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摘 要：我国正处于“经济转轨、社会转型”的关键时期，各类事件不断冲击着社会的稳定与和谐。本文就事件中的其中一种——产品质量安全事件进行研究。通过分析地方政府在产品质量安全事件应急机制的不足，以及国外发达国家产品质量安全事件应急的先进经验，提出了完善我国产品质量安全事件地方政府应急机制的对策和建议。
关键词：产品质量；宏观经济；监管
近年来，我过产品质量安全事件层出不穷，从“瘦肉精”到震惊中外的“三聚氰胺事件”，从“瘦身钢筋”再到“黑心棉”等，对消费者的心理造成了产品质量危机暗示，不仅危害了行业的发展，激化了消费者对产品的不信任，也不利于民族产业的健康发展。例如，三鹿集团股份有限公司曾一度成为中国最大奶粉制造商，其奶粉产销量连续15年位居全国第一，但就是这样的品牌企业，在2008年8月其产品爆发三聚氰胺污染事件后，企业声誉急剧下降，最终资不抵债，宣告破产，致使许多地方的奶牛养殖产业随之一蹶不振。因此，对质量安全事件的事前预防、事发应对、事中处置以及善后管理过程中，需要建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保证市场经济健康有序发展，保障人民身体健康和生命财产安全，维护国家形象。
一、地方政府质量安全事件应急处置的现状
1.质量安全事件的地方政府应急机制背景
《质量发展纲要（2011-2020年）》明确提出“健全地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人的质量安全责任体系”。作为宏观经济的管理者，地方政府在面对市场失灵时，有弥补的责任。对于质量安全事件的预防、事件本身的危害性以及后续的潜在的可以扩散影响的方面，有缓解矛盾、加强监管等的责任。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）也明确强调“我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置公共事件的能力有待提高。” 并提出“加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。” 地方各级人民政府是本行政区域公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类公共事件的应对工作。
2007年，国家质检总局起草了《产品质量安全事件应急预案》（征求意见稿），预案提出了应急组织体系，主要包括：应急指挥机构、日常办事机构、应急专家咨询机构、技术支持机构和相关机构组成。此外，预案还规定，当所辖区域发生质量安全事件或者上级质量技术监督局下达应急处置指令时，地方各级质量技术监督局应该按照事件级别和指令成立应急指挥部，由分管局领导直接负责，有关部门具体实施具体工作。
因此，完善地方政府对于产品质量安全事件的应急机制的研究，不仅可以保护消费者的合法权益，而且可以满足市场需求，提高经济运行的质量和效率。
2.地方政府质量安全事件应急预案的设置情况
目前，我国部分省市已经设立或者着手设立质量安全事件应急预案。上海市成立了上海市产品质量应急处置中心，着力提高风险监测水平，并制定了《上海市产品质量安全风险评估与应急处置专家管理办法》。为防止带有性、群体性或涉及人身财产重大损失等特点的案件，广东省质量技监局制定了《产品质量举报投诉案件预警和应急处理办法》。北京市质量技术监督局高度重视产品质量安全监管，建立了产品安全风险信息平台，开展产品安全风险监测，并构建了产品质量风险快速反应机制。此外，湖南、广东、河北、山东、海南、广西等建立了农产品质量安全事故应急机制，福建出台了水产品质量安全事故应急预案等等。
