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任何国家由欠发达迈向发达阶段，基本上都采取了地区非均衡发展战略，从而不可避免地出现了落后地区和先行地区。
一、落后地区的成因分析
任何国家由欠发达迈向发达阶段，基本上都采取了地区非均衡发展战略，从而不可避免地出现了落后地区和先行地区。我国从二十世纪八十年代以来，由于多重因素，形成了东部沿海发达地区和中西部落后地区。
（一）自然条件
自然条件包括区位、交通、水资源、矿产资源、土地和气候等，它们是发展的基础。自然条件对区域产业的布局、形成、发展产生直接影响，良好的自然条件能够吸引投资，促进产业发展。在工业化推进初始阶段，交通运输方式和商品物流特性决定了沿海地区自然条件优于内陆地区，近代世界三分之二的经济是在沿海150公里范围内地区发展的。“第一次工业革命发生在英国，除其他原因外，英国的自然条件得天独厚。英国煤炭资源非常丰富，有利于炼钢炼铁。另外，英国交通非常便利，河网密布，大不列颠岛上任何地方离出海口和河流都不超过90公里，有利于减低物流成本，形成统一的市场”。①我国改革开放30多年来，东部沿海地区率先发展也得益于良好的自然条件，特别是优良和便利的海运交通，而内陆特别是西部地区起始发展的区位条件差，物流成本高，部分地区的生态环境也比较脆弱，以致逐渐成为落后地区，与先行地区差距不断扩大。如重庆市在二十世纪八十年代是西部最大的综合工业基地城市，1980年的人均GDP比东部人均少247元，分别比京津沪少1187元、1000元和2368元；到2005年，重庆在行政体制上已经成为直辖市，政策优势在一定程度上弥补了区域的劣势，但人均GDP与东部等发达地区的差距已经非常明显，当年人均GDP比东部人均水平超过18000元，分别比京津沪少33600元、25400元和37200元。
（二）人力资源
弗里德曼将资本划分为物质资本和人力资本。舒尔茨认为，“物质资本的投入无法完全解释经济增长的原因，人力资本才是社会进步的决定性因素――人口受教育程度、科技吻合水平和生产能力越高，经济增长越快。1929－1959年，美国物质资本投资对GDP的贡献率约为2/5，其余3/5的人力资本投资贡献率约为3/10－1/2”。②1983－1992年北京的物质资本投资对经济增长的贡献率为47%，人力资本投资贡献率为32%；1992－2009年物质资本投资贡献率下降为21%，人力资本投资贡献率上升为58%；而同期重庆的物质资本投资对经济增长的贡献率高达60%以上，人力资本投资贡献率不到25%；1992－2009年物质资本投资贡献率下降到45%左右，人力资本投资贡献率上升为40%左右。人力资本低下也是我国西部地区落后的主要原因，2000年，西部地区每10万人中有大专及以上文化程度的比例仅为3.2％，比东部沿海地区低50％。2009年，西部地区15及15岁以上人口中文盲和半文盲占全国文盲总数1/3。重庆市2010年文盲人数为124万人，文盲率达到4.3%。
（三）经济政策
国家区域经济政策对区域发展影响重大，甚至具有决定性作用。新中国建立后，我国基本上采取了区域均衡发展战略；加之应对侵略的特殊因素，装备制造产业布局西进，使区域发展基本平衡。改革开放后，开始实施以效率优先的非均衡发展战略，大量资金、人力、项目和其他资源都向东部沿海地区倾斜，并制定优惠的投资政策吸引外资，1978年引进的22个大型项目基本上落地东部沿海地区。改革开放伊始，东部沿海的设立了深圳等几大经济特区，之后又在沿海开放14个城市，设立国家级经济技术开发区和保税港区，对于西部地区，直到20世纪90年代以后，才获得对外开放的机会，但仍然受到开放层次和产业水平的制约，开放的规模小、层次低。优先开放沿海地区的政策，转换成各类资源的配置强度，20世纪90年代初，外资主要是流向沿海地区。1990-2000年，东部沿海地区实际利用外资累计达到2907亿美元，占同期全国的87.8%。先行的产业发展，又对西部人力资源形成较大的吸引力，到2009年底，重庆市800多万农民工中在沿海务工的占50%以上。
二、落后地区跨越式发展的困难与机遇
落后地区发展是发展中国家面临的普遍性问题，从国情分析，进入新世纪的第二个十年，是通过调整政策，鼓励中西部落后地区，科学跨越发展的最好时期。
（一）落后地区跨越式发展面临的主要问题
1、先行资本缺乏。先行资本是经济发展的基础，主要包括交通运输、邮电通讯、能源等基础设施。1994年世界银行发展报告指出：“基础设施投资对经济增长的直接推动作用表现为其作为国民经济的组成部份，其本身所创造的产出（增加值）的增加，直接引起国民财富(GDP)的增加，从而促进经济增长”。③经济学家伊斯特里（Easterly）和雷波罗（Rebolo）对28个发达国家公共投资（包括政府和公共企业投资）和国内生产总值增长之间的关系进行研究表明：在假定影响经济增长的其他变量不变的情况下，运输和通信投资与经济增长存在明显的正相关性，基础设施通过增加私人投资的社会报酬率来促进经济增长。世界银行关于基础设施生产力的研究结果显示，基础设施投资与总产出之间存在较为明显的弹性系数，区域经济的差异在基础设施投资上体现明显，直接影响区域经济发展。
我国区域基础设施投资差异体现了地区间经济发展水平，基础设施不足的地区，通常是国民收入比较低、第一产业比重大、人口密度小，如我国的西部多数地区都如此；而东部沿海地区则相反。2010年，东部沿海地区人均电力消费量为4120千瓦时，同期西部为2745千瓦时，重庆市为2172千瓦时。由于落后地区经济总量小，财力有限，基础设施投资不加大力度，与东部沿海地区的差距将进一步扩大。
2、内生动力不足。经济增长主要依靠内生动力推动，内生动力中最重要的是技术。人类历史上先后经历的三次科技革命都极大地促进了经济增长。18世纪后半叶，第一次科技革命使英国、法国迅速崛起；19世纪末第二次科技革命使美国一举成为世界经济霸主；20世纪60年代的第三次科技革命使日本成为世界第二经济强国。技术进步对经济增长的贡献在现代已经远远超过资本贡献率和劳动力的贡献率。 我国落后地区要实现跨越发展，必须依靠科技创新和人力资本，然而，落后地区的科技水平和人力资本大大落后于东部沿海地区，制约赶超战略的实现。2010年，国内发明专利申请量为20多万件，其中东部占65%以上，西部仅为15％。
3、产业结构不优。经济发展和效率还决定于产业结构和布局。在沿海开放前，我国产业布局基本平衡，20世纪60年代一些重化工业还向西部集中。先期开放的效应，迅速形成外向型需求导向的沿海新产业布局，进而形成新的产业布局。“在一个区域内，无论是区内的资源，还是所吸收的区外的资源，配置的效率或产出的高低都是由其经济结构所决定的。”④国务院发展研究中心对1980－1990年我国各区域的工业结构对工业增长的影响的研究表明，就工业经济增长而言，大多数东部沿海省市的结构性转移增长都为正值；西部大多数省区为负值。全球排浪式产业转移使西部地区长期处于产业分工低端和微笑曲线的底部。改革开放之初，日本和亚洲“四小龙”的低端产业转移到我国东部沿海地区，30年后，东部沿海地区产业开始升级，原有产业向西部开始转移，使西部地区产业结构依然整体处于落后、经济效率低下的状态。2010年，东部地区三次产业的比例为6.3：49.4：44.3，西部为13.1：50：36.9，产业结构又决定着资源分配的格局，由此导致落后地区的边际增长后劲动力不足。
