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内容提要 “强县扩权”改革作为政府层级改革的重要构成部分，是一项重要的政府治理结构改革。县级政府获得更多经济管理权限后，能够利用当地经济资源优势引导县域经济发展，并依托农业资源推动农业及相关企业发展。本文基于县级面板数据实证检验了“强县扩权”对县域农业增加值占比的影响。结果显示，“强县扩权”对辖区内农业增加值占比有显著正向影响，这表明“强县扩权”改革有利于县域农业发展。
关键词 强县扩权 倍差法 农业增长
〔中图分类号〕F810；F327 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2015）06-0034-09
一、引言
城乡发展失衡问题是困扰我国经济和社会发展的一个难题，其主要表现在以下两个方面：一是城乡公共资源配置失衡，农村道路、水利、教育、卫生等公共产品供给不足，远不能满足农村发展的需要；二是城乡居民收入差距有不断扩大的趋势，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比已由1985年的1.86∶1扩大到2012年的3.1∶1。①近年来，为了解决城乡发展失衡问题，一方面政府加大了对“三农”的投入力度。比如，2011年中央财政用于粮食及农资器具的补贴比2004年增长了近9倍。另一方面，为了加快县域经济的发展，克服传统“市管县”体制下由于“市县争利”而导致的城乡差距不断拉大的局面，②政府还进行了政府层级改革，即“省直管县”财政体制改革和“强县扩权”改革。“省直管县”财政体制改革是指将地方政府间的财政级次由原来的“省-市-县”三级财政缩减为“省-市（县）”两级财政，省级财政与市（县）财政直接联系。“强县扩权”是指将一部分原属于地市级的经济和社会管理权直接下放给县一级政府，扩大县级政府的自主决策权。③
“省直管县”财政体制改革和“强县扩权”改革作为两项重要的政府治理结构改革，近年来受到学术界广泛的关注。已有的相关研究成果大体可分为两类。第一类文献主要研究政府层级改革对经济增长的影响。例如，郑新业等基于河南省县级数据的研究结果表明，“省直管县”改革显著地提高了直管县（市）的经济增长率。郑新业、王晗、赵益卓：《“省直管县”能促进经济增长吗？——双重差分方法》，《管理世界》2011年第8期；李一花、刘蓓蓓、高焕洪：《基层财政分权测度与增长效应重估》，《财贸经济》2014年第6期。赵海利基于浙江省县级数据的研究结果表明，“强县扩权”改革未能显著促进扩权县（市）经济增长，而袁渊和左翔利用浙江、福建两省企业微观数据的研究结果表明，“强县扩权”改革能显著促进当地企业发展。赵海利：《基层分权改革的增长绩效——基于浙江省强县扩权改革实践的经验考察》，《财贸经济》2011年第8期；袁渊、左翔：《“扩权强县”与经济增长：规模以上工业企业的微观证据》，《世界经济》2011年第3期。才国伟和黄亮雄使用我国500个县（市）的数据检验了政府层级改革的经济绩效，发现“强县扩权”和“省直管县”改革均能促进县域经济增长，而“强县扩权”改革的作用更大。才国伟、黄亮雄：《政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究》，《管理世界》2010年第8期。李猛的研究进一步表明，“省直管县”改革如果未能明显改善县乡财政困境，则无法推动县域经济平稳较快增长。李猛：《“省直管县”能否促进中国经济平稳较快增长？——理论模型和绩效评价》，《金融研究》2012年第1期。第二类文献主要研究政府层级改革对县级财政支出的影响。例如，郭庆旺和贾俊雪研究发现“省直管县”改革有助于遏制县级政府支出规模膨胀。郭庆旺、贾俊雪：《财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模》，《经济研究》2010年第11期。王小龙和方金金的研究结果表明，政府层级改革也会显著影响县域公共教育支出。王小龙、方金金：《政府层级改革会影响地方政府对县域公共教育服务的供给吗？》，《金融研究》2014年第8期。
