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十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”。以我国的当前情况来看，建立普惠金融体系的首要任务就是为传统金融机构或正规金融机构体系之外的广大中、低收入阶层甚至是贫困人口提供可得性金融贷款服务。金融机构空白地区多数地处偏远、交通不便、人口稀少、经济落后，整体缺乏社会保障机制，低收入人群由于自身积累能力较弱，在遭遇疾病、自然灾害、意外事件、婚丧嫁娶、教育投资时，非常需要低成本小额可得性的贷款支持，但由于没有金融机构，正常的贷款供给基本缺失。
一、承包经营模式的内涵及应用
承包经营是我国经济体制改革中采取的一种生产经营责任制形式，最早起源于上世纪80年代的农村土地制度改革，被称为“家庭联产承包责任制”（俗称“大包干”），后来在我国的经济体制改革过程中，部分国企也以承包经营的模式进行了改革。目前，我国国有企业改革基本上告别了承包经营模式，但在农村土地承包经营的主体地位依然没变，而且由耕地承包逐步向荒山、林地承包发展，同时承包经营也已发展为众多中小企业的一种重要经营方式。
二、金融机构空白地区开展普惠贷款难的原因分析
1.现有的政策空间难以吸引商业性金融机构针对贫困低收人人群开展贷款业务
金融机构的性质决定了其以追逐利润为经营目标，金融机构空白地区存在支柱产业单一、信贷业务成本高、收益低、贷款业务风险高的现状，基本上都是被传统金融机构放弃的地区。
2.互联网金融或许可以助力普惠金融新发展，但无法实现对贫困边远地区低收入人群的普惠
互联网技术使金融突破了物理空间的限制，有效降低了融资双方的信息成本与交易成本，建立起资金供需双方直接的沟通渠道，以互联网金融解决我国金融普惠性不足的问题，被寄予无限的希望。但互联网金融的普惠性更多地体现出双向性，一方面是投资者进入金融市场获取高收益的途径增多；另一方面是资金需求者获取资金的渠道增加，普通大众可以受益于互联网金融，但贫困低收入人群明显不是互联网金融的服务对象，互联网金融的借款人审核同样会把贫困低收人人群排除在外。
三、解决金融机构空白地区普惠金融贷款的难题的现实意义
在金融机构空白地区为贫困低收入人群提供小额可得性金融貸款，能最大程度上实现“雪中送碳”“难中救急”的作用，触角小，但惠及面大，能让这些低收人人群在低收入状态下解决生存问题，维护社会稳定，而且对低收入人群的贷款投放能够很快形成有效需求，通过消费活动投入到实体经济中，又可以促进消费，拉动经济增长。
四、承包经营破解金融机构空白地区普惠金融贷款难的优势分析
1.政策和市场的协同作用可以充分调动商业金融机构的积极性
盈利性是金融机构开展业务的主要考虑因素，收益是否能够履盖成本是普惠金融能否可持续发展的关键，将成片金融机构空白区的商业金融业务和普惠金融业务一并由一家金融机构承包，可以充分发挥政策和市场的协同作用。其一，承包经营的政策为持续经营提供了保障。其二，市场资源的相对集中提供了一定的经营基础和动力。
2.市场化的合同契约能够更好的聚集和发挥地方政府、承包经营机构的力量
其一，可以促使双方都按约定的条款履行相关的责任。承包经营制通过签订合同不但明确了双方的权利和义务，还明确了违约承担的后果，这从客观上要求双方都必须按合同的约定行使权利和履行义务，能更好的推动空白地区的普惠金融发展。其二，加大对承包经营机构的约束力度。盈利性是商业性金融机构的主要经营目标，单纯的指令性考核、评比对商业性金融机权的约束力非常有限，签订承包经营合同，可以明确要求承包机构将在本地吸收的存款全部或按一定的比例投入本地区，明确投向贫困低收入人群的比例，最大程度的减少资金外流，增加空白地区的信贷总量，增强“存血、造血”机能，逐步发挥金融助推经济发展的效应。
