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规范的行政事业单位内部控制管理，对于进一步提高风险防范和管控能力，促进单位持续健康发展，更好地履行各项社会管理和服务职能，具有十分重要的意义。近几年来，随着行政事业单位内部控制建设的进一步推进，取得了一定的成绩，但也存在许多问题，需要加强和改进。本文分析了当前单位内部控制现状，如主要领导对内部控制缺乏了解、内部控制建设进程较为滞后、风险控制不到位、缺乏内部和外部的有效机制等方面存在的一些问题，并结合实际情况提出解决对策，为同行业的内控管理提出一些参考和借鉴。
一、行政事业单位内部控制概述
单位内部控制有效地实施，是确保各业务活动规范运转的前提，以预算管理和资金管控贯穿内部控制全过程，梳理和修订现行规章制度，优化各业务流程，制定一套有效的风险防控措施，建立起与各单位相适应的合法、规范、完整的内部控制规范，对于减少行政事业单位管理漏洞，避免潜在风险，提高工作效率，防范贪污腐败等具有重大意义。
二、目前行政事业单位内部控制现状
（一）单位主要领导对内部控制缺乏了解
行政事业单位的财务状况稳定，其日常经费支出财政拨款占主要部分，并不需要直面企业的经营压力，所以行政事业单位缺乏内部控制管理的动力，行政事业单位的主要领导者并没有认识到内部控制管理工作的重要性，没有起到带头作用。他们本身对内部控制管理方面的知识就了解甚浅，没有系统地学习过内部控制管理方面的相关知识。尽管国家多次出台相关文件，要求提高行政事业单位的内部控制管理水平，但却没有针对单位主要领导的内部控制方面的专题培训和学习，存在内部控制管理方面的不足问题。一是单位主要领导认为单位原有的管理制度汇编就是内部控制制度。按照现有的制度执行就可以了，无需专门再开展内部控制管理工作。二是单位主要领导认为内部控制管理是财务部门的财务人员的事情。有关内控相关规定都是财政部门颁发的，文件都是转发至财务部门的财务人员办理，认为和其他部门、人员不相干，从而导致全员参与积极性不高，缺乏部门之间的配合，内部控制管理工作效率低。
（二）内部控制建设进程较为滞后
行政事业单位内部控制建设工作于2014年起才在全国范围内正式启动，财政部陆续出台了相关文件，对单位内部控制管理提出要求。行政事业单位内部控制建设与2008年建立的企业内部控制相比较，行政事业单位担负的是社会公共服务和公共管理的职能，而企业追求的是经济利益的最大化，具有其本质的区别，企业的内部控制建设没有直接可以借鉴的做法。虽然行政事业单位内部控制建设经过几年的发展，但从建设和执行的有效性等方面来看，进程仍然比较滞后，制约了行政事业单位的工作效率和效果，严重影响单位的会计信息质量。
（三）风险控制不到位
行政事业单位受传统的财务工作观念的影响，认为行政事业单位是非盈利组织，不存在什么风险，只关注经费的支付环节的风险控制，而忽略其他业务活动和业务流程风险控制，造成国家资源的大量浪费和流失。一是关键岗位风险评估不到位。许多单位财务人员职责不清或财务管理岗位长期未进行轮岗。存在出纳兼采购的情况或财务人员超过5年未进行轮岗。二是预算风险评估不到位。预算数据和实际数据出现较大偏差，预算执行力不足或超预算执行时有发生。三是库存现金风险控制不到位。许多单位在库存现金方面控制不到位，单位日常库存现金限额过大。四是往来资金未定期清理，或长期挂账，形成呆账、坏账损失。
（四）缺乏有效的内部和外部监督机制
首先，行政事业单位存在财务力量薄弱，内部会计监督能力不强。主要原因有以下几点：一是行政事业单位对会计工作者的资格审查不到位，财政部门对这种现象管理不严，导致财务管理工作混乱。二是内部约束机制不完善，监督能力不足。行政事业单位普遍存在没有设置专门的财务机构，一般设在行政科等部门，财务工作被归类到单位后勤服务的其中一项工作，降低了财务内部监督能力。领导对财务监督的认识不够全面。财务管理制度建设不到位，内部职务分工不够明确，会计对出纳的制约能力不足。
其次，单位内部控制信息化建设不健全。信息化建设是内部控制的一个评价指标，但大部分行政事业单位到目前为止还未建立信息化内部控制系统。主要原因是建立信息化系统专业性强，需要专业团队及资金的支持，单靠各单位本身是不法建立的。
最后，在单位外部监督方面，主要的监管机构是财政、审计、纪委等部门，监管的形式也是非常单一，监督的内容大多是要求自查，写自查报告为主;对部分单位进行抽查，內容大多是检查财政资金运用的合法、合规性，监管没有实质的有效性。这些监督部门没有足够的人力、物力的投入，无法实现对行政事业单位的全面监管。
三、强化行政事业单位内控建设的建议
