较低，失去土地之后难以自谋职业，处于弱势的地位。绝大多数失地农民并没有获得必要的社会保障，如农村养老保险、医疗保险、失业保险等，于是出现了一个“种地无田、上班无岗、社保无份”的社会群体。这个“三无”群体是当前制度不合理形成的，这既是一个不合理的，也非常危险的群体，而且人数之多，非常容易造成社会的不稳定。
4. 土地征收后争议解决机制的缺陷。
土地的征收与其过程中，由于制度的不完善，必将会导致各种不满和纠纷的出现，这是一个双重利益问题，不仅涉及到失地农民的利益，还关乎整个社会和国家，问题不得到满意的解决，就会产生很多影响社会稳定的因素。征地过程中引起的各种争议与纠纷，是归属于行政复议的范围的，行政复议本身属于行政系统内部的纠错程序，对于行政机关的征地行为以及在征地过程中产生的问题包括对被征地人的补偿都不能很好的解决，因为行政复议的实践效果与设想的时候产生巨大差距，所以大多数案件不得不采用行政诉讼方式解决，在征地过程中，政府机关的各种违背法治的错误做法，是不可能用行政复议得以解决的。在复议无果的情况下，行政诉讼成为最后一道救济程序便自然的成为失地农民最后维护自己权利的方法，实际司法机关受到政府的制约，对于这样“敏感”的案件往往采取不立案或久拖不决的办法进行处理，同时我国现行的诉讼制度中，被征地农民的诉讼权受到严重的限制。如不得对农地征收的合法性提起相应的诉讼，这种规定已经违背了司法救济原则，最终迫使失地农民走上了不断上访甚至越级上访的道路，对社会的稳定和谐产生不利影响。所以应形成独立的征地纠纷解决机制，摆脱原有的纠纷解决思路，为失地农民问题的合法解决给与公正的处理。
二、失地农民的权利保障对策
针对上述出现的失地农民的问题现状，对失地农民的权利保护特提出以下几点建议：
1.完善补偿和安置，形成多元化的补偿方式。
《物权法》规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”虽然有法可依，但事实却不尽人意，补偿费用往往过低，所以，第一，必须大幅度提高补偿标准。补偿内容还应多元化，考虑周全。除了补偿《物权法》明确规定的内容外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。要为失地农民做足长远打算，除了保障失地农民日常生活，还要考虑其就业问题，是否有另谋职业能力。第二，根据社会主义市场经济要求改革和完善安置措施，以“土地换保障”的思路，形成一个安置新模式，即以社会保险安置为重点与安置形式多样化结合的失地农民安置的模式。改变传统的一次性安置费发放模式，把失地农民纳入城市社保体系之中，使失地农民得到长期保障，打破长期以来的城乡二元制结构，使失地农民享受医疗保险、养老保险，以及最低生活保障。 2.进一步落实和规范土地的征收程序。
土地的征收审批程序是，用地人进行申请，行政机关审批通过后，就确定了对这一块土地的征收，上述做法显然剥夺了农民在土地征收过程中的知情权、参与权、协商权、申诉权，程序不合理性和缺乏应有的透明度让失地农民不可避免地处于毫不知情的弱势地位，因此有必要健全土地征收程度，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度：根据我国现行法律的规定，土地征收补偿方案确定后，有关地方人民政府应当将征用土地方案和征地补偿、安置方案以书面形式在被征用土地所在的村、组或乡镇人民政府所在地进行公告。这是一种事后公告，百害而无一利。土地征收的过程应当公开、透明。必须变事后公告为事前公告，让农民可以直接发表自己的意见，主张自己的权益，并对征地行为进行监督。在对征地申请审批前，应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告，社会公众和被征地人无异议时，才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前，应再次进行公告，听取相关各方的意见。这样就能够较早的保护被征地人的权利，让其有充足了解有关征地的各个事项，对征地事项的异议早提出，减少了征地后对相关问题的争议，同时也为征地机关节约了成本。在征地的实际操作中，为保证农民集体土地所有者的合法权益，要规范集体土地征收的法定程序，遵守物权变更的公示原则。相关法律、法规对土地征收的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等要有明确、具体的规定，并以此约束公共权力，规范政府行为，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地补偿费用。
3.征地纠纷解决机制的完善，实现多元化救济途径。