4、基本公共服务水平低。基本公共服务质量是国家地区综合水平的标志，基本公共服务特性决定不同的区域的基本公共服务条件应该均等，但目前我国东西部在这方面的差距是明显的。落后地区低水平的基本公共服务能力，又成为严重制约经济发展的因素，发展是基本公共服务水平提高的基础，这样落后地区的发展与基本公共服务水平的提高就相互影响。有数据表明，我国的教育卫生资源主要布局在东部沿海地区，同时东部人均用于公共服务水平的支出也远远高于西部地区，2009年东部地区人均卫生财政支出高于西部地区10个百分点以上，东部每千人拥有的医疗机构和床位数，也远高于西部地区。
（二）落后地区跨越式发展的机遇
1、科学发展观的要求。区域发展不平衡本质上就是经济不平等，长期的经济不平等必然导致社会不稳定，“系统性收入不平等增加了焦虑，破坏了社会资本”。⑤科学发展观要求统筹区域协调发展，逐步缩小区域差距，全面贯彻落实科学发展观，其中统筹兼顾是根本。2011年我国开始实施新十年西部大开发，党中央国务院出台实施大开发的若干政策措施，保持了开发的连续性。胡锦涛总书记强调，“实现区域协调发展，是贯彻全国一盘棋思想的必然要求，是发挥各国区域的优势、增强全国发展合力的现实需要，也是维护民族团结、边疆稳定和实现国家长治久安的需要。”当前我国的区域差距扩大趋势已经与国家总体经济发展水平不相适应，继续下去将不利于全国的科学发展，必须寻求遏制的途径。
2、经济发展的必然规律。经济发展总是从非均衡发展到均衡发展，这既是因为先进地区或者核心地区经济对落后地区有扩散效应（或称涓滴效应）。这同时是任何国家、地区保持长期稳定发展的必然要求。瑞典发展经济学家甘纳·缪达尔认为扩散效应主要表现在三个方面：一是增加农产品的销售，进而增加落后地区居民收入，促进经济增长；二是核心区能够促进落后地区技术进步，这源于技术具有正的外部效应；三是有助于提供原材料的落后地区生产更多原材料。在保持长久发展区域战略路径的选择上，西方发达国家的历史证明了区域非均衡发展最终会走向均衡，采取了很多措施，甚至法律的手段来促进落后地区加快发展，有很多成功案例：如1950年日本制定了《北海道开发法》，经过半个多世纪开发的北海道已经是一个现代化的地区，人均收入已经达到全国平衡水平。再如美国国会1965年通过《阿巴拉契亚区域开发法》，经过近40年的努力，地区开发计划取得了明显成效，各县收入增长比相同条件的其他县快40%多，人口增长快5%，人均收入增长快17%，缩小了该地区与其他地区之间的收入差距。
3、加快发展基础条件基本具备。我国经过十年西部大开发战略的实施，西部地区相当部分城市已经具备了跨越发展的基本条件。一是基础设施有长足发展，西部的铁路、高速公路、机场建设都达到了较高的水平和覆盖密度。二是国家进一步提升西部等落后地区在国家战略层面的地位，如胡锦涛总书记为重庆市作出了314的总体部署，国家批准重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，国务院在2009年为重庆的改革发展制定了3号文件，批准重庆建设了两江新区、综合保税区和保税港区，加之全球制造业转移的浪潮，使重庆迅速提高了对发展资源的吸引力。如惠普等全球笔记本电脑大企业落户重庆，改变了产业结构，改善了发展质量。三是我国已往全方位拉开沿海向内地转移的开放新格局，西部地区加大了改革的力度，破除制约发展的机制体制，改善了投资环境，为全球资金、技术和管理更多的进入西部创造了条件。四是西部地区生产要素相对低廉，水电气等要素成本具有比较优势（参见表1），使西部地区吸引了大量的境外资本，例如重庆去年直接利用外资将超过100亿美元，增长速度列全国第一。
三、落后地区科学跨越发展的路径选择
为有利于国家可持续的发展，必须考虑落后地区超越发展的路径，但把这种发展要求置于国际经济的大环境考量，尤其从发展方式和资源环境等因素分析，我国落后地区既负有加快发展、增加经济总量的任务，但更应该从时代要求和要素制约的实际，将传统比较优势发展转化为新时期竞争优势发展；从依靠资源投资为主发展转化为依靠资源投资特别是创新驱动发展。发展既要跨越，又必须坚持科学发展，走一条科学跨越发展的道路。
（一）深化对走科学跨越发展的认识
1、科学跨越发展是建设中国特色社会主义的必然要求。中国特色社会主义理论作出了我国还处在社会主义初级阶段的科学论断，提出在这个阶段要坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，努力的实现以人为本、全面协调可持续的发展结果。改革开放以来，我国取得了举世瞩目的发展成就，但也同时形成了比较大的区域差距，产生了一大批落后地区，长此以往，以人为本就可能转化为“以部分人为本”，中国特色社会主义的共同富裕目标就不可能实现。但我们也应该看到我国地域广阔，资源禀赋和发展基础条件差异很大，科学发展既不能形成区域两极分化，也不可能区域齐头并进。当前的主要矛盾是落后地区要结合本地情况来把握发展规律、创新发展模式、提高发展质量，提速加快发展，努力探索有地方特色的科学跨越发展之路。 2、科学跨越发展是落后地区新的发展理念。先富战略客观上使东西部发展差距拉大，要共同富裕就必须逐步实现全国区域协调发展，落后地区客观上存在着通过跨越发展来缩小与先行地区差距的需要，但是这个跨越不是个简单量的概念，而是量质的结合与统一，是科学的跨越，要义是跨越发展，动力是后发优势，本质是质量结构，核心是科学和谐，是科学发展与跨越发展的内在统一，是全面发展、协调发展和可持续的发展。它既强调科学发展的理念，又强调发展方式的创新；既强调发展的协调性和可持续性，又强调发展水平的快速提升；既强调经济发展的质量、结构和效益统一，又强调人的全面发展。因此，落后地区科学跨越发展，要以以科学发展为主题，树立赶超意识，用新观念、新思路、新办法突破传统发展模式，以较短的时间实现发展阶段的大跨越，努力缩小与发达地区的差距。
3、科学跨越发展是汲取先行国家地区发展经验教训的结果。二战后，加快经济增长成为共识，但由于单纯追求经济增长，也导致一些国家和地区出现经济结构失衡，落入“中等收入陷阱”。 上世纪60-70年代巴西经济增长率很高,曾经一度超过欧共体的经济增长率，跻身世界工业16强国，但是到了80年代，贫富两级严重分化，基尼系数超过0.5，社会动荡不安，1.3亿人口中有7000万人实际生活水平下降，拉美人在创造“拉美奇迹”的同时深深陷入了“拉美陷阱”。这说明仅以经济增长作为发展的唯一标准，最终必然危害社会的总体发展。我国改革开放初期，沿海以来料加工贸易为主，实施大进大出的产业发展战略，形成了外向型经济的特征，推动了经济快速发展。时至今日，随着世界经济格局的调整和特殊的经济环境变化，沿海开发模式受到冲击，2008年以来的经济危机，影响到沿海以来料加工为特征的加工制造业，使中低端的外需拉动经济发展模式难以为继，当面临改革、土地和劳动力红利的减弱，这种发展模式就必然面临调整考验，需要建立以创新竞争优势来形成新的发展模式。落后地区人均产出水平低、经济质量不高，群众增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾更加突出，谋发展、求共富的愿望更加迫切。在赶超发展中注重汲取发达地区的经验和教训，尽量不走或少走弯路，充分发挥有利条件，实现科学跨越发展，是落后地区的明智选择。
（二）科学跨越发展切忌单纯追求增长
