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[摘 要]“十八大”报告提出要“大力推进生态文明建设”，而解决农村饮用水安全问题即是其中的一项重大工程。影响农村饮用水质的原因据调查主要来源于农村的面源污染，文章即在分析现行农业面源污染的相关法律对策及其存在的缺陷的基础上，探讨农业面源污染法律治理的有效对策，以期能更好地防治农业面源污染，保护农村饮用水的安全，推动实现农村的生态文明建设。
[关键词]农村饮用水安全；农业面源污染；法律对策
2012年11月8日在北京召开的第十八次全国代表大会上，胡锦涛同志提出了未来中国特色社会主义事业的远大目标是“大力推进生态文明建设”，①而农村饮用水安全工程即是其中一项重大的民生工程。我国将于2020年全面实现奔小康，其最基本的一条就是让人民群众喝上干净放心的水，②即 “十二五”农村饮水安全的主要任务是要解决2.98亿农村人口的饮水不安全问题，这2.98亿，其中1.02亿是“十一五”结转下来的，还有1.96亿是因为水源变化、环境污染或者是新标准提高，导致新增饮水不安全人口。③
一、我国农村面源污染严重是导致农村饮用水安全问题的重要原因
饮用水安全的关键问题主要处决于水源的安全，而广大农村的饮用水不安全主要是由于水源水质不达标。据有关资料显示，在2004年我国农村不达标的饮用水人口有3.23亿，到2011年仍有2.98亿，其中水质不达标人口占56.2%。④而影响水源水质的原因据调查主要来源于农村的面源污染（农村饮用水面源污染是在降水或灌溉作用下，有机或无机污染物质通过地表径流和地下渗漏，从非特定的地点汇入受纳水体包括河流、湖泊、水库等并部分流入饮用水水源而造成的污染⑤），农村的饮用水的主要来源于大自然的泉水、井水等，大部分农村人口基本上就直接饮用或烧开饮用，而这些水源在很大程度上会因为农业面源污染而不安全。农业面源污染的污染物来源主要有四个——农村生活垃圾；秸秆的焚烧，农膜的丢弃；畜禽养殖业污染；过量施用化肥、农药造成的化学污染。这些污染物主要来源于农业生产活动，农业面源污染问题，是农业集约化、规模化发展到一定程度产生的环境问题，具有累积性、滞后性、隐蔽性、复杂性。据统计，全国农村每年产生的生活垃圾约2.8亿吨，生活污水90多亿吨，人粪尿产生量2.6亿吨。农业的污染也十分严重，我国的化肥利用率为30%，是国际水平的一半，农药70%被排放，单位面积化学农药使用量比发达国家高出2.5至5倍，养殖业中的抗生素使用量也十分巨大。⑥此外，农村的排水问题一直未解决，污水四溢。
要保障农村饮用水水源安全，法律防治非常重要，现在我国有关饮用水安全方面的法律法规有《水法》、《水污染防治法》等，但有些立法规定已经比较滞后，且执法、司法工作又不能适应新形势的需要，下面将作进一步分析。
二、我国现行有关农村饮用水面源污染防治的法律对策及其不足
饮用水安全主要有两个方面，一是水量安全，即要防止水量短缺；二是水质安全，即要保证饮用水的质量。
就立法方面来说，目前在保障饮用水水量安全方面，已经有《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、行政法规，这些法律、行政法规对水量调度、用水顺序、用水分配等都作出了一定的规定。在控制水质安全方面，2008年修改《水污染防治法》时，专门增加一章规定饮用水水源保护问题，但是要落到实处，还需要一些配套的规定。以上相关立法现在存在的问题是：现行法规规定涉及城市饮用水安全方面的多，涉及农村饮用水安全方面的比较少，且对于易导致水源污染的农业面源污染没有针对主要污染源分别制定专项法规来进行具体规范，来形成一个综合系统的具有可操作性的法规体系。
就执法方面来说，对于农村饮用水面源污染存在着管理制度落实不到位，监测能力建设滞后以及应急处置能力不强等一系列问题。农村面源污染防治缺少全面的农村水污染系统性、基础性的监测，所以难以监管到位。县、乡（镇）基层环保能力十分薄弱，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，基层农村公益性服务严重不足，农民得不到必要的培训。另外，农村面源污染防治几乎完全依赖政府投入，而政府对农村的投入又很少，饮水是一个公共服务产品，任何一个国家的居民饮水都离不开政府的支持，在一定阶段、一定情况下是需要财政予以补贴的，而资金往往不易到位，很难保证农村饮用水源的维护。