多元化的救济途径是权利保障的前提条件，保障征收公正合法的必要条件是建立公平的裁决机制和有效的监督，在此条件之下，异议权、申诉权、诉讼权就显得非常重要。所以必须建立健全公平公正公开的纠纷解决机制，以此来保证征地纠纷问题的合理解决。目前我国出现征地纠纷问题一般是由政府直接解决，这个解决途径表面上看是非常合理及高效率的，实际上却存在着不公平的因素，因为在土地征收程序中，行政机关既是决策者又是具体征地事项的执行者，很自然的为了自身利益而滥用行政权，损害被征地农民的利益，所以不能将政府的行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道，应拓宽解纷路径，建立多元化的纠纷解决机制。如在有条件的基础上增加第三方土地征收问题仲裁机构，这个机构的人员是独立于政府与农民之外的人员，组成人员是律师，专业的仲裁专家等。根据我国的实际情况，必须先经过行政救济，后司法救济，只有对行政裁决不满的，才能提起行政诉讼。这是农民获得充分救济的体现，充分避免政府在征地中扮演了双重角色，有效的保证其公正性，同时也符合中国法治社会的特征，促进了中国的司法改革。
4. 进一步加快完善立法工作。
虽然我国目前已经建立多种法律来保障失地农民的权利，如《土地管理法》和《物权法》，但是却缺乏针对性，不够完善。为此，必须要完善立法，如《失地农民保障法》，这样，如果农民权利受到侵犯，就可以做到有法可依，政府在征地过程中也必须遵守此法律，以此来保障农民的土地权利不受侵犯，征地之后的生活有所保障。不管具体建立哪一部法律，都必须包含有以下内容：首先完善征地的程序和制度，确立执法主体，避免多头执法的现象。其次明确征地的补偿标准，确保失地农民的物质生活保障，以及多种社会保障措施，如医疗保险、养老保险、最低生活保障等等。最后是要保证失地农民的就业能力，确保其身份的顺利转变，进行必要的就业培训，使其具有就业技能，转换角色，顺利的进入到新的工作岗位。
三、小结
在经济发展，城市化进程的同时，失地农民的权利得不到保障，出现了许多影响社会稳定的新问题。所以，我们必须完善各方面的制度和法律，保护失地农民的权利。国家应不断的完善立法，只有上升到法律层次，才是一个实实在在的保障。在社会主义新时期，解决好失地农民的权利保障问题对社会主义和谐社会的构造具有重大意义。
参考文献：
[1]陈亚东.失地农民社会保障制度研究—以重庆市为例[M].北京：人民出版社，2008：27.
[2]董炯.国家、公民与行政法[M].北京：北京大学出版社，2001：139.
[3]杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障问题研究[J].湖北农业科学，2011（16）：3441.
[4]金波.失地农民征地补偿制度完善的法律路径[J].商业时代，2010（20）：90.
[5]陈凤贞.完善我国失地农民的权利保障[J].人民论坛·学术前沿，2010（284）：59
[6]屠建学.我国集体土地征收制度之弊与农民权利保护[J].甘肃高师学报，2010（1）：101.
关键词：征地 失地农民 权利保障
随着我国经济的飞速发展，城市化建设进程的加快，在发展的同时也产生了许多负面问题，尤其是失地农民的大量出现，形成了一个新的弱势群体，严重影响了社会秩序和社会稳定，失地农民的权利严重受损，形成了一个亟待解决的社会问题。
一、 我国土地征收中失地农民权利受损的现状及问题
1. 征地程序不公开透明，滥用征地权力。
通常政府都是采用 “两公告一登记”的方式进行征地工作，即公布征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记，基本不听取广大农民群众的意见，都是政府的私立行为，尤其是在某些物质利益的诱惑下，许多政府机关出现了暗箱操作的不法行为，整个征地过程都缺乏民主性，农民参与土地决策的程序不完善以及执行不严格，导致的严重后果就是本来就粗疏的征地程序制度难以得到认真执行，偏差事件时常发生，农民利益无法保障。尽管现行的《土地管理法》规定土地征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府实际上仍想法设法行使着一定的权力，加之监督机制不完善，导致在征地申报过程中出现弄虚作假的行为。由于立法上对于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府机关任意解释“公共利益”，随意将商业用地纳入公共利益范畴而频繁、大量征地，以致侵害农民土地财产权益的现象不断出现。
2. 征地补偿不公平合理，失地农民的生活质量大大降低。