1、落后地区发展的阶段性特征有利于科学跨越发展。我国落后地区的绝大多数中心城市，当前都基本处于工业化、城镇化加速发展阶段，发展经验表明，当一个国家或地区人均GDP超过3000美元会进入加速发展期。上世纪六七十年代以来，欧美、东亚部分国家相继达到人均GDP4000美元水平后，经济普遍保持了10年以上的高速增长。美国学者诺瑟姆提出了城市化发展的“S”曲线，即城镇化低于30%时，处于缓慢发展时期，在城镇化高于30%、低于70%时，处于快速发展期，高于70%时达到平稳发展期。2010年我国落后地区常住人口城镇化率普遍进入30%以上（户籍人口城镇化率西部中心城市一般也达到30%左右）。城镇化是经济增长的新动力，西部有着科学跨越发展的良好机遇，目前正处在重要的战略机遇期：一是应对世界经济格局的深刻变化，我国必须长期坚持扩大内需的基本方针，西部地区战略资源丰富、市场潜力巨大的优势进一步凸显，有利于优势后发，实现跨越发展。二是我国与周边国家区域经济一体化发展，有利于西部发挥地缘优势，为加快对外开放、提升内陆沿边开放水平提供了新契机。三是全球新一轮技术革命正处于启动期，全球产业和贸易格局将发生重大调整，产业转移进一步加快；而国内经济结构深刻调整，经济发展方式加快转变，进一步为西部地区承接产业转移和构建现代产业体系创造了有利条件。如重庆近年用改革的手段，将电子信息产品由以前的水平整合生产配套方式调整为垂直整合，同时利用笔记本电脑欧洲市场的契机，开辟了从重庆经新疆到欧洲的一大通道，建立了两江新区、综合保税区和保税港区三大平台，使重庆直接利用外资增长水平迅速提升，奠定了内陆开放高地的基础。四是我国经济保持平稳较快发展的基本条件和长期向好的趋势没有也不会发生改变，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，综合国力持续增强，有条件、有能力进一步加大对西部地区的支持力度，为西部地区加强基础设施建设、健全公共服务、培育现代产业带来新机遇。
2、科学跨越发展不能唯GDP。科学跨越发展绝不是单纯追求GDP增长。GDP是反映经济增长、经济规模、人均经济发展水平、经济结构和价格总水平变化的基础性指标，基本上能反映国家的生产能力。GDP具有很大的局限性，不能全面反映经济发展的真实状况、全面表明社会进步、全面反映经济增长对资源环境的影响、全面反映经济增长的质量结构、全面反映人民生活水平的变化和实际享有的社会福利。要以科学的态度看待GDP，首先科学跨越发展并不排斥GDP。GDP反映了国民经济发展的物质总水平，只有做大GDP，提高经济实力，才能满足人民群众日益增长的物质需要，才能有效解决前进中遇到的各种问题。其次科学跨越发展要求提高GDP质量，仅有总量和速度增长不够，还必须降低增长的代价，提高发展的质量，把速度和质量有机统一。忽视增长的质量和效益，不惜浪费资源和破坏环境追求的高速度，不可能实现真正意义上的科学跨越发展。有质量、有效益的发展，才是真正的发展，才能真正体现发展的硬道理。第三科学跨越发展要求注重人的全面发展，GDP要增长，但社会建设更要推进，要着力保障和改善民生，促进社会公平正义，走共同富裕之路。如重庆在近年民生工作的基础上，最近召开的市第四次党代会，明确了“科学发展、富民兴渝”的总任务，确立了“一统三化两转变的战略”，不仅为当前的重庆民生工作在制度上保持了连续性，同时还通过推进工业化、城镇化和农业现代化实现经济的又好又快发展，从而实现统筹城乡区域协调发展进一步改善民生工作。这就做到了经济的发展不唯GDP，但在发展过程中又实现了民生的进一步改善。
3、结合地域优势，实现结构跨越式调整。落后地区的落后还体现在长期缓慢发展积累的结构性矛盾，在新时期更显突出，跨越发展同时提速调整经济结构，是落后地区科学跨越发展的重要内容。重庆是我国的老工业基地，近年在经济大发展的同时将结构调整放在重要位置上。首先对老工业基础的传统产业进行改造，例如在传统的天然气化工中低水平基础上，结合石油化工，向石油天然气化工中高档水平迈进。再如从普通汽车向新能源汽车转变；从一般加工制造业向现代制造业转变。其次通过新兴产业的发展来实现产业结构的升级，例如强力培育电子信息产业，形成了以笔记本电脑、服务器、打印机为代表的现代信息产业。还因势利导推动了现代服务业，打通了“渝新欧”出国新通道。形成了汽车、电子信息、金融等支柱产业，在一定程度上实现了跨越式结构调整。 （三）努力做到边际产出不断提高
1、提高资源利用的边际产业效益。科学跨越发展不仅要在增加数量、优化结构和提高质量上做文章，还必须合理利用资源，保护生态环境，实现可持续发展。资源总量金越来越少，转变粗放型的经济增长模式，在消耗资源要不断提高边际产出量。重庆目前工业结构仍然是以重化工为主体，又处于工业化加速发展阶段，必须充分考虑资源环境承载力，以提高能源、资源利用效率为核心，形成节约型生产方式和生活模式。近年来在此方面成效显著，如引导企业、人口相对集中，重庆市的工业企业已经近八成布局在四十多个园区，大大节约了土地、能源等资源。用高新技术和先进适用技术改造传统产业，加快淘汰落后产能，“十一五”单位GDP能源消耗累计降低23%，实现了能耗边际产业不断提高的目标。
2、努力建设环境友好型社会。环境友好型社会核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调。落后地区科学跨越发展必须建设环境友好型社会。要以人与自然和谐相处为目标，以环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，以绿色科技为动力，倡导环境文化和生态文明，构建经济社会环境协调发展的社会体系。完善环境准入政策，提高环境边际效益，尽快形成有利于环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与环境良性互动的关系。
3、通过保护和自然恢复，提高环境生态承载能力。环境承载能力是可持续发展的重要基础条件之一，在实施科学跨越发展中，必须加大生态建设力度，把生态建设与经济发展并列推进，创造可持续发展的生态承载能力。重庆近年高度关注生态建设，有计划的以重点城区、江河沿岸为重点进行植树造林，增加了城市绿化量，既改善城乡生态，提升了城市形象，又创造了发展引资的好环境。重庆在“十二五”规划中大幅度提高了生态和环境保护的约束性指标比重，明确进一步实施长江两岸森林工程和苗木基地工程，按照主体功能区规划要求，加强生态环境脆弱地区的生态恢复，开展易灾地区生态环境综合治理，建设秦巴及武陵山生物多样性功能区。计划在2015年建成国家森林城市和国家生态园林城市。
（四）在社会民生上跨越传统的不合理路径
1、在指导思想上，坚持经济社会发展的统一观。科学发展观要求发展要以社会的全面发展为目标，而落后地区发展的最大瓶颈还是经济社会发展不协调。中国社会科学院2010年发布的《当代中国社会结构的研究报告》指出，中国社会结构比经济发展落后约15年。从产业结构上看，中国经济已经处于工业化中期，但就业、消费和城市结构等发展指标却仍处于工业化初期。工业化中期阶段，一产业劳动力占比应在20%以下，但我国是40%；城市化率应该在60%以上，而我国是45.7%（户籍人口的城镇化率就更低）；中产阶层应占40%以上，而我国只有23%；所有这些指标西部都明显低于全国平均水平，更低于东部。从社会管理上看，三聚氰胺超标奶粉、地沟油、等各类事故高发，造成人、财、物的莫大损失。必须从只注重经济增长，单纯追求GDP指标增长的片面的、传统的、不合理的发展观念转到在保持经济增长基础上的注重经济社会和人的全面发展，追求经济社会综合指标的科学发展观念上来。
