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我国城市的传统社区是以街道办事处和居委会为依托的行政化社区。这种行政化的社区对推动城市基层民主的发展功不可没。随着市场经济的深入发展，非行政化的社区如业主住宅小区越来越多，两种社区在发展城市基层民主的路向上截然不同：行政化社区的发展路向是自上而下的，具有经过设计的政治生态特点；非行政化社区的发展路向是自下而上的，带有自发的原生态特点。如何整合两种社区的政治生态，让原生态的城市基层民主健康生长，是我们不能不思考的问题。
行政化社区：居委会的优越性
改革开放前，以街道办事处和居委会为依托的社区，是我国城市基层民主发展的主要载体，它在推动城市基层民主建设方面具有行政化、自上而下的政治生态特点。
居民委员会在法律上虽然是街道办事处之下的群众性自治组织。但实际上，它在人财物严重依赖上级政府的情况下，往往只能以完成政府的行政性工作为主。街道办事处把许多政府职能部门及其派出机构指派或推诿给自己的工作任务又下派给直接受其领导的居委会；政府职能部门及其派出机构也随意向居委会直接指派工作任务。由此，居委会承担了大量由街道办事处、政府职能部门派出机构、其他机关布置或交办的行政性工作及指派性工作。可见，法律上，居委会是居民的“大脑”，而实际上却是政府的“手脚”，行政性倾向严重。
在计划经济时代，这种行政化倾向明显的社区，对保障城市基层民主具有一定的优越性。其突出的优点是保障居民行使民主权利的有序性，即：基层的公民个人的社会参与和民主管理，是有组织、有秩序地进行的。其一，不脱离执政党、政权组织的领导和指导。其二，不脱离法制的轨道。正是这种有序性，既维护了基层公民个人的民主权利，又保证了基层社会的稳定。
非行政化社区：业委会的原生态特点
随着我国城市化进程的加快，尤其是城市居民住宅市场化、私有化的迅速发展，城市中的非行政化社区如业主住宅小区越来越多，它是以私有房产为纽带所结成的社区。
城市居民住房产权的私有化，特别是新建住宅大多以功能小区的形式推出，在城区很快催生了众多的小区物业管理公司以及与之相对应的小区业主委员會两种新兴组织。物业公司实行市场化运作、企业化管理，为业主提供服务。业主委员会是小区业主代表大会选举产生的，它的最主要的权利是代表业主运用民事合约的方式选聘物业管理公司。与市场经济体制相适应的城市居民住房制度的改革，不仅赋予了人们购买住房的能力和自由，同时赋予了人们选择住房继而选择社区的自由。在这两个选择的基础上必然产生一个更重要的选择，即：选择管理自己房产的方式，由什么人来管理社区以及如何管理社区内的公共事务和公共设施。
业主的自由选择过程，实质上是业主行使民主权利的过程。虽然，业主必须在法制的轨道上行使民主权利，但由于其权利建立在私有房产的基础上，因而他们行使民主权利的意识和愿望，不带有任何外在性和强制性，而是完全自发、自愿的，具有明显的去行政化的原生态特点。
这种原生态的基层民主，是我国实现房产私有化以及宪法确立私有财产不可侵犯之后必然出现的。随着我国社会主义市场经济的发展和完善，国家还权于社会的速度日益加快，城市的非行政化社区将迅速增加和扩大，发生在非行政化社区的原生态民主也将越来越活跃、越来越广泛、越来越生动。
整合两种社区的政治生态
在现实生活中，两种类型的社区不仅无法分割开来，反而交织在一起，即业主住宅小区始终依存在以街道办事处和居委会为依托的社区之中。因而，两种政治生态的基层民主也不免会发生碰撞。
首先，作为居民和作为业主的权利主体既有区别又相互重叠。同属于一个居委会的居民，有业主也有非业主。非业主即居住在小区但又不具有所居住的房产所有权的人，《物业管理条例》称之为住用人、使用人，他们无权通过业主大会来行使民主权利，只能通过居民大会来行使民主权利。而业主既可以通过业主大会来行使民主权利，也可以通过居民大会来行使民主权利，因为他们既是居住地的居民，又是所居住的房产的所有权人。