上述研究成果无疑有助于深化理解政府层级改革对宏观经济及地方政府财政支出行为的影响。然而值得关注的是，政府层级改革还会通过政府治理结构的改变产生其他一些重要的社会经济效应。比如，杨志勇认为“省直管县”改革有利于增强基层政府公共服务能力。杨志勇：《省直管县财政体制改革研究——从财政的省直管县到重建政府间财政关系》，《财贸经济》2000年第11期。李金珊和叶托认为“强县扩权”改革导致的区域分割和中心城市要素聚集能力不强等问题会阻碍经济转型和产业升级。李金珊、叶托：《县域经济发展的激励结构及其代价——透视浙江县政扩权的新视角》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2010年第3期。才国伟等的研究发现，“省直管县”和“强县扩权”改革均抑制了城市规模的扩大，但都有利于城市环境质量的改善。才国伟、张学志、邓卫广：《“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？》，《经济研究》2011年第7期。除了以上经济影响外，“强县扩权”改革还有以下重要的经济效应：与地市级政府相比，作为基层政府的县级政府因能够充分了解其辖区经济资源（尤其是农业资源）的比较优势，所以县级政府获得更多经济管理权限后，会充分依托县域农业资源优势和信息优势，引导县域农业和工业企业发展，进而推动县域经济发展。事实上，现阶段就全国平均水平而言，县域经济的基本特征表现为物质资本相对稀缺，人力资本水平较低，土地和劳动力资源丰富，农业资源优势明显。这使得县域依托农业资源及相关工业企业来发展县域经济具有比较优势。换言之，行政级别较低的县级政府比地市级政府更了解辖区的比较优势，更了解县域的劳动力、资本、土地等资源禀赋和特色优势产业，更能因地制宜地制定产业发展规划，提高农业及相关工业企业的资源配置效率。“强县扩权”改革实施后，与改革前的地市级政府不同，拥有信息优势和更大自主决策权的县级政府会依托农业资源比较优势来制定政策以发展县域经济。实践中，“强县扩权”改革试点县（市）在项目审批时可能会选择以下举措：（1）与地市级政府不同，扩权县（市）会针对县域农业经济发展的弱项，加大财政支农专项资金的投入和审批；（2）借助强县扩权所给予的项目审批权，围绕市场需求推动当地特色农业向规模化、企业化方向发展，提高农产品附加值；（3）基于当地资源禀赋结构、优先引进和审批那些有利于县域经济发展的农村基础设施投资项目和农产品加工企业项目。上述措施不仅有利于发展和壮大县域经济，而且还可能带动农业更快发展，从而有利于提高农业增加值占比。 本文的研究目标是实证检验“强县扩权”对县域农业增加值占比的影响，从而借之研究“强县扩权”与农业发展之间的关系。本文的结构安排如下：第二部分是实证研究设计，第三部分是变量定义、数据描述及相关检验，第四部分是实证结果，第五部分是主要研究结论。
二、实证研究设计
本文实证研究的目标是检验“强县扩权”改革是否会激励县级政府充分依托其农业经济资源优势来发展县域经济，进而推动县域农业发展。
“强县扩权”改革从开始试点到在全国大多数省份逐步推广，已历经数载，恰好为我们选用自然实验（Natural Experiment）的方法来识别改革效应提供了理论依据。Meyer B.D.， “Natural and Quasi-experiments in Economics，” Journal of Business
关键词 强县扩权 倍差法 农业增长
〔中图分类号〕F810；F327 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2015）06-0034-09
一、引言
城乡发展失衡问题是困扰我国经济和社会发展的一个难题，其主要表现在以下两个方面：一是城乡公共资源配置失衡，农村道路、水利、教育、卫生等公共产品供给不足，远不能满足农村发展的需要；二是城乡居民收入差距有不断扩大的趋势，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比已由1985年的1.86∶1扩大到2012年的3.1∶1。①近年来，为了解决城乡发展失衡问题，一方面政府加大了对“三农”的投入力度。比如，2011年中央财政用于粮食及农资器具的补贴比2004年增长了近9倍。另一方面，为了加快县域经济的发展，克服传统“市管县”体制下由于“市县争利”而导致的城乡差距不断拉大的局面，②政府还进行了政府层级改革，即“省直管县”财政体制改革和“强县扩权”改革。“省直管县”财政体制改革是指将地方政府间的财政级次由原来的“省-市-县”三级财政缩减为“省-市（县）”两级财政，省级财政与市（县）财政直接联系。“强县扩权”是指将一部分原属于地市级的经济和社会管理权直接下放给县一级政府，扩大县级政府的自主决策权。③
“省直管县”财政体制改革和“强县扩权”改革作为两项重要的政府治理结构改革，近年来受到学术界广泛的关注。已有的相关研究成果大体可分为两类。第一类文献主要研究政府层级改革对经济增长的影响。例如，郑新业等基于河南省县级数据的研究结果表明，“省直管县”改革显著地提高了直管县（市）的经济增长率。郑新业、王晗、赵益卓：《“省直管县”能促进经济增长吗？——双重差分方法》，《管理世界》2011年第8期；李一花、刘蓓蓓、高焕洪：《基层财政分权测度与增长效应重估》，《财贸经济》2014年第6期。赵海利基于浙江省县级数据的研究结果表明，“强县扩权”改革未能显著促进扩权县（市）经济增长，而袁渊和左翔利用浙江、福建两省企业微观数据的研究结果表明，“强县扩权”改革能显著促进当地企业发展。