就司法方面来说，对于农业面源污染的法律责任几乎毫无规定，亟待具体制定农业面源污染的法律责任的规定，为防治农业面源污染的司法工作提供依据，只有通过对农业面源污染的行为规定相应的惩罚方式并严格实施，才能遏制农业面源污染行为。此外，环保意识低也是农业面源污染在实践中很少人去追究和很少人被追究的一个重要原因，要通过各种途径提高农民的环保意识，使农民能充分利用法律所赋予的环境监督权、环境参与权、环境救济权等权利来配合相关执法、司法工作保护农村的饮用水安全。
三、我国农村饮用水面源污染防治法律对策的完善
鉴于以上分析，针对农村饮用水面源污染的法律防治途径可作以下完善：
（一）在立法方面完善的建议
在现有法律、法规的基础上，有针对性地制定、完善和细化一些关于农业面源污染防治方面的法律、法规。当前主要是要积极推动尽快地颁布实施《畜禽养殖污染条例》，要从环境、饲养管理、饲料、兽药管理等方面进行标准化的规范管理，对畜牧养殖场、养殖小区的建设、选址、养殖污染防治的措施作出明确规定，加大畜禽养殖污染的防治力度。另外还要通过制定《农药管理条例》的工作来淘汰高毒、高风险农药，加强农药登记管理。而在农村生活环境治理方面，可以推动开展农村清洁工程及制定相关法规来建立农村清洁工程示范村。事实上从2005年以来在全国25个省市已经建立了农村清洁工程示范村1500个，示范村的生活垃圾、污水、农作物秸秆、人畜粪便的处理利用率达到90%以上。⑦以后应进一步开展这种农村连片的综合整治，使此工程覆盖到所有村镇，以达到改善农村生活污染的问题。如此针对农业面源污染的各个污染源分别制定具体的专项法规，同时注重它们之间的配套性、协调性、可操作性、针对性和层次性，来系统达到实现农村饮用水水源、水质安全的目的。 （二）在执法方面的完善建议
对于农业面源污染源污染的类型、范围和程度以及原因，需要建立一个长期的动态监测网进行系统研究，来强化农村水源保护和水质保障工作。在农村水质保障执法方面，应当做到：1.划定水源保护区，保护农村集中饮水工程的水源安全。2.实行生态小流域治理、综合环境治理，防治面源污染。3.在规范要求和设计要求上，一定要安装和使用水质净化和消毒设施。4.强化县级水质检测中心的建设，对水质进行按规范要求的检测，确保水质达标。农村饮水安全工程和城市的供水工程不一样，它的点比较多，比较分散，单个工程受益人口相对比较少，运行成本比较高，因此特别需要国家给予一定的优惠政策。同时为了更有效地执法应加强相关人员的培训和技术推广，提高监管人员的管理能力和技术服务水平，落实相关的政策，严格执法，确保农村饮水安全工程长期安全有效地运行。
此外保障饮水安全工作应实行行政首长负责制，将农村饮水安全工程的水源地保护、农村饮水安全工程的建设和管理的责任给各省人民政府加以明确。各省人民政府也可以和各市人民政府、各县人民政府层层签订目标责任书。通过目标责任书的签订，把农村饮水安全工程建设的领导责任、部门责任、技术责任逐步落实到各单位以及个人，加强监督和检查，实行严格考核，实行严格的问责，以使执法工作落到实处。
（三）在司法的完善建议
法律责任是法律得以最终实现的最终环节，环境法律责任不仅对受环境侵害的当事人救济意义重大，也是实现环境公平的最终保障。农业面源污染如何做到违法必究，尤其在农村农民环境意识淡薄，法制观念不强的现实障碍下显得尤为重要。所以要从司法上重视对农业面源污染的法律责任的追究，通过具体立法加大违法成本并使其具体化，并通过严格的追究加大打击农业面源污染的力度，如此来达到治理农业面源污染的目的，还农民应有的绿水青山。
不仅如此，在有法可依、执法必严、违法必究的法律原则保护下，还要不断提高农民权利意识，如可以通过媒体宣传、专项培训、与相关专家合作项目等方式来提高农民的环保观念，确保农民在环境权利受到损害时能够举起法律的大旗维护自身合法权益，要保障农民的环境知情权、环境参与权、环境监督权和环境救济权，维护农民的环境权益，使农民了解污染的危害，成为农业面源污染防治的主力军来参与保障农村饮用水的安全。
四、结语
当前我国保障农村饮用水安全还面临着很多新的挑战，解决这些问题，不光需要加强法律手段的应用，还需要更多部门共同的坚持不懈的努力，如此才能大力推进我们的生态文明建设。
[注释]
①胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].2012.