2、在调控目标上，立足以扩大就业推动发展。美国经济学家阿瑟·奥肯研究了周期波动中经济增长率和失业率的关系，提出了就业弹性指标概念，弹性越高表明GDP增长带来的就业岗位就多，反之就少。改革开放以来，我国经济保持了10%左右的增长，理论上能够缓解就业压力，但中国社科院研究显示我国就业弹性呈明显下降趋势，如上世纪80年代初我国就业弹性系数约为0.3，而到本世纪初下降为0.2，这种趋势是科学技术进步的必然结果，但这种趋势也带来就业压力不断加大，无益于收入差距缩小。重庆在近年做了努力的尝试。一是以产业带动就业。重庆三峡库区15个区县城镇调查失业率曾一度高达8.1%，8个重点区县城镇调查失业率接近9%。为了彻底改变这种状况，重庆在“十二五”规划中确定用5年时间将失业率下降到3%左右”，为实现这个目标，启动了“产业带动就业增长计划”，启动建设国内最大笔记本电脑生产基地、高性能集成电路等10大重点产业集群，增加工业产值3万亿，可增加150万个工业岗位；再通过内陆地区金融高地、长江上游商贸物流中心和科技文化信息中心等现代服务业，以及社区家政、养老娱乐、消费服务等传统生活服务业的发展，可增加180万个岗位。二是以创业促就业，大力发展民营经济。重庆目前常住人口3000万，企业约20万个、个体户70万个，创业机遇明显不多，针对此，重庆通过出台“大力发展民营经济”的政策体系，启动了“创业带动就业增长计划”重点发展了一批个体工商户和微型企业，今年6-7月，全市新增微型企业和个体工商户近2万户，达到了历史的最高水平。围绕这一目标，出台了一系列促进创业的财政税收产业和金融支持措施，仅2011年就增加微型企业近4万户。
3、在投资支撑上，引导资源汇聚社会建设。投资是发展的物质基础，也是改善民生的物质基础。《2011年公共服务蓝皮书》显示，各大城市基本公共服务方面的财政投入占GDP比重普遍较低，从当前我国经济发展水平分析，社会投入全部依靠财政其力度是不够的，对于可以商业化运行的社会设施应该吸引社会民营资本；同时还要探索国有资本经营收益投向公共服务领域的途径。要阶梯式推进投资项目，近期要重点把缩小基本公共服务和城乡差距的社会建设项目放在首位，重点满足基本公共服务的要求。过去5年，重庆比较注意社会民生方面的投入，财政资金从“十五”末226亿元增长到2010年的850亿元，翻了两番，并建立了每年民生支出占一般预算支出50%以上的制度。
4、在制度设计上，健全人民共享发展成果的新体制。30多年改革开放的大发展，从根本上解决了人民基本小康的物质基础问题，如何使人民能随着改革开放的深化，公平的享受改革开放的成果，是我们当前制度设计的一个根本取向指标。人民享受发展的成果就是民生不断得到与经济水平增长相应的提升。《2011中国民生发展指数报告》显示，西部除内蒙古、陕西和重庆的民生发展水平位居中等外，其余全部位居下等水平。西部地区解决民生问题就要在制度安排上下功夫，要通过制度创新，形成与经济发展水平相适应的保民生的制度体系，也同时推进政府职能转变。重庆近年的经验值得借鉴。如启动的户籍制度改革，用一年半的时间，解决了多年来由于各种原因存在的遗留问题，下决心解决“半市民化”现象，让300多万有条件的农民拥有了城市户口，不仅享有了城市就业、住房、养老、医疗和教育保障，还同时保留了农村的宅基地、林地和承包地权益。这种制度安排，从实际出发，为中国特色的城镇化发展奠定了一项重要的制度基础。又如重庆推广农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权抵押融资，这项制度使农民拥有的长期不动产变现，真正提高了农民的财产性收入，截至2012年6月，已累计发放“三权”抵押贷款近300多亿元。 （五）制定科学跨越发展的考核体系
考核是指挥棒，考核指标体系及权重的设计直接影响主体行为。要坚持全面系统考核。指标体系设置必须处理好经济考核与全面考核的关系，要发展速度，更要结构、质量和效益；体现当前，更注重长远。考核必须处理好经济与社会、人口与自然的关系，按照考核必须推动科学发展、和谐社会建设的要求，不能把总量和增长速度作为唯一的指标进行考核，应适度提高社会保障、民生改善、节能减排、环境保护等指标的权重，强化对违反科学跨越发展行为的刚性约束。重庆在编制“十二五”规划纲要时，按此要求提高了生态环境保护和改善民生的指标比重，提出国民收入初次分配向职工收入倾斜等指标。在第四次党代会后，按照科学发展和主体功能区规划的要求，全面的调整了对区县的考核指标体系。要坚持分类引导。尤其要避免用同一标准评价不同区域的问题，防止“一刀切”，必须按照主体功能区规划的要求，根据不同功能定位、发展现状、资源禀赋及发展潜力实施差别化考核，尽快量化不同主体功能区的开发强度系数，强力推动地方因地制宜选择发展路径。重点开发区要重点对工业化、城镇化和人口迁入考核；农产品主产区要重农产品及专业化、集约化水平考核；生态功能区要重点对生态环保原生态保护和恢复及人口迁出考核。重庆市从2010年开始，按照国家主体功能区规划的要求，制定了全市的主体功能区规划，并同时按照功能分类，对各区县的考核指标权重进行调整，按照循序渐进的原则，逐渐由权重调整走向指标分类调整，最终形成分类引导。考核还要接受群众监督。以群众知情权为重点，用简单实用的指标鼓励群众参与和监督，将“民评官”逐渐制度化，增强考核的公开性和透明度。重庆市从2008年起，以“工作实绩靠算账，干部形象看测评、执政效果问民意、考核结果重运用”的思路，设计了实绩考核、民主测评、民意调查“三维一体”考核模式，其中引入民意调查成为最大亮点。民意调查在干部考核总成绩中的比重近年逐年提高，提高了考核的公开透明度。
杨庆育简介
1956年出生，湖南常德人，高级经济师，管理学博士，重庆大学、西南政法大学和重庆市委党校兼职教授、博士生导师，十一届全国人大代表。现任重庆市发展和改革委员会主任。
杨庆育长期从事宏观经济政策研究和综合经济管理工作，注重理论与实践的结合，先后独立和与人合作发表各类著作5部，在国家和省级理论学术刊物上发表学术论文数百篇并获得国家级和省级的各种奖励50多次。长期参与市委市政府的重大决策研究和主要政策文件的起草，注重宏观经济形势的理性与实证分析，直接主持重庆市城乡统筹综合配套改革试验区的政策方案设计；直接参与重庆市户籍制度改革政策设计并推动改革；直接参与国务院2009年3号文件的策划、起草和修改，并推动文件的落实工作；长期主持参与重庆市重大产业和基础设施项目的策划和推进，对重庆经济社会发展做出了贡献。
我国落后地区要实现跨越发展，必须依靠科技创新和人力资本，然而，落后地区的科技水平和人力资本大大落后于东部沿海地区，制约赶超战略的实现。
科学跨越发展绝不是单纯追求GDP增长。GDP是反映经济增长、经济规模、人均经济发展水平、经济结构和价格总水平变化的基础性指标，基本上能反映国家的生产能力。
坚持经济社会发展的统一观。科学发展观要求发展要以社会的全面发展为目标，而落后地区发展的最大瓶颈还是经济社会发展不协调。
参考文献
① 黄永安等著《世界经济概论》，上海人民出版社，2011年8月版第12页
② 〔美〕舒尔茨：《论人力资本 投资》，北京经济学院出版社，1990年版第13页
③《1994年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1994年版第14页
④ 张敦富等著《中国区域经济差异与协调发展》，中国轻工业出版社，2001年版第38页