其次，两种社区的两条基层民主路径各有优点和弱点。如前所述，行政化社区的民主路径具有保障居民行使民主权利的有序性，但也具有明显的弱点，如：居民对居委会的认同度不高、行使民主权利的意识和愿望不强烈等。而以业主构成的非行政化社区的民主路径，虽然具有业主行使民主权利的愿望和意识十分强烈的优点，但又具有为了各自的利益而进入无序博弈的弱点。因此，进入两条不同民主路径的人们，往往具有相反的祈求。行政化社区的居民祈求摆脱政府的行政约束，还原于自治组织的性质；而业主住宅小区的人们却祈求政府的介入和帮助，以达到维护自身利益的最终目的。
最后，社区的权力关系更加复杂多样。我国城市社区的基本单元是街道。我国基层组织权力的影响范围，以及基层民主的几条路径，包括政府的各个部门、各企事业单位和居民委员会，都在街道的区域内。如果以街道办事处为中心，改革开放前，社区内的权力关系至少有：（1）街道办事处与派出它的市辖区和不设区的市政府的关系；（2）街道办事处与街道党委的关系；（3）街道办事处与居民委员会的关系；（4）街道办事处与政府各部门的关系；（5）街道办事处与企事业单位的关系；（6）街道办事处与各社会团体的关系。现在增加了两层关系，即：（7）街道办事处与业主委员会的关系；（8）街道办事处与物业管理公司的关系。这些不同的权力关系，从不同方面影响城市基层民主的生长。
上述情况表明，要加快我国城市基层民主建设，不能忽略业主住宅小区的原生态民主的生长；而要让原生态的城市基层民主健康生长，必须尽快整合不同类型的社区，理顺各种权力和权利关系。至于如何整合和理顺，限于篇幅，这里只提出思路：把街道办事处的基本职能定位为社区管理，把行政性管理工作还给区政府的各个职能部门；街道办事处的主要职能就是管理不同类型的社区，指导和协调具有真正意义的自治组织。下设的自治组织结构可以这样设计：公民大会（选举产生公民委员会），下设居民大会和业主大会，分别选择产生居民委员会和业主委员会。
这样的整合，至少有如下意义：（1）有利于公民意识的培养，确立公民社会的价值观，即平等、自由、自主、自治、互助、互爱，催化公民社会的成熟；（2）有利于理顺不同所有权人的权利和义务关系，促使每一个公民学会正确行使自己的权利，勇于和善于维护自己的权益；（3）有利于把城市基层民主纳入我国整个民主政治建设和法治建设的轨道，建立执政党长期执政的有效机制。
（作者系中山大学政务学院党委书记，行政管理学博士、教授、博导）
行政化社区：居委会的优越性
改革开放前，以街道办事处和居委会为依托的社区，是我国城市基层民主发展的主要载体，它在推动城市基层民主建设方面具有行政化、自上而下的政治生态特点。
居民委员会在法律上虽然是街道办事处之下的群众性自治组织。但实际上，它在人财物严重依赖上级政府的情况下，往往只能以完成政府的行政性工作为主。街道办事处把许多政府职能部门及其派出机构指派或推诿给自己的工作任务又下派给直接受其领导的居委会；政府职能部门及其派出机构也随意向居委会直接指派工作任务。由此，居委会承担了大量由街道办事处、政府职能部门派出机构、其他机关布置或交办的行政性工作及指派性工作。可见，法律上，居委会是居民的“大脑”，而实际上却是政府的“手脚”，行政性倾向严重。
在计划经济时代，这种行政化倾向明显的社区，对保障城市基层民主具有一定的优越性。其突出的优点是保障居民行使民主权利的有序性，即：基层的公民个人的社会参与和民主管理，是有组织、有秩序地进行的。其一，不脱离执政党、政权组织的领导和指导。其二，不脱离法制的轨道。正是这种有序性，既维护了基层公民个人的民主权利，又保证了基层社会的稳定。
非行政化社区：业委会的原生态特点
随着我国城市化进程的加快，尤其是城市居民住宅市场化、私有化的迅速发展，城市中的非行政化社区如业主住宅小区越来越多，它是以私有房产为纽带所结成的社区。
城市居民住房产权的私有化，特别是新建住宅大多以功能小区的形式推出，在城区很快催生了众多的小区物业管理公司以及与之相对应的小区业主委员會两种新兴组织。物业公司实行市场化运作、企业化管理，为业主提供服务。业主委员会是小区业主代表大会选举产生的，它的最主要的权利是代表业主运用民事合约的方式选聘物业管理公司。与市场经济体制相适应的城市居民住房制度的改革，不仅赋予了人们购买住房的能力和自由，同时赋予了人们选择住房继而选择社区的自由。在这两个选择的基础上必然产生一个更重要的选择，即：选择管理自己房产的方式，由什么人来管理社区以及如何管理社区内的公共事务和公共设施。