②国家发展和改革委员会，水利部，卫生部，环境保护部.全国农村饮水安全工程“十二五”规划[M].2012，1.
③《发改委：“十二五”农村饮水安全任务总投资1750亿元》，新闻中心-中国网 news.china.com.cn，2012-06-29。
④《发改委：“十二五”农村饮水安全任务总投资1750亿元》，新闻中心-中国网 news.china.com.cn，2012-06-29。
⑤梁新强，邢波，陈英旭，和苗苗：《流域农业面源污染生态工程调控措施》，《环境科学与技术》，2007年第11期 。
⑥郭辉，杨佳：《着力建设新农村生态文明——访国家环保总局副局长吴晓青》.《中国.城乡桥》，2007年第12期。
⑦曹茸：《张桃林：农业部将采取五项措施加强农业面源污染防治》，2012-07-30 ，农民日报-中国农业新闻
[作者简介]李丽（1975—），女，湖北武汉人，湖北师范学院政法学院教师，硕士，研究方向：环境法。
[基金项目]本文系湖北省教育厅人文社会科学研究一般项目《农村饮用水安全保障立法初探》（2012Y010）。
[关键词]农村饮用水安全；农业面源污染；法律对策
2012年11月8日在北京召开的第十八次全国代表大会上，胡锦涛同志提出了未来中国特色社会主义事业的远大目标是“大力推进生态文明建设”，①而农村饮用水安全工程即是其中一项重大的民生工程。我国将于2020年全面实现奔小康，其最基本的一条就是让人民群众喝上干净放心的水，②即 “十二五”农村饮水安全的主要任务是要解决2.98亿农村人口的饮水不安全问题，这2.98亿，其中1.02亿是“十一五”结转下来的，还有1.96亿是因为水源变化、环境污染或者是新标准提高，导致新增饮水不安全人口。③
一、我国农村面源污染严重是导致农村饮用水安全问题的重要原因
饮用水安全的关键问题主要处决于水源的安全，而广大农村的饮用水不安全主要是由于水源水质不达标。据有关资料显示，在2004年我国农村不达标的饮用水人口有3.23亿，到2011年仍有2.98亿，其中水质不达标人口占56.2%。④而影响水源水质的原因据调查主要来源于农村的面源污染（农村饮用水面源污染是在降水或灌溉作用下，有机或无机污染物质通过地表径流和地下渗漏，从非特定的地点汇入受纳水体包括河流、湖泊、水库等并部分流入饮用水水源而造成的污染⑤），农村的饮用水的主要来源于大自然的泉水、井水等，大部分农村人口基本上就直接饮用或烧开饮用，而这些水源在很大程度上会因为农业面源污染而不安全。农业面源污染的污染物来源主要有四个——农村生活垃圾；秸秆的焚烧，农膜的丢弃；畜禽养殖业污染；过量施用化肥、农药造成的化学污染。这些污染物主要来源于农业生产活动，农业面源污染问题，是农业集约化、规模化发展到一定程度产生的环境问题，具有累积性、滞后性、隐蔽性、复杂性。据统计，全国农村每年产生的生活垃圾约2.8亿吨，生活污水90多亿吨，人粪尿产生量2.6亿吨。农业的污染也十分严重，我国的化肥利用率为30%，是国际水平的一半，农药70%被排放，单位面积化学农药使用量比发达国家高出2.5至5倍，养殖业中的抗生素使用量也十分巨大。⑥此外，农村的排水问题一直未解决，污水四溢。
要保障农村饮用水水源安全，法律防治非常重要，现在我国有关饮用水安全方面的法律法规有《水法》、《水污染防治法》等，但有些立法规定已经比较滞后，且执法、司法工作又不能适应新形势的需要，下面将作进一步分析。
二、我国现行有关农村饮用水面源污染防治的法律对策及其不足