⑤〔英〕蒂姆·杰克逊：《无增长的繁荣——GDP增长不代表国民幸福》，中国商业出版社，2011年4月版第 190页
一、落后地区的成因分析
任何国家由欠发达迈向发达阶段，基本上都采取了地区非均衡发展战略，从而不可避免地出现了落后地区和先行地区。我国从二十世纪八十年代以来，由于多重因素，形成了东部沿海发达地区和中西部落后地区。
（一）自然条件
自然条件包括区位、交通、水资源、矿产资源、土地和气候等，它们是发展的基础。自然条件对区域产业的布局、形成、发展产生直接影响，良好的自然条件能够吸引投资，促进产业发展。在工业化推进初始阶段，交通运输方式和商品物流特性决定了沿海地区自然条件优于内陆地区，近代世界三分之二的经济是在沿海150公里范围内地区发展的。“第一次工业革命发生在英国，除其他原因外，英国的自然条件得天独厚。英国煤炭资源非常丰富，有利于炼钢炼铁。另外，英国交通非常便利，河网密布，大不列颠岛上任何地方离出海口和河流都不超过90公里，有利于减低物流成本，形成统一的市场”。①我国改革开放30多年来，东部沿海地区率先发展也得益于良好的自然条件，特别是优良和便利的海运交通，而内陆特别是西部地区起始发展的区位条件差，物流成本高，部分地区的生态环境也比较脆弱，以致逐渐成为落后地区，与先行地区差距不断扩大。如重庆市在二十世纪八十年代是西部最大的综合工业基地城市，1980年的人均GDP比东部人均少247元，分别比京津沪少1187元、1000元和2368元；到2005年，重庆在行政体制上已经成为直辖市，政策优势在一定程度上弥补了区域的劣势，但人均GDP与东部等发达地区的差距已经非常明显，当年人均GDP比东部人均水平超过18000元，分别比京津沪少33600元、25400元和37200元。
（二）人力资源
弗里德曼将资本划分为物质资本和人力资本。舒尔茨认为，“物质资本的投入无法完全解释经济增长的原因，人力资本才是社会进步的决定性因素――人口受教育程度、科技吻合水平和生产能力越高，经济增长越快。1929－1959年，美国物质资本投资对GDP的贡献率约为2/5，其余3/5的人力资本投资贡献率约为3/10－1/2”。②1983－1992年北京的物质资本投资对经济增长的贡献率为47%，人力资本投资贡献率为32%；1992－2009年物质资本投资贡献率下降为21%，人力资本投资贡献率上升为58%；而同期重庆的物质资本投资对经济增长的贡献率高达60%以上，人力资本投资贡献率不到25%；1992－2009年物质资本投资贡献率下降到45%左右，人力资本投资贡献率上升为40%左右。人力资本低下也是我国西部地区落后的主要原因，2000年，西部地区每10万人中有大专及以上文化程度的比例仅为3.2％，比东部沿海地区低50％。2009年，西部地区15及15岁以上人口中文盲和半文盲占全国文盲总数1/3。重庆市2010年文盲人数为124万人，文盲率达到4.3%。
（三）经济政策
国家区域经济政策对区域发展影响重大，甚至具有决定性作用。新中国建立后，我国基本上采取了区域均衡发展战略；加之应对侵略的特殊因素，装备制造产业布局西进，使区域发展基本平衡。改革开放后，开始实施以效率优先的非均衡发展战略，大量资金、人力、项目和其他资源都向东部沿海地区倾斜，并制定优惠的投资政策吸引外资，1978年引进的22个大型项目基本上落地东部沿海地区。改革开放伊始，东部沿海的设立了深圳等几大经济特区，之后又在沿海开放14个城市，设立国家级经济技术开发区和保税港区，对于西部地区，直到20世纪90年代以后，才获得对外开放的机会，但仍然受到开放层次和产业水平的制约，开放的规模小、层次低。优先开放沿海地区的政策，转换成各类资源的配置强度，20世纪90年代初，外资主要是流向沿海地区。1990-2000年，东部沿海地区实际利用外资累计达到2907亿美元，占同期全国的87.8%。先行的产业发展，又对西部人力资源形成较大的吸引力，到2009年底，重庆市800多万农民工中在沿海务工的占50%以上。
二、落后地区跨越式发展的困难与机遇
落后地区发展是发展中国家面临的普遍性问题，从国情分析，进入新世纪的第二个十年，是通过调整政策，鼓励中西部落后地区，科学跨越发展的最好时期。
（一）落后地区跨越式发展面临的主要问题
1、先行资本缺乏。先行资本是经济发展的基础，主要包括交通运输、邮电通讯、能源等基础设施。1994年世界银行发展报告指出：“基础设施投资对经济增长的直接推动作用表现为其作为国民经济的组成部份，其本身所创造的产出（增加值）的增加，直接引起国民财富(GDP)的增加，从而促进经济增长”。③经济学家伊斯特里（Easterly）和雷波罗（Rebolo）对28个发达国家公共投资（包括政府和公共企业投资）和国内生产总值增长之间的关系进行研究表明：在假定影响经济增长的其他变量不变的情况下，运输和通信投资与经济增长存在明显的正相关性，基础设施通过增加私人投资的社会报酬率来促进经济增长。世界银行关于基础设施生产力的研究结果显示，基础设施投资与总产出之间存在较为明显的弹性系数，区域经济的差异在基础设施投资上体现明显，直接影响区域经济发展。
我国区域基础设施投资差异体现了地区间经济发展水平，基础设施不足的地区，通常是国民收入比较低、第一产业比重大、人口密度小，如我国的西部多数地区都如此；而东部沿海地区则相反。2010年，东部沿海地区人均电力消费量为4120千瓦时，同期西部为2745千瓦时，重庆市为2172千瓦时。由于落后地区经济总量小，财力有限，基础设施投资不加大力度，与东部沿海地区的差距将进一步扩大。
2、内生动力不足。经济增长主要依靠内生动力推动，内生动力中最重要的是技术。人类历史上先后经历的三次科技革命都极大地促进了经济增长。18世纪后半叶，第一次科技革命使英国、法国迅速崛起；19世纪末第二次科技革命使美国一举成为世界经济霸主；20世纪60年代的第三次科技革命使日本成为世界第二经济强国。技术进步对经济增长的贡献在现代已经远远超过资本贡献率和劳动力的贡献率。 我国落后地区要实现跨越发展，必须依靠科技创新和人力资本，然而，落后地区的科技水平和人力资本大大落后于东部沿海地区，制约赶超战略的实现。2010年，国内发明专利申请量为20多万件，其中东部占65%以上，西部仅为15％。
3、产业结构不优。经济发展和效率还决定于产业结构和布局。在沿海开放前，我国产业布局基本平衡，20世纪60年代一些重化工业还向西部集中。先期开放的效应，迅速形成外向型需求导向的沿海新产业布局，进而形成新的产业布局。“在一个区域内，无论是区内的资源，还是所吸收的区外的资源，配置的效率或产出的高低都是由其经济结构所决定的。”④国务院发展研究中心对1980－1990年我国各区域的工业结构对工业增长的影响的研究表明，就工业经济增长而言，大多数东部沿海省市的结构性转移增长都为正值；西部大多数省区为负值。全球排浪式产业转移使西部地区长期处于产业分工低端和微笑曲线的底部。改革开放之初，日本和亚洲“四小龙”的低端产业转移到我国东部沿海地区，30年后，东部沿海地区产业开始升级，原有产业向西部开始转移，使西部地区产业结构依然整体处于落后、经济效率低下的状态。2010年，东部地区三次产业的比例为6.3：49.4：44.3，西部为13.1：50：36.9，产业结构又决定着资源分配的格局，由此导致落后地区的边际增长后劲动力不足。