二、产品质量安全事件地方政府应急机制的不足
1.产品质量安全事件的预警机制不完善
我国目前尚未建立统一的国家产品质量安全事件应急处置管理机构，应对产品质量安全事件的通常做法是成立临时应急机构，不能将产品质量安全的危机控制纳入长远的战略目标以及日常管理中，不能将产品质量安全事件可能存在的隐患扼杀在襁褓内。往往是事件造成的灾难已经发生，才去采取应急措施，不能从根源上降低产品质量安全事件的发生。
2.信息处理机制不够快速有效
质量安全事件发生时，缺少主管部门、企业、媒体以及公众之间固定的信息发布机制。消费者不能及时了解质量安全相关信息，只能依靠片面之词揣测政府质量安全事件的处理情况，因此，不能有效规避有质量问题的产品。
3.地方政府部门间的联动机制不足
就质量安全事件而言，涉及的产品种类繁多，涉及的部门也众多，如质监、工商、检验检疫、海关、卫生等等。质量安全事件的处理主要依据质量安全标准、行政许可、产品认证、监督检查等质量技术监督制度，对于违法企业的惩罚以行政处罚为主。质量安全事件往往涉及多个部门，需要各部门之间的联动作用，而我国缺少政府部门之间的联动机制。相对于质量技术监督而言，工商、检验检疫局的行政执法权利更大，政府应急的资源比较分散，倘若各部门的步调不能统一，必然会影响到政府的及时响应。
三、国外政府对质量安全事件应急的先进经验
1.重视程度高，具有法律层面的工作机制
美国、欧盟、日本等发达国家非常重视产品质量安全，以食品安全为例，法国非常重视标签的作用，其中竞争、消费者事务与反欺诈总局（DGCCRF）专门设立了对产品的标签、成分和名称的指令和法规，用以验证标签的合规性，并打击伪造和欺骗消费者的行为。除了拥有较为完善的法律体系，还设立了对应的质量安全事件应急机构。在英国食品标准局（FSA）设有重大事件处理机构“风险过程及欺诈单位机构”，采用当地权威检测与行业采样，对事件采取执法行动，定期发布质量安全事件处理结果简报和媒体报道等，并将重要信息上报到欧盟以便采取措施对应。
2.建立网络系统，拥有完善的产品质量信息发布机制 美国、欧盟、日本等发达国家都认识到，信息收集和分析是解决产品质量安全事件、制定安全政策的关键因素。在信息收集和检测方面，国外大都建立了安全风险信息检测网络，这些网络系统的建立，不仅能保证检测信息的来源，还弥补了法律体系的不足。例如，在日本，建立了官方、媒体、民间3个层面相结合的信息监测网络。风险信息监测来源既可以由系统内的相关信息联络点提供，又可以通过新闻机构和互联网对国内外相关信息进行收集，还设置信息窗口接收民众的相关举报。欧盟设立了食品和饲料快速报警系统（RASFF）和非食品类商品快速报警系统（RAPEX），实行每周通报与年度通报相结合的通报制度，通报成员国的产品质量情况，建立专门的“黑名单”网络。“黑名单”网络不仅通报成员国及产品细节，还会实时跟踪报道成员国对存在问题的产品采取的监管措施。美国消费者权益保护机构（CPSC）官方网络除了定期发布法规动态、法规介绍、测试方法、分析报告外，还实时通报了美国对其他国家的产品的召回情况。这些网站不仅保护消费者的合法权益，让消费者积极参与打假，也可以让企业尽快了解产品缺陷并不断改进，同时，政府也可以根据网站情况来完善法律、弥补法律的不足。
3.重视质量安全事件中对媒体的监管
有调查显示，电视、报纸和门户网站是大众获取产品质量信息的主要途径，而相当比例的受访者表示，当产品质量安全事件发生时，宁愿相信媒体而不相信政府。因此能否与媒体进行有效沟通，直接影响到政府对质量安全事件的应急处置效果。