货币安置和就业安置是目前主要采用的对失地农民的补偿方式，除此之外还帮缴纳一定数量的医疗保险和养老保险，表面上看失地农民的问题得到了一定的解决，实际上却存在明显的权利受损。从失地农民的角度来看，政府通过各种手段，以十分低廉的价钱就买断了农民赖以生存和发展的土地，这可是一个严峻的问题，意味着农民失去了耕种的土地和安居的住所，也就无法生存下去。根据我国《土地管理法实施条例》第26条的规定：“土地补偿费归农村集体组织所有，地上附着物即青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”。在种种霸王条款的规定下，农民拿到的补偿费是不能保障基本的生存和发展的。在补偿费标准已经很低的情况下，加上集体经济组织的实际运行大多不够规范，本来就很少的土地补偿费又常常被集体经济组织中的少数人控制，最后能到农民手中的钱是很少的，补偿很不到位。而且一些农民将本已很少的补偿金投资到比较生疏的其他行业后，一旦失败也就失去了生存的基础。
3. 失地农民缺乏有效的社会保障措施。
社会保障制度源于社会化大生产，同时又服务于社会大生产和经济发展，是一个国家或地区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。由于我国处在社会主义的初级阶段，城乡发展不均衡，长期以来对农村的医疗、教育、社会保障等多种问题一直缺乏有效的保护，城乡一直处于倾斜发展状态，所以，只有土地是农民的基本保障。但是，目前很多地方都是采用一次性发放安置补偿费，起初看似一笔很大的安置费，但由于绝大多数农民都以耕地为生，知识文化水平较低，失去土地之后难以自谋职业，处于弱势的地位。绝大多数失地农民并没有获得必要的社会保障，如农村养老保险、医疗保险、失业保险等，于是出现了一个“种地无田、上班无岗、社保无份”的社会群体。这个“三无”群体是当前制度不合理形成的，这既是一个不合理的，也非常危险的群体，而且人数之多，非常容易造成社会的不稳定。
4. 土地征收后争议解决机制的缺陷。
土地的征收与其过程中，由于制度的不完善，必将会导致各种不满和纠纷的出现，这是一个双重利益问题，不仅涉及到失地农民的利益，还关乎整个社会和国家，问题不得到满意的解决，就会产生很多影响社会稳定的因素。征地过程中引起的各种争议与纠纷，是归属于行政复议的范围的，行政复议本身属于行政系统内部的纠错程序，对于行政机关的征地行为以及在征地过程中产生的问题包括对被征地人的补偿都不能很好的解决，因为行政复议的实践效果与设想的时候产生巨大差距，所以大多数案件不得不采用行政诉讼方式解决，在征地过程中，政府机关的各种违背法治的错误做法，是不可能用行政复议得以解决的。在复议无果的情况下，行政诉讼成为最后一道救济程序便自然的成为失地农民最后维护自己权利的方法，实际司法机关受到政府的制约，对于这样“敏感”的案件往往采取不立案或久拖不决的办法进行处理，同时我国现行的诉讼制度中，被征地农民的诉讼权受到严重的限制。如不得对农地征收的合法性提起相应的诉讼，这种规定已经违背了司法救济原则，最终迫使失地农民走上了不断上访甚至越级上访的道路，对社会的稳定和谐产生不利影响。所以应形成独立的征地纠纷解决机制，摆脱原有的纠纷解决思路，为失地农民问题的合法解决给与公正的处理。
二、失地农民的权利保障对策
针对上述出现的失地农民的问题现状，对失地农民的权利保护特提出以下几点建议：
1.完善补偿和安置，形成多元化的补偿方式。
《物权法》规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”虽然有法可依，但事实却不尽人意，补偿费用往往过低，所以，第一，必须大幅度提高补偿标准。补偿内容还应多元化，考虑周全。除了补偿《物权法》明确规定的内容外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。要为失地农民做足长远打算，除了保障失地农民日常生活，还要考虑其就业问题，是否有另谋职业能力。第二，根据社会主义市场经济要求改革和完善安置措施，以“土地换保障”的思路，形成一个安置新模式，即以社会保险安置为重点与安置形式多样化结合的失地农民安置的模式。改变传统的一次性安置费发放模式，把失地农民纳入城市社保体系之中，使失地农民得到长期保障，打破长期以来的城乡二元制结构，使失地农民享受医疗保险、养老保险，以及最低生活保障。 2.进一步落实和规范土地的征收程序。