饮用水安全主要有两个方面，一是水量安全，即要防止水量短缺；二是水质安全，即要保证饮用水的质量。
就立法方面来说，目前在保障饮用水水量安全方面，已经有《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、行政法规，这些法律、行政法规对水量调度、用水顺序、用水分配等都作出了一定的规定。在控制水质安全方面，2008年修改《水污染防治法》时，专门增加一章规定饮用水水源保护问题，但是要落到实处，还需要一些配套的规定。以上相关立法现在存在的问题是：现行法规规定涉及城市饮用水安全方面的多，涉及农村饮用水安全方面的比较少，且对于易导致水源污染的农业面源污染没有针对主要污染源分别制定专项法规来进行具体规范，来形成一个综合系统的具有可操作性的法规体系。
就执法方面来说，对于农村饮用水面源污染存在着管理制度落实不到位，监测能力建设滞后以及应急处置能力不强等一系列问题。农村面源污染防治缺少全面的农村水污染系统性、基础性的监测，所以难以监管到位。县、乡（镇）基层环保能力十分薄弱，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，基层农村公益性服务严重不足，农民得不到必要的培训。另外，农村面源污染防治几乎完全依赖政府投入，而政府对农村的投入又很少，饮水是一个公共服务产品，任何一个国家的居民饮水都离不开政府的支持，在一定阶段、一定情况下是需要财政予以补贴的，而资金往往不易到位，很难保证农村饮用水源的维护。
就司法方面来说，对于农业面源污染的法律责任几乎毫无规定，亟待具体制定农业面源污染的法律责任的规定，为防治农业面源污染的司法工作提供依据，只有通过对农业面源污染的行为规定相应的惩罚方式并严格实施，才能遏制农业面源污染行为。此外，环保意识低也是农业面源污染在实践中很少人去追究和很少人被追究的一个重要原因，要通过各种途径提高农民的环保意识，使农民能充分利用法律所赋予的环境监督权、环境参与权、环境救济权等权利来配合相关执法、司法工作保护农村的饮用水安全。
三、我国农村饮用水面源污染防治法律对策的完善
鉴于以上分析，针对农村饮用水面源污染的法律防治途径可作以下完善：
（一）在立法方面完善的建议
在现有法律、法规的基础上，有针对性地制定、完善和细化一些关于农业面源污染防治方面的法律、法规。当前主要是要积极推动尽快地颁布实施《畜禽养殖污染条例》，要从环境、饲养管理、饲料、兽药管理等方面进行标准化的规范管理，对畜牧养殖场、养殖小区的建设、选址、养殖污染防治的措施作出明确规定，加大畜禽养殖污染的防治力度。另外还要通过制定《农药管理条例》的工作来淘汰高毒、高风险农药，加强农药登记管理。而在农村生活环境治理方面，可以推动开展农村清洁工程及制定相关法规来建立农村清洁工程示范村。事实上从2005年以来在全国25个省市已经建立了农村清洁工程示范村1500个，示范村的生活垃圾、污水、农作物秸秆、人畜粪便的处理利用率达到90%以上。⑦以后应进一步开展这种农村连片的综合整治，使此工程覆盖到所有村镇，以达到改善农村生活污染的问题。如此针对农业面源污染的各个污染源分别制定具体的专项法规，同时注重它们之间的配套性、协调性、可操作性、针对性和层次性，来系统达到实现农村饮用水水源、水质安全的目的。 （二）在执法方面的完善建议