在西方很多国家中，一直都很崇尚新闻自由。目前，许多国家都已经通过立法对新闻媒体的客观性和自由权进行保护，如法国、意大利、瑞士、希腊和丹麦等，或者在宪法和各种法律条文中对新闻媒体设有专门的条文，如美国、英国和日本等。离开法律的保护，舆论监督的功能就会受到削弱，难以发挥应有的作用；同样，没有法律的约束，舆论监督也会被滥用。例如，在美国，以大量的案例和法院判决文件作为“管制言论自由的各种正当理由”，进行新闻管制。在日本，一方面赋予法院颁布一些对媒体的禁止性规定的权限，并在新闻机构中设置监察室和新闻监察委员会；一方面通过行业协会的管理实行对媒体的监管。
四、质量安全地方政府应急机制的几点对策建议
1.建立健全质量安全的五大法律制度体系
法律体系、决策体系、行政执法体系、监督体系和风险评估基础上的应急体系是我国产品质量安全的重要保障。（1）在质量监管领域，我国尚未出台检验检疫机构法以及消费品安全法等，为了解决法律依据不足的问题，建议国家从国家法律层面确立对检验检疫机构以及消费品质量安全的法律依据；完善现有的质量监管领域的法律法规，加强各部门之间的协调性保证计量法、标准化法等法律的及时修订。（2）在决策层面，不仅要有专家参加，也要有群众参与。（3）进一步提高行政执法能力，完善行政处罚机制。我国惩罚机制主要体现在《侵权责任法》中，而《侵权责任法》要求“产品造成他人死亡或者健康严重损害”的时候才会赔偿。因此一方面需要扩大惩罚性赔偿的适用范围，另一方面，需要完善惩罚性赔偿的适用条件。（4）英国思想史学家阿克顿勋爵说“绝对的权力导致绝对的腐败”，要进一步加快政府职能转变与行政审批制度改革。（5）建立统一的应急管理平台和统一的事件处置标准，设立国家产品质量风险预警数据库，进一步提升风险评估专业性和预警能力。
2.设立政府部门之间的应急联动机构
不同的政府职能部门监管不同的领域，拥有不同的资源，高效的资源整合和职能部门间的协调联动配合是政府应急的关键因素。设立政府部门之间的应急联动机构，实行对质量安全事件的专业管理，及时、全面掌握信息，有效统筹和协调各部门之间的资源和力量，快速对事件做出反应。
此外，大力发挥行业质量工作促进会和行业协会的作用，建立政府部门与行业协会共同解决质量安全事件的协同联动机制。一方面，建立政府部门与行业协会的之间的产品质量安全信息的共享机制，进一步完善质量安全信息的数据库。另一方面，加强和行业协会在对存在产品质量安全事件的企业在信息发布、督促整改等工作上的合作。
3.建立信息沟通机制，加强产品质量安全信息管理
做好产品质量安全工作不仅是政府部门监管的重要任务，也是企业履行主体责任的有效途径。主要表现在，鼓励设立企业内部产品质量安全信息沟通网络，一是以与社会互动的方式将企业可能存在质量安全隐患的产品开展群众交流，二是产品质量安全事件发生时，可以及时公布企业对事件所承担的责任和处理情况，同时向主管政府部门提供事件真相，共同处理产品质量安全事件。
加强对产品安全信息管理，完善信息传递机制和应急方案。事件事实清楚的，在督促企业承担相关责任的同时，对行业内部进行自查，排查隐患，并通过门户网站、媒体及时发布事件处置情况以及事后整改情况。事实不清楚或者信息不完整、虚假的，应及时参与事件当中核查实情，并通过门户网站、媒体及时公布事件处理进程，通过权威的渠道引导舆论导向，安抚消费者情绪，稳定市场秩序，直至事件最终得以有效处理。
加强与媒体的沟通和对媒体的监管。媒体有权力也有能力监视和协调质量安全事件的应急处理，媒体的不正当报道也有可能引发质量安全事件。当质量安全事件发生时，政府应第一时间与媒体沟通，抓住信息传播的最佳时机，防止事态扩大。此外，还要加大对媒体恶意宣传、伪造、诽谤等行为的处罚力度。因此，在我国，亟需成立一部新闻法，为政府对媒体的监管提供理论上的支持。
4.建立健全公民质量安全应急宣传教育机制