五、实施承包制经营解决金融机构空白地区普惠金融贷款的几点建议
1.各级政府承担起牵头责任，积极引导商业性金融机构参与
金融机构空白地区的贫困低收入人群需要普惠贷款，但普惠贷款不是慈善，不是扶贫，开展普惠贷款不是商业性金融机构的责任，单纯的政策引导不能调动商业性金融机构向低收入人群发放普惠贷款的积极性，地方政府部门应一方面采取多项措施在政策方面提供适当的空间，豉励商业性金融机构为金融机构空白地区的贫困低收入人群提供普惠贷款；另一方面将金融机构空白地区所有国家投入的扶贫、补贴、专项贷款和社会救助资金等所有能汇集的资源都集中起来，支付承包经营机构在金融机构空白地区开展金融业务。
2.采取公开招标的方式确定承包经营机构，原则上以国有商业银行或农村商业银行、农村信用社为主
应按照招标投标法律、法规，向所有符合条件金融机构发出招投标要约，以独家享有金融机构空白地区的金融业务经营权为条件，以尽可能加大对空白地区的贷款投放为主要目的，吸引尽可能多的投标者参与公平竟争。承包经营机构的选择上原则上要以国有商业银行或农村商业银行、农村信用社为主，一是可以依托其成熟的业务操作系统、业务操作经验，提高普惠贷款的发放效率；二是较好的信誉保证，更易于吸收归集贫困低收入人口的储蓄存款，同时降低贫困低收人人口的存款损失风险。
3.实行传统贷款业务和向低收人人群发放的贷款分类核算的机制，确定向低收入人群发放的贷款的比例
明确向贫困低收入人群发放的普惠贷款与商业贷款分类核算，设定向贫困低收入人群发放贷款的比例。商业贷款业务由承包经营机构自主发放，市场定价，自负盈亏；向贫困低收入人群提供的普惠贷款要在“免抵押、免担保、确定期限、确定额度、财政贴息、风险共担”的总体原则下，充分考虑到低收入人群的承受能力，坚持较低的利率发放，同时对确实没有还款能力的，财政部门要切实承担起风险补偿的责任。
一、承包经营模式的内涵及应用
承包经营是我国经济体制改革中采取的一种生产经营责任制形式，最早起源于上世纪80年代的农村土地制度改革，被称为“家庭联产承包责任制”（俗称“大包干”），后来在我国的经济体制改革过程中，部分国企也以承包经营的模式进行了改革。目前，我国国有企业改革基本上告别了承包经营模式，但在农村土地承包经营的主体地位依然没变，而且由耕地承包逐步向荒山、林地承包发展，同时承包经营也已发展为众多中小企业的一种重要经营方式。
二、金融机构空白地区开展普惠贷款难的原因分析
1.现有的政策空间难以吸引商业性金融机构针对贫困低收人人群开展贷款业务
金融机构的性质决定了其以追逐利润为经营目标，金融机构空白地区存在支柱产业单一、信贷业务成本高、收益低、贷款业务风险高的现状，基本上都是被传统金融机构放弃的地区。
2.互联网金融或许可以助力普惠金融新发展，但无法实现对贫困边远地区低收入人群的普惠
互联网技术使金融突破了物理空间的限制，有效降低了融资双方的信息成本与交易成本，建立起资金供需双方直接的沟通渠道，以互联网金融解决我国金融普惠性不足的问题，被寄予无限的希望。但互联网金融的普惠性更多地体现出双向性，一方面是投资者进入金融市场获取高收益的途径增多；另一方面是资金需求者获取资金的渠道增加，普通大众可以受益于互联网金融，但贫困低收入人群明显不是互联网金融的服务对象，互联网金融的借款人审核同样会把贫困低收人人群排除在外。