土地的征收审批程序是，用地人进行申请，行政机关审批通过后，就确定了对这一块土地的征收，上述做法显然剥夺了农民在土地征收过程中的知情权、参与权、协商权、申诉权，程序不合理性和缺乏应有的透明度让失地农民不可避免地处于毫不知情的弱势地位，因此有必要健全土地征收程度，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度：根据我国现行法律的规定，土地征收补偿方案确定后，有关地方人民政府应当将征用土地方案和征地补偿、安置方案以书面形式在被征用土地所在的村、组或乡镇人民政府所在地进行公告。这是一种事后公告，百害而无一利。土地征收的过程应当公开、透明。必须变事后公告为事前公告，让农民可以直接发表自己的意见，主张自己的权益，并对征地行为进行监督。在对征地申请审批前，应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告，社会公众和被征地人无异议时，才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前，应再次进行公告，听取相关各方的意见。这样就能够较早的保护被征地人的权利，让其有充足了解有关征地的各个事项，对征地事项的异议早提出，减少了征地后对相关问题的争议，同时也为征地机关节约了成本。在征地的实际操作中，为保证农民集体土地所有者的合法权益，要规范集体土地征收的法定程序，遵守物权变更的公示原则。相关法律、法规对土地征收的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等要有明确、具体的规定，并以此约束公共权力，规范政府行为，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地补偿费用。
3.征地纠纷解决机制的完善，实现多元化救济途径。
多元化的救济途径是权利保障的前提条件，保障征收公正合法的必要条件是建立公平的裁决机制和有效的监督，在此条件之下，异议权、申诉权、诉讼权就显得非常重要。所以必须建立健全公平公正公开的纠纷解决机制，以此来保证征地纠纷问题的合理解决。目前我国出现征地纠纷问题一般是由政府直接解决，这个解决途径表面上看是非常合理及高效率的，实际上却存在着不公平的因素，因为在土地征收程序中，行政机关既是决策者又是具体征地事项的执行者，很自然的为了自身利益而滥用行政权，损害被征地农民的利益，所以不能将政府的行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道，应拓宽解纷路径，建立多元化的纠纷解决机制。如在有条件的基础上增加第三方土地征收问题仲裁机构，这个机构的人员是独立于政府与农民之外的人员，组成人员是律师，专业的仲裁专家等。根据我国的实际情况，必须先经过行政救济，后司法救济，只有对行政裁决不满的，才能提起行政诉讼。这是农民获得充分救济的体现，充分避免政府在征地中扮演了双重角色，有效的保证其公正性，同时也符合中国法治社会的特征，促进了中国的司法改革。
4. 进一步加快完善立法工作。
虽然我国目前已经建立多种法律来保障失地农民的权利，如《土地管理法》和《物权法》，但是却缺乏针对性，不够完善。为此，必须要完善立法，如《失地农民保障法》，这样，如果农民权利受到侵犯，就可以做到有法可依，政府在征地过程中也必须遵守此法律，以此来保障农民的土地权利不受侵犯，征地之后的生活有所保障。不管具体建立哪一部法律，都必须包含有以下内容：首先完善征地的程序和制度，确立执法主体，避免多头执法的现象。其次明确征地的补偿标准，确保失地农民的物质生活保障，以及多种社会保障措施，如医疗保险、养老保险、最低生活保障等等。最后是要保证失地农民的就业能力，确保其身份的顺利转变，进行必要的就业培训，使其具有就业技能，转换角色，顺利的进入到新的工作岗位。
三、小结
在经济发展，城市化进程的同时，失地农民的权利得不到保障，出现了许多影响社会稳定的新问题。所以，我们必须完善各方面的制度和法律，保护失地农民的权利。国家应不断的完善立法，只有上升到法律层次，才是一个实实在在的保障。在社会主义新时期，解决好失地农民的权利保障问题对社会主义和谐社会的构造具有重大意义。
参考文献：
[1]陈亚东.失地农民社会保障制度研究—以重庆市为例[M].北京：人民出版社，2008：27.
[2]董炯.国家、公民与行政法[M].北京：北京大学出版社，2001：139.
[3]杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障问题研究[J].湖北农业科学，2011（16）：3441.
[4]金波.失地农民征地补偿制度完善的法律路径[J].商业时代，2010（20）：90.
[5]陈凤贞.完善我国失地农民的权利保障[J].人民论坛·学术前沿，2010（284）：59
[6]屠建学.我国集体土地征收制度之弊与农民权利保护[J].甘肃高师学报，2010（1）：101.