公众对质量安全事件的关注度越来越高，但是由于缺乏产品质量安全的知识和教育，对质量安全事件的认识存在误区，极易引起恐慌心理。另外，由于知识的匮乏，很容易被媒体的舆论导向所左右，对媒体的恶意宣传、不实报道等不加判断而深信不疑，为政府对媒体的监管带来巨大的压力。因此，加强对公民质量安全应急宣传教育，有利于形成良好的市场氛围，也对政府实施应急措施产生积极的影响。
关键词：产品质量；宏观经济；监管
近年来，我过产品质量安全事件层出不穷，从“瘦肉精”到震惊中外的“三聚氰胺事件”，从“瘦身钢筋”再到“黑心棉”等，对消费者的心理造成了产品质量危机暗示，不仅危害了行业的发展，激化了消费者对产品的不信任，也不利于民族产业的健康发展。例如，三鹿集团股份有限公司曾一度成为中国最大奶粉制造商，其奶粉产销量连续15年位居全国第一，但就是这样的品牌企业，在2008年8月其产品爆发三聚氰胺污染事件后，企业声誉急剧下降，最终资不抵债，宣告破产，致使许多地方的奶牛养殖产业随之一蹶不振。因此，对质量安全事件的事前预防、事发应对、事中处置以及善后管理过程中，需要建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保证市场经济健康有序发展，保障人民身体健康和生命财产安全，维护国家形象。
一、地方政府质量安全事件应急处置的现状
1.质量安全事件的地方政府应急机制背景
《质量发展纲要（2011-2020年）》明确提出“健全地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人的质量安全责任体系”。作为宏观经济的管理者，地方政府在面对市场失灵时，有弥补的责任。对于质量安全事件的预防、事件本身的危害性以及后续的潜在的可以扩散影响的方面，有缓解矛盾、加强监管等的责任。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）也明确强调“我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置公共事件的能力有待提高。” 并提出“加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。” 地方各级人民政府是本行政区域公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类公共事件的应对工作。
2007年，国家质检总局起草了《产品质量安全事件应急预案》（征求意见稿），预案提出了应急组织体系，主要包括：应急指挥机构、日常办事机构、应急专家咨询机构、技术支持机构和相关机构组成。此外，预案还规定，当所辖区域发生质量安全事件或者上级质量技术监督局下达应急处置指令时，地方各级质量技术监督局应该按照事件级别和指令成立应急指挥部，由分管局领导直接负责，有关部门具体实施具体工作。
因此，完善地方政府对于产品质量安全事件的应急机制的研究，不仅可以保护消费者的合法权益，而且可以满足市场需求，提高经济运行的质量和效率。
2.地方政府质量安全事件应急预案的设置情况
目前，我国部分省市已经设立或者着手设立质量安全事件应急预案。上海市成立了上海市产品质量应急处置中心，着力提高风险监测水平，并制定了《上海市产品质量安全风险评估与应急处置专家管理办法》。为防止带有性、群体性或涉及人身财产重大损失等特点的案件，广东省质量技监局制定了《产品质量举报投诉案件预警和应急处理办法》。北京市质量技术监督局高度重视产品质量安全监管，建立了产品安全风险信息平台，开展产品安全风险监测，并构建了产品质量风险快速反应机制。此外，湖南、广东、河北、山东、海南、广西等建立了农产品质量安全事故应急机制，福建出台了水产品质量安全事故应急预案等等。
二、产品质量安全事件地方政府应急机制的不足
1.产品质量安全事件的预警机制不完善