业主的自由选择过程，实质上是业主行使民主权利的过程。虽然，业主必须在法制的轨道上行使民主权利，但由于其权利建立在私有房产的基础上，因而他们行使民主权利的意识和愿望，不带有任何外在性和强制性，而是完全自发、自愿的，具有明显的去行政化的原生态特点。
这种原生态的基层民主，是我国实现房产私有化以及宪法确立私有财产不可侵犯之后必然出现的。随着我国社会主义市场经济的发展和完善，国家还权于社会的速度日益加快，城市的非行政化社区将迅速增加和扩大，发生在非行政化社区的原生态民主也将越来越活跃、越来越广泛、越来越生动。
整合两种社区的政治生态
在现实生活中，两种类型的社区不仅无法分割开来，反而交织在一起，即业主住宅小区始终依存在以街道办事处和居委会为依托的社区之中。因而，两种政治生态的基层民主也不免会发生碰撞。
首先，作为居民和作为业主的权利主体既有区别又相互重叠。同属于一个居委会的居民，有业主也有非业主。非业主即居住在小区但又不具有所居住的房产所有权的人，《物业管理条例》称之为住用人、使用人，他们无权通过业主大会来行使民主权利，只能通过居民大会来行使民主权利。而业主既可以通过业主大会来行使民主权利，也可以通过居民大会来行使民主权利，因为他们既是居住地的居民，又是所居住的房产的所有权人。
其次，两种社区的两条基层民主路径各有优点和弱点。如前所述，行政化社区的民主路径具有保障居民行使民主权利的有序性，但也具有明显的弱点，如：居民对居委会的认同度不高、行使民主权利的意识和愿望不强烈等。而以业主构成的非行政化社区的民主路径，虽然具有业主行使民主权利的愿望和意识十分强烈的优点，但又具有为了各自的利益而进入无序博弈的弱点。因此，进入两条不同民主路径的人们，往往具有相反的祈求。行政化社区的居民祈求摆脱政府的行政约束，还原于自治组织的性质；而业主住宅小区的人们却祈求政府的介入和帮助，以达到维护自身利益的最终目的。
最后，社区的权力关系更加复杂多样。我国城市社区的基本单元是街道。我国基层组织权力的影响范围，以及基层民主的几条路径，包括政府的各个部门、各企事业单位和居民委员会，都在街道的区域内。如果以街道办事处为中心，改革开放前，社区内的权力关系至少有：（1）街道办事处与派出它的市辖区和不设区的市政府的关系；（2）街道办事处与街道党委的关系；（3）街道办事处与居民委员会的关系；（4）街道办事处与政府各部门的关系；（5）街道办事处与企事业单位的关系；（6）街道办事处与各社会团体的关系。现在增加了两层关系，即：（7）街道办事处与业主委员会的关系；（8）街道办事处与物业管理公司的关系。这些不同的权力关系，从不同方面影响城市基层民主的生长。
上述情况表明，要加快我国城市基层民主建设，不能忽略业主住宅小区的原生态民主的生长；而要让原生态的城市基层民主健康生长，必须尽快整合不同类型的社区，理顺各种权力和权利关系。至于如何整合和理顺，限于篇幅，这里只提出思路：把街道办事处的基本职能定位为社区管理，把行政性管理工作还给区政府的各个职能部门；街道办事处的主要职能就是管理不同类型的社区，指导和协调具有真正意义的自治组织。下设的自治组织结构可以这样设计：公民大会（选举产生公民委员会），下设居民大会和业主大会，分别选择产生居民委员会和业主委员会。
这样的整合，至少有如下意义：（1）有利于公民意识的培养，确立公民社会的价值观，即平等、自由、自主、自治、互助、互爱，催化公民社会的成熟；（2）有利于理顺不同所有权人的权利和义务关系，促使每一个公民学会正确行使自己的权利，勇于和善于维护自己的权益；（3）有利于把城市基层民主纳入我国整个民主政治建设和法治建设的轨道，建立执政党长期执政的有效机制。
（作者系中山大学政务学院党委书记，行政管理学博士、教授、博导）