三、解决金融机构空白地区普惠金融贷款的难题的现实意义
在金融机构空白地区为贫困低收入人群提供小额可得性金融貸款，能最大程度上实现“雪中送碳”“难中救急”的作用，触角小，但惠及面大，能让这些低收人人群在低收入状态下解决生存问题，维护社会稳定，而且对低收入人群的贷款投放能够很快形成有效需求，通过消费活动投入到实体经济中，又可以促进消费，拉动经济增长。
四、承包经营破解金融机构空白地区普惠金融贷款难的优势分析
1.政策和市场的协同作用可以充分调动商业金融机构的积极性
盈利性是金融机构开展业务的主要考虑因素，收益是否能够履盖成本是普惠金融能否可持续发展的关键，将成片金融机构空白区的商业金融业务和普惠金融业务一并由一家金融机构承包，可以充分发挥政策和市场的协同作用。其一，承包经营的政策为持续经营提供了保障。其二，市场资源的相对集中提供了一定的经营基础和动力。
2.市场化的合同契约能够更好的聚集和发挥地方政府、承包经营机构的力量
其一，可以促使双方都按约定的条款履行相关的责任。承包经营制通过签订合同不但明确了双方的权利和义务，还明确了违约承担的后果，这从客观上要求双方都必须按合同的约定行使权利和履行义务，能更好的推动空白地区的普惠金融发展。其二，加大对承包经营机构的约束力度。盈利性是商业性金融机构的主要经营目标，单纯的指令性考核、评比对商业性金融机权的约束力非常有限，签订承包经营合同，可以明确要求承包机构将在本地吸收的存款全部或按一定的比例投入本地区，明确投向贫困低收入人群的比例，最大程度的减少资金外流，增加空白地区的信贷总量，增强“存血、造血”机能，逐步发挥金融助推经济发展的效应。
五、实施承包制经营解决金融机构空白地区普惠金融贷款的几点建议
1.各级政府承担起牵头责任，积极引导商业性金融机构参与
金融机构空白地区的贫困低收入人群需要普惠贷款，但普惠贷款不是慈善，不是扶贫，开展普惠贷款不是商业性金融机构的责任，单纯的政策引导不能调动商业性金融机构向低收入人群发放普惠贷款的积极性，地方政府部门应一方面采取多项措施在政策方面提供适当的空间，豉励商业性金融机构为金融机构空白地区的贫困低收入人群提供普惠贷款；另一方面将金融机构空白地区所有国家投入的扶贫、补贴、专项贷款和社会救助资金等所有能汇集的资源都集中起来，支付承包经营机构在金融机构空白地区开展金融业务。
2.采取公开招标的方式确定承包经营机构，原则上以国有商业银行或农村商业银行、农村信用社为主
应按照招标投标法律、法规，向所有符合条件金融机构发出招投标要约，以独家享有金融机构空白地区的金融业务经营权为条件，以尽可能加大对空白地区的贷款投放为主要目的，吸引尽可能多的投标者参与公平竟争。承包经营机构的选择上原则上要以国有商业银行或农村商业银行、农村信用社为主，一是可以依托其成熟的业务操作系统、业务操作经验，提高普惠贷款的发放效率；二是较好的信誉保证，更易于吸收归集贫困低收入人口的储蓄存款，同时降低贫困低收人人口的存款损失风险。
3.实行传统贷款业务和向低收人人群发放的贷款分类核算的机制，确定向低收入人群发放的贷款的比例
明确向贫困低收入人群发放的普惠贷款与商业贷款分类核算，设定向贫困低收入人群发放贷款的比例。商业贷款业务由承包经营机构自主发放，市场定价，自负盈亏；向贫困低收入人群提供的普惠贷款要在“免抵押、免担保、确定期限、确定额度、财政贴息、风险共担”的总体原则下，充分考虑到低收入人群的承受能力，坚持较低的利率发放，同时对确实没有还款能力的，财政部门要切实承担起风险补偿的责任。