4、基本公共服务水平低。基本公共服务质量是国家地区综合水平的标志，基本公共服务特性决定不同的区域的基本公共服务条件应该均等，但目前我国东西部在这方面的差距是明显的。落后地区低水平的基本公共服务能力，又成为严重制约经济发展的因素，发展是基本公共服务水平提高的基础，这样落后地区的发展与基本公共服务水平的提高就相互影响。有数据表明，我国的教育卫生资源主要布局在东部沿海地区，同时东部人均用于公共服务水平的支出也远远高于西部地区，2009年东部地区人均卫生财政支出高于西部地区10个百分点以上，东部每千人拥有的医疗机构和床位数，也远高于西部地区。
（二）落后地区跨越式发展的机遇
1、科学发展观的要求。区域发展不平衡本质上就是经济不平等，长期的经济不平等必然导致社会不稳定，“系统性收入不平等增加了焦虑，破坏了社会资本”。⑤科学发展观要求统筹区域协调发展，逐步缩小区域差距，全面贯彻落实科学发展观，其中统筹兼顾是根本。2011年我国开始实施新十年西部大开发，党中央国务院出台实施大开发的若干政策措施，保持了开发的连续性。胡锦涛总书记强调，“实现区域协调发展，是贯彻全国一盘棋思想的必然要求，是发挥各国区域的优势、增强全国发展合力的现实需要，也是维护民族团结、边疆稳定和实现国家长治久安的需要。”当前我国的区域差距扩大趋势已经与国家总体经济发展水平不相适应，继续下去将不利于全国的科学发展，必须寻求遏制的途径。
2、经济发展的必然规律。经济发展总是从非均衡发展到均衡发展，这既是因为先进地区或者核心地区经济对落后地区有扩散效应（或称涓滴效应）。这同时是任何国家、地区保持长期稳定发展的必然要求。瑞典发展经济学家甘纳·缪达尔认为扩散效应主要表现在三个方面：一是增加农产品的销售，进而增加落后地区居民收入，促进经济增长；二是核心区能够促进落后地区技术进步，这源于技术具有正的外部效应；三是有助于提供原材料的落后地区生产更多原材料。在保持长久发展区域战略路径的选择上，西方发达国家的历史证明了区域非均衡发展最终会走向均衡，采取了很多措施，甚至法律的手段来促进落后地区加快发展，有很多成功案例：如1950年日本制定了《北海道开发法》，经过半个多世纪开发的北海道已经是一个现代化的地区，人均收入已经达到全国平衡水平。再如美国国会1965年通过《阿巴拉契亚区域开发法》，经过近40年的努力，地区开发计划取得了明显成效，各县收入增长比相同条件的其他县快40%多，人口增长快5%，人均收入增长快17%，缩小了该地区与其他地区之间的收入差距。
3、加快发展基础条件基本具备。我国经过十年西部大开发战略的实施，西部地区相当部分城市已经具备了跨越发展的基本条件。一是基础设施有长足发展，西部的铁路、高速公路、机场建设都达到了较高的水平和覆盖密度。二是国家进一步提升西部等落后地区在国家战略层面的地位，如胡锦涛总书记为重庆市作出了314的总体部署，国家批准重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，国务院在2009年为重庆的改革发展制定了3号文件，批准重庆建设了两江新区、综合保税区和保税港区，加之全球制造业转移的浪潮，使重庆迅速提高了对发展资源的吸引力。如惠普等全球笔记本电脑大企业落户重庆，改变了产业结构，改善了发展质量。三是我国已往全方位拉开沿海向内地转移的开放新格局，西部地区加大了改革的力度，破除制约发展的机制体制，改善了投资环境，为全球资金、技术和管理更多的进入西部创造了条件。四是西部地区生产要素相对低廉，水电气等要素成本具有比较优势（参见表1），使西部地区吸引了大量的境外资本，例如重庆去年直接利用外资将超过100亿美元，增长速度列全国第一。
三、落后地区科学跨越发展的路径选择
为有利于国家可持续的发展，必须考虑落后地区超越发展的路径，但把这种发展要求置于国际经济的大环境考量，尤其从发展方式和资源环境等因素分析，我国落后地区既负有加快发展、增加经济总量的任务，但更应该从时代要求和要素制约的实际，将传统比较优势发展转化为新时期竞争优势发展；从依靠资源投资为主发展转化为依靠资源投资特别是创新驱动发展。发展既要跨越，又必须坚持科学发展，走一条科学跨越发展的道路。
（一）深化对走科学跨越发展的认识
1、科学跨越发展是建设中国特色社会主义的必然要求。中国特色社会主义理论作出了我国还处在社会主义初级阶段的科学论断，提出在这个阶段要坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，努力的实现以人为本、全面协调可持续的发展结果。改革开放以来，我国取得了举世瞩目的发展成就，但也同时形成了比较大的区域差距，产生了一大批落后地区，长此以往，以人为本就可能转化为“以部分人为本”，中国特色社会主义的共同富裕目标就不可能实现。但我们也应该看到我国地域广阔，资源禀赋和发展基础条件差异很大，科学发展既不能形成区域两极分化，也不可能区域齐头并进。当前的主要矛盾是落后地区要结合本地情况来把握发展规律、创新发展模式、提高发展质量，提速加快发展，努力探索有地方特色的科学跨越发展之路。 2、科学跨越发展是落后地区新的发展理念。先富战略客观上使东西部发展差距拉大，要共同富裕就必须逐步实现全国区域协调发展，落后地区客观上存在着通过跨越发展来缩小与先行地区差距的需要，但是这个跨越不是个简单量的概念，而是量质的结合与统一，是科学的跨越，要义是跨越发展，动力是后发优势，本质是质量结构，核心是科学和谐，是科学发展与跨越发展的内在统一，是全面发展、协调发展和可持续的发展。它既强调科学发展的理念，又强调发展方式的创新；既强调发展的协调性和可持续性，又强调发展水平的快速提升；既强调经济发展的质量、结构和效益统一，又强调人的全面发展。因此，落后地区科学跨越发展，要以以科学发展为主题，树立赶超意识，用新观念、新思路、新办法突破传统发展模式，以较短的时间实现发展阶段的大跨越，努力缩小与发达地区的差距。
3、科学跨越发展是汲取先行国家地区发展经验教训的结果。二战后，加快经济增长成为共识，但由于单纯追求经济增长，也导致一些国家和地区出现经济结构失衡，落入“中等收入陷阱”。 上世纪60-70年代巴西经济增长率很高,曾经一度超过欧共体的经济增长率，跻身世界工业16强国，但是到了80年代，贫富两级严重分化，基尼系数超过0.5，社会动荡不安，1.3亿人口中有7000万人实际生活水平下降，拉美人在创造“拉美奇迹”的同时深深陷入了“拉美陷阱”。这说明仅以经济增长作为发展的唯一标准，最终必然危害社会的总体发展。我国改革开放初期，沿海以来料加工贸易为主，实施大进大出的产业发展战略，形成了外向型经济的特征，推动了经济快速发展。时至今日，随着世界经济格局的调整和特殊的经济环境变化，沿海开发模式受到冲击，2008年以来的经济危机，影响到沿海以来料加工为特征的加工制造业，使中低端的外需拉动经济发展模式难以为继，当面临改革、土地和劳动力红利的减弱，这种发展模式就必然面临调整考验，需要建立以创新竞争优势来形成新的发展模式。落后地区人均产出水平低、经济质量不高，群众增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾更加突出，谋发展、求共富的愿望更加迫切。在赶超发展中注重汲取发达地区的经验和教训，尽量不走或少走弯路，充分发挥有利条件，实现科学跨越发展，是落后地区的明智选择。
（二）科学跨越发展切忌单纯追求增长