赵海利：《基层分权改革的增长绩效——基于浙江省强县扩权改革实践的经验考察》，《财贸经济》2011年第8期；袁渊、左翔：《“扩权强县”与经济增长：规模以上工业企业的微观证据》，《世界经济》2011年第3期。才国伟和黄亮雄使用我国500个县（市）的数据检验了政府层级改革的经济绩效，发现“强县扩权”和“省直管县”改革均能促进县域经济增长，而“强县扩权”改革的作用更大。才国伟、黄亮雄：《政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究》，《管理世界》2010年第8期。李猛的研究进一步表明，“省直管县”改革如果未能明显改善县乡财政困境，则无法推动县域经济平稳较快增长。李猛：《“省直管县”能否促进中国经济平稳较快增长？——理论模型和绩效评价》，《金融研究》2012年第1期。第二类文献主要研究政府层级改革对县级财政支出的影响。例如，郭庆旺和贾俊雪研究发现“省直管县”改革有助于遏制县级政府支出规模膨胀。郭庆旺、贾俊雪：《财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模》，《经济研究》2010年第11期。王小龙和方金金的研究结果表明，政府层级改革也会显著影响县域公共教育支出。王小龙、方金金：《政府层级改革会影响地方政府对县域公共教育服务的供给吗？》，《金融研究》2014年第8期。
上述研究成果无疑有助于深化理解政府层级改革对宏观经济及地方政府财政支出行为的影响。然而值得关注的是，政府层级改革还会通过政府治理结构的改变产生其他一些重要的社会经济效应。比如，杨志勇认为“省直管县”改革有利于增强基层政府公共服务能力。杨志勇：《省直管县财政体制改革研究——从财政的省直管县到重建政府间财政关系》，《财贸经济》2000年第11期。李金珊和叶托认为“强县扩权”改革导致的区域分割和中心城市要素聚集能力不强等问题会阻碍经济转型和产业升级。李金珊、叶托：《县域经济发展的激励结构及其代价——透视浙江县政扩权的新视角》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2010年第3期。才国伟等的研究发现，“省直管县”和“强县扩权”改革均抑制了城市规模的扩大，但都有利于城市环境质量的改善。才国伟、张学志、邓卫广：《“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？》，《经济研究》2011年第7期。除了以上经济影响外，“强县扩权”改革还有以下重要的经济效应：与地市级政府相比，作为基层政府的县级政府因能够充分了解其辖区经济资源（尤其是农业资源）的比较优势，所以县级政府获得更多经济管理权限后，会充分依托县域农业资源优势和信息优势，引导县域农业和工业企业发展，进而推动县域经济发展。事实上，现阶段就全国平均水平而言，县域经济的基本特征表现为物质资本相对稀缺，人力资本水平较低，土地和劳动力资源丰富，农业资源优势明显。这使得县域依托农业资源及相关工业企业来发展县域经济具有比较优势。换言之，行政级别较低的县级政府比地市级政府更了解辖区的比较优势，更了解县域的劳动力、资本、土地等资源禀赋和特色优势产业，更能因地制宜地制定产业发展规划，提高农业及相关工业企业的资源配置效率。“强县扩权”改革实施后，与改革前的地市级政府不同，拥有信息优势和更大自主决策权的县级政府会依托农业资源比较优势来制定政策以发展县域经济。实践中，“强县扩权”改革试点县（市）在项目审批时可能会选择以下举措：（1）与地市级政府不同，扩权县（市）会针对县域农业经济发展的弱项，加大财政支农专项资金的投入和审批；（2）借助强县扩权所给予的项目审批权，围绕市场需求推动当地特色农业向规模化、企业化方向发展，提高农产品附加值；（3）基于当地资源禀赋结构、优先引进和审批那些有利于县域经济发展的农村基础设施投资项目和农产品加工企业项目。上述措施不仅有利于发展和壮大县域经济，而且还可能带动农业更快发展，从而有利于提高农业增加值占比。 本文的研究目标是实证检验“强县扩权”对县域农业增加值占比的影响，从而借之研究“强县扩权”与农业发展之间的关系。本文的结构安排如下：第二部分是实证研究设计，第三部分是变量定义、数据描述及相关检验，第四部分是实证结果，第五部分是主要研究结论。
二、实证研究设计
本文实证研究的目标是检验“强县扩权”改革是否会激励县级政府充分依托其农业经济资源优势来发展县域经济，进而推动县域农业发展。
“强县扩权”改革从开始试点到在全国大多数省份逐步推广，已历经数载，恰好为我们选用自然实验（Natural Experiment）的方法来识别改革效应提供了理论依据。Meyer B.D.， “Natural and Quasi-experiments in Economics，” Journal of Business