对于农业面源污染源污染的类型、范围和程度以及原因，需要建立一个长期的动态监测网进行系统研究，来强化农村水源保护和水质保障工作。在农村水质保障执法方面，应当做到：1.划定水源保护区，保护农村集中饮水工程的水源安全。2.实行生态小流域治理、综合环境治理，防治面源污染。3.在规范要求和设计要求上，一定要安装和使用水质净化和消毒设施。4.强化县级水质检测中心的建设，对水质进行按规范要求的检测，确保水质达标。农村饮水安全工程和城市的供水工程不一样，它的点比较多，比较分散，单个工程受益人口相对比较少，运行成本比较高，因此特别需要国家给予一定的优惠政策。同时为了更有效地执法应加强相关人员的培训和技术推广，提高监管人员的管理能力和技术服务水平，落实相关的政策，严格执法，确保农村饮水安全工程长期安全有效地运行。
此外保障饮水安全工作应实行行政首长负责制，将农村饮水安全工程的水源地保护、农村饮水安全工程的建设和管理的责任给各省人民政府加以明确。各省人民政府也可以和各市人民政府、各县人民政府层层签订目标责任书。通过目标责任书的签订，把农村饮水安全工程建设的领导责任、部门责任、技术责任逐步落实到各单位以及个人，加强监督和检查，实行严格考核，实行严格的问责，以使执法工作落到实处。
（三）在司法的完善建议
法律责任是法律得以最终实现的最终环节，环境法律责任不仅对受环境侵害的当事人救济意义重大，也是实现环境公平的最终保障。农业面源污染如何做到违法必究，尤其在农村农民环境意识淡薄，法制观念不强的现实障碍下显得尤为重要。所以要从司法上重视对农业面源污染的法律责任的追究，通过具体立法加大违法成本并使其具体化，并通过严格的追究加大打击农业面源污染的力度，如此来达到治理农业面源污染的目的，还农民应有的绿水青山。
不仅如此，在有法可依、执法必严、违法必究的法律原则保护下，还要不断提高农民权利意识，如可以通过媒体宣传、专项培训、与相关专家合作项目等方式来提高农民的环保观念，确保农民在环境权利受到损害时能够举起法律的大旗维护自身合法权益，要保障农民的环境知情权、环境参与权、环境监督权和环境救济权，维护农民的环境权益，使农民了解污染的危害，成为农业面源污染防治的主力军来参与保障农村饮用水的安全。
四、结语
当前我国保障农村饮用水安全还面临着很多新的挑战，解决这些问题，不光需要加强法律手段的应用，还需要更多部门共同的坚持不懈的努力，如此才能大力推进我们的生态文明建设。
[注释]
①胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].2012.
②国家发展和改革委员会，水利部，卫生部，环境保护部.全国农村饮水安全工程“十二五”规划[M].2012，1.
③《发改委：“十二五”农村饮水安全任务总投资1750亿元》，新闻中心-中国网 news.china.com.cn，2012-06-29。
④《发改委：“十二五”农村饮水安全任务总投资1750亿元》，新闻中心-中国网 news.china.com.cn，2012-06-29。
⑤梁新强，邢波，陈英旭，和苗苗：《流域农业面源污染生态工程调控措施》，《环境科学与技术》，2007年第11期 。
⑥郭辉，杨佳：《着力建设新农村生态文明——访国家环保总局副局长吴晓青》.《中国.城乡桥》，2007年第12期。
⑦曹茸：《张桃林：农业部将采取五项措施加强农业面源污染防治》，2012-07-30 ，农民日报-中国农业新闻
[作者简介]李丽（1975—），女，湖北武汉人，湖北师范学院政法学院教师，硕士，研究方向：环境法。
[基金项目]本文系湖北省教育厅人文社会科学研究一般项目《农村饮用水安全保障立法初探》（2012Y010）。