1、落后地区发展的阶段性特征有利于科学跨越发展。我国落后地区的绝大多数中心城市，当前都基本处于工业化、城镇化加速发展阶段，发展经验表明，当一个国家或地区人均GDP超过3000美元会进入加速发展期。上世纪六七十年代以来，欧美、东亚部分国家相继达到人均GDP4000美元水平后，经济普遍保持了10年以上的高速增长。美国学者诺瑟姆提出了城市化发展的“S”曲线，即城镇化低于30%时，处于缓慢发展时期，在城镇化高于30%、低于70%时，处于快速发展期，高于70%时达到平稳发展期。2010年我国落后地区常住人口城镇化率普遍进入30%以上（户籍人口城镇化率西部中心城市一般也达到30%左右）。城镇化是经济增长的新动力，西部有着科学跨越发展的良好机遇，目前正处在重要的战略机遇期：一是应对世界经济格局的深刻变化，我国必须长期坚持扩大内需的基本方针，西部地区战略资源丰富、市场潜力巨大的优势进一步凸显，有利于优势后发，实现跨越发展。二是我国与周边国家区域经济一体化发展，有利于西部发挥地缘优势，为加快对外开放、提升内陆沿边开放水平提供了新契机。三是全球新一轮技术革命正处于启动期，全球产业和贸易格局将发生重大调整，产业转移进一步加快；而国内经济结构深刻调整，经济发展方式加快转变，进一步为西部地区承接产业转移和构建现代产业体系创造了有利条件。如重庆近年用改革的手段，将电子信息产品由以前的水平整合生产配套方式调整为垂直整合，同时利用笔记本电脑欧洲市场的契机，开辟了从重庆经新疆到欧洲的一大通道，建立了两江新区、综合保税区和保税港区三大平台，使重庆直接利用外资增长水平迅速提升，奠定了内陆开放高地的基础。四是我国经济保持平稳较快发展的基本条件和长期向好的趋势没有也不会发生改变，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，综合国力持续增强，有条件、有能力进一步加大对西部地区的支持力度，为西部地区加强基础设施建设、健全公共服务、培育现代产业带来新机遇。
2、科学跨越发展不能唯GDP。科学跨越发展绝不是单纯追求GDP增长。GDP是反映经济增长、经济规模、人均经济发展水平、经济结构和价格总水平变化的基础性指标，基本上能反映国家的生产能力。GDP具有很大的局限性，不能全面反映经济发展的真实状况、全面表明社会进步、全面反映经济增长对资源环境的影响、全面反映经济增长的质量结构、全面反映人民生活水平的变化和实际享有的社会福利。要以科学的态度看待GDP，首先科学跨越发展并不排斥GDP。GDP反映了国民经济发展的物质总水平，只有做大GDP，提高经济实力，才能满足人民群众日益增长的物质需要，才能有效解决前进中遇到的各种问题。其次科学跨越发展要求提高GDP质量，仅有总量和速度增长不够，还必须降低增长的代价，提高发展的质量，把速度和质量有机统一。忽视增长的质量和效益，不惜浪费资源和破坏环境追求的高速度，不可能实现真正意义上的科学跨越发展。有质量、有效益的发展，才是真正的发展，才能真正体现发展的硬道理。第三科学跨越发展要求注重人的全面发展，GDP要增长，但社会建设更要推进，要着力保障和改善民生，促进社会公平正义，走共同富裕之路。如重庆在近年民生工作的基础上，最近召开的市第四次党代会，明确了“科学发展、富民兴渝”的总任务，确立了“一统三化两转变的战略”，不仅为当前的重庆民生工作在制度上保持了连续性，同时还通过推进工业化、城镇化和农业现代化实现经济的又好又快发展，从而实现统筹城乡区域协调发展进一步改善民生工作。这就做到了经济的发展不唯GDP，但在发展过程中又实现了民生的进一步改善。
3、结合地域优势，实现结构跨越式调整。落后地区的落后还体现在长期缓慢发展积累的结构性矛盾，在新时期更显突出，跨越发展同时提速调整经济结构，是落后地区科学跨越发展的重要内容。重庆是我国的老工业基地，近年在经济大发展的同时将结构调整放在重要位置上。首先对老工业基础的传统产业进行改造，例如在传统的天然气化工中低水平基础上，结合石油化工，向石油天然气化工中高档水平迈进。再如从普通汽车向新能源汽车转变；从一般加工制造业向现代制造业转变。其次通过新兴产业的发展来实现产业结构的升级，例如强力培育电子信息产业，形成了以笔记本电脑、服务器、打印机为代表的现代信息产业。还因势利导推动了现代服务业，打通了“渝新欧”出国新通道。形成了汽车、电子信息、金融等支柱产业，在一定程度上实现了跨越式结构调整。 （三）努力做到边际产出不断提高
1、提高资源利用的边际产业效益。科学跨越发展不仅要在增加数量、优化结构和提高质量上做文章，还必须合理利用资源，保护生态环境，实现可持续发展。资源总量金越来越少，转变粗放型的经济增长模式，在消耗资源要不断提高边际产出量。重庆目前工业结构仍然是以重化工为主体，又处于工业化加速发展阶段，必须充分考虑资源环境承载力，以提高能源、资源利用效率为核心，形成节约型生产方式和生活模式。近年来在此方面成效显著，如引导企业、人口相对集中，重庆市的工业企业已经近八成布局在四十多个园区，大大节约了土地、能源等资源。用高新技术和先进适用技术改造传统产业，加快淘汰落后产能，“十一五”单位GDP能源消耗累计降低23%，实现了能耗边际产业不断提高的目标。
2、努力建设环境友好型社会。环境友好型社会核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调。落后地区科学跨越发展必须建设环境友好型社会。要以人与自然和谐相处为目标，以环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，以绿色科技为动力，倡导环境文化和生态文明，构建经济社会环境协调发展的社会体系。完善环境准入政策，提高环境边际效益，尽快形成有利于环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与环境良性互动的关系。
3、通过保护和自然恢复，提高环境生态承载能力。环境承载能力是可持续发展的重要基础条件之一，在实施科学跨越发展中，必须加大生态建设力度，把生态建设与经济发展并列推进，创造可持续发展的生态承载能力。重庆近年高度关注生态建设，有计划的以重点城区、江河沿岸为重点进行植树造林，增加了城市绿化量，既改善城乡生态，提升了城市形象，又创造了发展引资的好环境。重庆在“十二五”规划中大幅度提高了生态和环境保护的约束性指标比重，明确进一步实施长江两岸森林工程和苗木基地工程，按照主体功能区规划要求，加强生态环境脆弱地区的生态恢复，开展易灾地区生态环境综合治理，建设秦巴及武陵山生物多样性功能区。计划在2015年建成国家森林城市和国家生态园林城市。
（四）在社会民生上跨越传统的不合理路径
1、在指导思想上，坚持经济社会发展的统一观。科学发展观要求发展要以社会的全面发展为目标，而落后地区发展的最大瓶颈还是经济社会发展不协调。中国社会科学院2010年发布的《当代中国社会结构的研究报告》指出，中国社会结构比经济发展落后约15年。从产业结构上看，中国经济已经处于工业化中期，但就业、消费和城市结构等发展指标却仍处于工业化初期。工业化中期阶段，一产业劳动力占比应在20%以下，但我国是40%；城市化率应该在60%以上，而我国是45.7%（户籍人口的城镇化率就更低）；中产阶层应占40%以上，而我国只有23%；所有这些指标西部都明显低于全国平均水平，更低于东部。从社会管理上看，三聚氰胺超标奶粉、地沟油、等各类事故高发，造成人、财、物的莫大损失。必须从只注重经济增长，单纯追求GDP指标增长的片面的、传统的、不合理的发展观念转到在保持经济增长基础上的注重经济社会和人的全面发展，追求经济社会综合指标的科学发展观念上来。