（一）提高单位主要领导对内控的认识
在行政事业单位中，想要提高单位的内部控制管理水平，就必须强化单位主要领导的内控意识，通过开展内部控制专业理论的培训与学习，要求主要领导和分管财务领导必须参加。让单位主要领导认识到内部控制管理的必要性、紧迫性，充分发挥内控工作领导小组的作用，才能组织协调有关事项，充分调动全员参与的积极性，使内部控制管理更加顺畅。如可由财政部门组织内部控制理论学习培训;如单位每年定期开展内部控制理论学习培训会。
（二）加强内控专题培训，推广成功经验
财政部门要组织内部控制管理专题培训，分享、总结和推广内控管理和实施比较优秀的单位的成功经验，供其他单位参考学习。可聘请会计师事务所或内部控制专业人士，到各行政事业单位中去，组织专题培训，宣传和普及内部控制专业知识;也可通过考察、座谈、电话咨询等方式进行交流学习，吸取成功经验。
（三）加强风险防控，不断完善内部控制制度
1.全面评估行政事业单位各项业务的风险点
行政事业单位应充分发挥风险评估领导小组和工作小组的作用，加强风险管理的组织领导，根据相关规定，结合本单位实际，研究确定本单位各项业务存在的风险点，列明业务风险清单，并提出风险防控措施。 2.完善内部控制制度
关注主要业务活动的风险控制，并制订相关防控风险的措施。针对普遍存在的风险防控问题，建议做好以下控制措施：
首先，明确不相容职务，做好分离控制。如制订《内控关键岗位管理制度》，明确财务人员的工作职责和轮岗制度;明确出纳不得兼任采购和财务人员在同一岗位工作满3年不足5年的，一般应进行轮岗交流，因岗位的专业性或特殊性无法轮岗的情况下，需定期进行专项审计。
其次，加强预算管理，增强预算执行力。行政事业单位应按照新《预算法》的要求，实施全口径预算，编制预算时，业务部门应共同参与，确保所有财政收支均纳入预算管理，不能只由财务人员估算上报，编制预算要做到科学、准确、合理、全面;预算执行过程，应严格按照项目开支范围、开支标准，合理开支，不行跨项目列支或超预算开支，如项目有结余，应严格向有关部门申请改变用途，待审批后，方可列支;另外，预算执行还应强化绩效管理，当预算执行与绩效目标存在偏差时，应及时纠正，确保资金安全高效使用。
第三，加强单位库存现金管理。根据单位实际现金需求，制订单位库存现金限额。财务人员根据日常库存现金需要，提取备用金，把控好库存现金存量，不得违规使用现金支付。
最后，规定往来资金3至5年应清理一次，不得长期挂账。
（四）加强内部和外部监督
1.强化会计监督
单位内部控制工作主要是以会计工作为核心，是对内部控制工作的再审查、再监督。提高内部会计监督的工作质量，建议主要做好以下几点工作：一是加强会计人员资格审查以及业务培训工作。二是设置独立的财务部门，严格财务人员资格审查工作。建议政府部门出台相关指导性文件，要求行政事业单位在一定期限内，设置独立财务部门，通过内部编制调整消化解决配备专业的会计人员，严格资格审查工作。三是建立建全行政事业单位会计控制监督管理体系。在设置权限和流程过程中，单位各部门的主要权力應纳入到会计管理环节，确保权利制衡和监督管理的有效性。
2.建立内部控制信息化系统
财政部门作为行政事业单位内控工作的牵头部门，应统筹安排内部控制信息化建设的技术支持和专项资金，对各单位内部控制制度、操作流程、防控措施等，通过信息采集、风险预警等技术设计进现有各类办公自动化和业务系统中，实现对各单位资金运行全过程进行有效地监控。
3.加强多部门的联合外部监督
加强与财政、审计、监察等部门的联合协作，通过多部门的联合审计，着重从内部控制制度上查找问题，提出指导性的建议，帮助各单位建设完善内部控制管理，确保内控工作合理、规范和高效地执行。
4.进一步强化审计监督
充分利用会计师事务所的审计报告，熟悉被审计部门的财务情况，找准审计重点;通过聘请会计师事务所的外部审计人员和向社会购买服务的方式，可以缓解财政、审计、监察等部门人员不足、专业技术缺失的问题。中介审计着重核实资产负债、财务活动管理情况;政府部门审计在中介审计的基础上，就行政事业单位存在的主要问题，着重关注内控制度建设存在的风险，提出整改建议，进一步强化审计监督。
四、结语
综上所述，在新形势下，规范行政事业单位内部控制管理变得越来越重要，单位领导要以身作则，高度重视内部控制管理，加强对内部控制制度的宣传和教育，不断强化全体干部职工的内控意识，与时俱进，进一步完善内控管理制度，实现内控目标的长效保障机制，促进行政事业单位可持续发展。
（作者单位：河源市政协委员活动中心）
一、行政事业单位内部控制概述