我国目前尚未建立统一的国家产品质量安全事件应急处置管理机构，应对产品质量安全事件的通常做法是成立临时应急机构，不能将产品质量安全的危机控制纳入长远的战略目标以及日常管理中，不能将产品质量安全事件可能存在的隐患扼杀在襁褓内。往往是事件造成的灾难已经发生，才去采取应急措施，不能从根源上降低产品质量安全事件的发生。
2.信息处理机制不够快速有效
质量安全事件发生时，缺少主管部门、企业、媒体以及公众之间固定的信息发布机制。消费者不能及时了解质量安全相关信息，只能依靠片面之词揣测政府质量安全事件的处理情况，因此，不能有效规避有质量问题的产品。
3.地方政府部门间的联动机制不足
就质量安全事件而言，涉及的产品种类繁多，涉及的部门也众多，如质监、工商、检验检疫、海关、卫生等等。质量安全事件的处理主要依据质量安全标准、行政许可、产品认证、监督检查等质量技术监督制度，对于违法企业的惩罚以行政处罚为主。质量安全事件往往涉及多个部门，需要各部门之间的联动作用，而我国缺少政府部门之间的联动机制。相对于质量技术监督而言，工商、检验检疫局的行政执法权利更大，政府应急的资源比较分散，倘若各部门的步调不能统一，必然会影响到政府的及时响应。
三、国外政府对质量安全事件应急的先进经验
1.重视程度高，具有法律层面的工作机制
美国、欧盟、日本等发达国家非常重视产品质量安全，以食品安全为例，法国非常重视标签的作用，其中竞争、消费者事务与反欺诈总局（DGCCRF）专门设立了对产品的标签、成分和名称的指令和法规，用以验证标签的合规性，并打击伪造和欺骗消费者的行为。除了拥有较为完善的法律体系，还设立了对应的质量安全事件应急机构。在英国食品标准局（FSA）设有重大事件处理机构“风险过程及欺诈单位机构”，采用当地权威检测与行业采样，对事件采取执法行动，定期发布质量安全事件处理结果简报和媒体报道等，并将重要信息上报到欧盟以便采取措施对应。
2.建立网络系统，拥有完善的产品质量信息发布机制 美国、欧盟、日本等发达国家都认识到，信息收集和分析是解决产品质量安全事件、制定安全政策的关键因素。在信息收集和检测方面，国外大都建立了安全风险信息检测网络，这些网络系统的建立，不仅能保证检测信息的来源，还弥补了法律体系的不足。例如，在日本，建立了官方、媒体、民间3个层面相结合的信息监测网络。风险信息监测来源既可以由系统内的相关信息联络点提供，又可以通过新闻机构和互联网对国内外相关信息进行收集，还设置信息窗口接收民众的相关举报。欧盟设立了食品和饲料快速报警系统（RASFF）和非食品类商品快速报警系统（RAPEX），实行每周通报与年度通报相结合的通报制度，通报成员国的产品质量情况，建立专门的“黑名单”网络。“黑名单”网络不仅通报成员国及产品细节，还会实时跟踪报道成员国对存在问题的产品采取的监管措施。美国消费者权益保护机构（CPSC）官方网络除了定期发布法规动态、法规介绍、测试方法、分析报告外，还实时通报了美国对其他国家的产品的召回情况。这些网站不仅保护消费者的合法权益，让消费者积极参与打假，也可以让企业尽快了解产品缺陷并不断改进，同时，政府也可以根据网站情况来完善法律、弥补法律的不足。
3.重视质量安全事件中对媒体的监管
有调查显示，电视、报纸和门户网站是大众获取产品质量信息的主要途径，而相当比例的受访者表示，当产品质量安全事件发生时，宁愿相信媒体而不相信政府。因此能否与媒体进行有效沟通，直接影响到政府对质量安全事件的应急处置效果。
在西方很多国家中，一直都很崇尚新闻自由。目前，许多国家都已经通过立法对新闻媒体的客观性和自由权进行保护，如法国、意大利、瑞士、希腊和丹麦等，或者在宪法和各种法律条文中对新闻媒体设有专门的条文，如美国、英国和日本等。离开法律的保护，舆论监督的功能就会受到削弱，难以发挥应有的作用；同样，没有法律的约束，舆论监督也会被滥用。例如，在美国，以大量的案例和法院判决文件作为“管制言论自由的各种正当理由”，进行新闻管制。在日本，一方面赋予法院颁布一些对媒体的禁止性规定的权限，并在新闻机构中设置监察室和新闻监察委员会；一方面通过行业协会的管理实行对媒体的监管。