2、在调控目标上，立足以扩大就业推动发展。美国经济学家阿瑟·奥肯研究了周期波动中经济增长率和失业率的关系，提出了就业弹性指标概念，弹性越高表明GDP增长带来的就业岗位就多，反之就少。改革开放以来，我国经济保持了10%左右的增长，理论上能够缓解就业压力，但中国社科院研究显示我国就业弹性呈明显下降趋势，如上世纪80年代初我国就业弹性系数约为0.3，而到本世纪初下降为0.2，这种趋势是科学技术进步的必然结果，但这种趋势也带来就业压力不断加大，无益于收入差距缩小。重庆在近年做了努力的尝试。一是以产业带动就业。重庆三峡库区15个区县城镇调查失业率曾一度高达8.1%，8个重点区县城镇调查失业率接近9%。为了彻底改变这种状况，重庆在“十二五”规划中确定用5年时间将失业率下降到3%左右”，为实现这个目标，启动了“产业带动就业增长计划”，启动建设国内最大笔记本电脑生产基地、高性能集成电路等10大重点产业集群，增加工业产值3万亿，可增加150万个工业岗位；再通过内陆地区金融高地、长江上游商贸物流中心和科技文化信息中心等现代服务业，以及社区家政、养老娱乐、消费服务等传统生活服务业的发展，可增加180万个岗位。二是以创业促就业，大力发展民营经济。重庆目前常住人口3000万，企业约20万个、个体户70万个，创业机遇明显不多，针对此，重庆通过出台“大力发展民营经济”的政策体系，启动了“创业带动就业增长计划”重点发展了一批个体工商户和微型企业，今年6-7月，全市新增微型企业和个体工商户近2万户，达到了历史的最高水平。围绕这一目标，出台了一系列促进创业的财政税收产业和金融支持措施，仅2011年就增加微型企业近4万户。
3、在投资支撑上，引导资源汇聚社会建设。投资是发展的物质基础，也是改善民生的物质基础。《2011年公共服务蓝皮书》显示，各大城市基本公共服务方面的财政投入占GDP比重普遍较低，从当前我国经济发展水平分析，社会投入全部依靠财政其力度是不够的，对于可以商业化运行的社会设施应该吸引社会民营资本；同时还要探索国有资本经营收益投向公共服务领域的途径。要阶梯式推进投资项目，近期要重点把缩小基本公共服务和城乡差距的社会建设项目放在首位，重点满足基本公共服务的要求。过去5年，重庆比较注意社会民生方面的投入，财政资金从“十五”末226亿元增长到2010年的850亿元，翻了两番，并建立了每年民生支出占一般预算支出50%以上的制度。
4、在制度设计上，健全人民共享发展成果的新体制。30多年改革开放的大发展，从根本上解决了人民基本小康的物质基础问题，如何使人民能随着改革开放的深化，公平的享受改革开放的成果，是我们当前制度设计的一个根本取向指标。人民享受发展的成果就是民生不断得到与经济水平增长相应的提升。《2011中国民生发展指数报告》显示，西部除内蒙古、陕西和重庆的民生发展水平位居中等外，其余全部位居下等水平。西部地区解决民生问题就要在制度安排上下功夫，要通过制度创新，形成与经济发展水平相适应的保民生的制度体系，也同时推进政府职能转变。重庆近年的经验值得借鉴。如启动的户籍制度改革，用一年半的时间，解决了多年来由于各种原因存在的遗留问题，下决心解决“半市民化”现象，让300多万有条件的农民拥有了城市户口，不仅享有了城市就业、住房、养老、医疗和教育保障，还同时保留了农村的宅基地、林地和承包地权益。这种制度安排，从实际出发，为中国特色的城镇化发展奠定了一项重要的制度基础。又如重庆推广农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权抵押融资，这项制度使农民拥有的长期不动产变现，真正提高了农民的财产性收入，截至2012年6月，已累计发放“三权”抵押贷款近300多亿元。 （五）制定科学跨越发展的考核体系
考核是指挥棒，考核指标体系及权重的设计直接影响主体行为。要坚持全面系统考核。指标体系设置必须处理好经济考核与全面考核的关系，要发展速度，更要结构、质量和效益；体现当前，更注重长远。考核必须处理好经济与社会、人口与自然的关系，按照考核必须推动科学发展、和谐社会建设的要求，不能把总量和增长速度作为唯一的指标进行考核，应适度提高社会保障、民生改善、节能减排、环境保护等指标的权重，强化对违反科学跨越发展行为的刚性约束。重庆在编制“十二五”规划纲要时，按此要求提高了生态环境保护和改善民生的指标比重，提出国民收入初次分配向职工收入倾斜等指标。在第四次党代会后，按照科学发展和主体功能区规划的要求，全面的调整了对区县的考核指标体系。要坚持分类引导。尤其要避免用同一标准评价不同区域的问题，防止“一刀切”，必须按照主体功能区规划的要求，根据不同功能定位、发展现状、资源禀赋及发展潜力实施差别化考核，尽快量化不同主体功能区的开发强度系数，强力推动地方因地制宜选择发展路径。重点开发区要重点对工业化、城镇化和人口迁入考核；农产品主产区要重农产品及专业化、集约化水平考核；生态功能区要重点对生态环保原生态保护和恢复及人口迁出考核。重庆市从2010年开始，按照国家主体功能区规划的要求，制定了全市的主体功能区规划，并同时按照功能分类，对各区县的考核指标权重进行调整，按照循序渐进的原则，逐渐由权重调整走向指标分类调整，最终形成分类引导。考核还要接受群众监督。以群众知情权为重点，用简单实用的指标鼓励群众参与和监督，将“民评官”逐渐制度化，增强考核的公开性和透明度。重庆市从2008年起，以“工作实绩靠算账，干部形象看测评、执政效果问民意、考核结果重运用”的思路，设计了实绩考核、民主测评、民意调查“三维一体”考核模式，其中引入民意调查成为最大亮点。民意调查在干部考核总成绩中的比重近年逐年提高，提高了考核的公开透明度。
杨庆育简介
1956年出生，湖南常德人，高级经济师，管理学博士，重庆大学、西南政法大学和重庆市委党校兼职教授、博士生导师，十一届全国人大代表。现任重庆市发展和改革委员会主任。
杨庆育长期从事宏观经济政策研究和综合经济管理工作，注重理论与实践的结合，先后独立和与人合作发表各类著作5部，在国家和省级理论学术刊物上发表学术论文数百篇并获得国家级和省级的各种奖励50多次。长期参与市委市政府的重大决策研究和主要政策文件的起草，注重宏观经济形势的理性与实证分析，直接主持重庆市城乡统筹综合配套改革试验区的政策方案设计；直接参与重庆市户籍制度改革政策设计并推动改革；直接参与国务院2009年3号文件的策划、起草和修改，并推动文件的落实工作；长期主持参与重庆市重大产业和基础设施项目的策划和推进，对重庆经济社会发展做出了贡献。
我国落后地区要实现跨越发展，必须依靠科技创新和人力资本，然而，落后地区的科技水平和人力资本大大落后于东部沿海地区，制约赶超战略的实现。
科学跨越发展绝不是单纯追求GDP增长。GDP是反映经济增长、经济规模、人均经济发展水平、经济结构和价格总水平变化的基础性指标，基本上能反映国家的生产能力。
坚持经济社会发展的统一观。科学发展观要求发展要以社会的全面发展为目标，而落后地区发展的最大瓶颈还是经济社会发展不协调。
参考文献
① 黄永安等著《世界经济概论》，上海人民出版社，2011年8月版第12页
② 〔美〕舒尔茨：《论人力资本 投资》，北京经济学院出版社，1990年版第13页
③《1994年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1994年版第14页
④ 张敦富等著《中国区域经济差异与协调发展》，中国轻工业出版社，2001年版第38页
⑤〔英〕蒂姆·杰克逊：《无增长的繁荣——GDP增长不代表国民幸福》，中国商业出版社，2011年4月版第 190页