四、质量安全地方政府应急机制的几点对策建议
1.建立健全质量安全的五大法律制度体系
法律体系、决策体系、行政执法体系、监督体系和风险评估基础上的应急体系是我国产品质量安全的重要保障。（1）在质量监管领域，我国尚未出台检验检疫机构法以及消费品安全法等，为了解决法律依据不足的问题，建议国家从国家法律层面确立对检验检疫机构以及消费品质量安全的法律依据；完善现有的质量监管领域的法律法规，加强各部门之间的协调性保证计量法、标准化法等法律的及时修订。（2）在决策层面，不仅要有专家参加，也要有群众参与。（3）进一步提高行政执法能力，完善行政处罚机制。我国惩罚机制主要体现在《侵权责任法》中，而《侵权责任法》要求“产品造成他人死亡或者健康严重损害”的时候才会赔偿。因此一方面需要扩大惩罚性赔偿的适用范围，另一方面，需要完善惩罚性赔偿的适用条件。（4）英国思想史学家阿克顿勋爵说“绝对的权力导致绝对的腐败”，要进一步加快政府职能转变与行政审批制度改革。（5）建立统一的应急管理平台和统一的事件处置标准，设立国家产品质量风险预警数据库，进一步提升风险评估专业性和预警能力。
2.设立政府部门之间的应急联动机构
不同的政府职能部门监管不同的领域，拥有不同的资源，高效的资源整合和职能部门间的协调联动配合是政府应急的关键因素。设立政府部门之间的应急联动机构，实行对质量安全事件的专业管理，及时、全面掌握信息，有效统筹和协调各部门之间的资源和力量，快速对事件做出反应。
此外，大力发挥行业质量工作促进会和行业协会的作用，建立政府部门与行业协会共同解决质量安全事件的协同联动机制。一方面，建立政府部门与行业协会的之间的产品质量安全信息的共享机制，进一步完善质量安全信息的数据库。另一方面，加强和行业协会在对存在产品质量安全事件的企业在信息发布、督促整改等工作上的合作。
3.建立信息沟通机制，加强产品质量安全信息管理
做好产品质量安全工作不仅是政府部门监管的重要任务，也是企业履行主体责任的有效途径。主要表现在，鼓励设立企业内部产品质量安全信息沟通网络，一是以与社会互动的方式将企业可能存在质量安全隐患的产品开展群众交流，二是产品质量安全事件发生时，可以及时公布企业对事件所承担的责任和处理情况，同时向主管政府部门提供事件真相，共同处理产品质量安全事件。
加强对产品安全信息管理，完善信息传递机制和应急方案。事件事实清楚的，在督促企业承担相关责任的同时，对行业内部进行自查，排查隐患，并通过门户网站、媒体及时发布事件处置情况以及事后整改情况。事实不清楚或者信息不完整、虚假的，应及时参与事件当中核查实情，并通过门户网站、媒体及时公布事件处理进程，通过权威的渠道引导舆论导向，安抚消费者情绪，稳定市场秩序，直至事件最终得以有效处理。
加强与媒体的沟通和对媒体的监管。媒体有权力也有能力监视和协调质量安全事件的应急处理，媒体的不正当报道也有可能引发质量安全事件。当质量安全事件发生时，政府应第一时间与媒体沟通，抓住信息传播的最佳时机，防止事态扩大。此外，还要加大对媒体恶意宣传、伪造、诽谤等行为的处罚力度。因此，在我国，亟需成立一部新闻法，为政府对媒体的监管提供理论上的支持。
4.建立健全公民质量安全应急宣传教育机制
公众对质量安全事件的关注度越来越高，但是由于缺乏产品质量安全的知识和教育，对质量安全事件的认识存在误区，极易引起恐慌心理。另外，由于知识的匮乏，很容易被媒体的舆论导向所左右，对媒体的恶意宣传、不实报道等不加判断而深信不疑，为政府对媒体的监管带来巨大的压力。因此，加强对公民质量安全应急宣传教育，有利于形成良好的市场氛围，也对政府实施应急措施产生积极的影响。