单位内部控制有效地实施，是确保各业务活动规范运转的前提，以预算管理和资金管控贯穿内部控制全过程，梳理和修订现行规章制度，优化各业务流程，制定一套有效的风险防控措施，建立起与各单位相适应的合法、规范、完整的内部控制规范，对于减少行政事业单位管理漏洞，避免潜在风险，提高工作效率，防范贪污腐败等具有重大意义。
二、目前行政事业单位内部控制现状
（一）单位主要领导对内部控制缺乏了解
行政事业单位的财务状况稳定，其日常经费支出财政拨款占主要部分，并不需要直面企业的经营压力，所以行政事业单位缺乏内部控制管理的动力，行政事业单位的主要领导者并没有认识到内部控制管理工作的重要性，没有起到带头作用。他们本身对内部控制管理方面的知识就了解甚浅，没有系统地学习过内部控制管理方面的相关知识。尽管国家多次出台相关文件，要求提高行政事业单位的内部控制管理水平，但却没有针对单位主要领导的内部控制方面的专题培训和学习，存在内部控制管理方面的不足问题。一是单位主要领导认为单位原有的管理制度汇编就是内部控制制度。按照现有的制度执行就可以了，无需专门再开展内部控制管理工作。二是单位主要领导认为内部控制管理是财务部门的财务人员的事情。有关内控相关规定都是财政部门颁发的，文件都是转发至财务部门的财务人员办理，认为和其他部门、人员不相干，从而导致全员参与积极性不高，缺乏部门之间的配合，内部控制管理工作效率低。
（二）内部控制建设进程较为滞后
行政事业单位内部控制建设工作于2014年起才在全国范围内正式启动，财政部陆续出台了相关文件，对单位内部控制管理提出要求。行政事业单位内部控制建设与2008年建立的企业内部控制相比较，行政事业单位担负的是社会公共服务和公共管理的职能，而企业追求的是经济利益的最大化，具有其本质的区别，企业的内部控制建设没有直接可以借鉴的做法。虽然行政事业单位内部控制建设经过几年的发展，但从建设和执行的有效性等方面来看，进程仍然比较滞后，制约了行政事业单位的工作效率和效果，严重影响单位的会计信息质量。
（三）风险控制不到位
行政事业单位受传统的财务工作观念的影响，认为行政事业单位是非盈利组织，不存在什么风险，只关注经费的支付环节的风险控制，而忽略其他业务活动和业务流程风险控制，造成国家资源的大量浪费和流失。一是关键岗位风险评估不到位。许多单位财务人员职责不清或财务管理岗位长期未进行轮岗。存在出纳兼采购的情况或财务人员超过5年未进行轮岗。二是预算风险评估不到位。预算数据和实际数据出现较大偏差，预算执行力不足或超预算执行时有发生。三是库存现金风险控制不到位。许多单位在库存现金方面控制不到位，单位日常库存现金限额过大。四是往来资金未定期清理，或长期挂账，形成呆账、坏账损失。
（四）缺乏有效的内部和外部监督机制
首先，行政事业单位存在财务力量薄弱，内部会计监督能力不强。主要原因有以下几点：一是行政事业单位对会计工作者的资格审查不到位，财政部门对这种现象管理不严，导致财务管理工作混乱。二是内部约束机制不完善，监督能力不足。行政事业单位普遍存在没有设置专门的财务机构，一般设在行政科等部门，财务工作被归类到单位后勤服务的其中一项工作，降低了财务内部监督能力。领导对财务监督的认识不够全面。财务管理制度建设不到位，内部职务分工不够明确，会计对出纳的制约能力不足。
其次，单位内部控制信息化建设不健全。信息化建设是内部控制的一个评价指标，但大部分行政事业单位到目前为止还未建立信息化内部控制系统。主要原因是建立信息化系统专业性强，需要专业团队及资金的支持，单靠各单位本身是不法建立的。
最后，在单位外部监督方面，主要的监管机构是财政、审计、纪委等部门，监管的形式也是非常单一，监督的内容大多是要求自查，写自查报告为主;对部分单位进行抽查，內容大多是检查财政资金运用的合法、合规性，监管没有实质的有效性。这些监督部门没有足够的人力、物力的投入，无法实现对行政事业单位的全面监管。
三、强化行政事业单位内控建设的建议
（一）提高单位主要领导对内控的认识
在行政事业单位中，想要提高单位的内部控制管理水平，就必须强化单位主要领导的内控意识，通过开展内部控制专业理论的培训与学习，要求主要领导和分管财务领导必须参加。让单位主要领导认识到内部控制管理的必要性、紧迫性，充分发挥内控工作领导小组的作用，才能组织协调有关事项，充分调动全员参与的积极性，使内部控制管理更加顺畅。如可由财政部门组织内部控制理论学习培训;如单位每年定期开展内部控制理论学习培训会。
（二）加强内控专题培训，推广成功经验
财政部门要组织内部控制管理专题培训，分享、总结和推广内控管理和实施比较优秀的单位的成功经验，供其他单位参考学习。可聘请会计师事务所或内部控制专业人士，到各行政事业单位中去，组织专题培训，宣传和普及内部控制专业知识;也可通过考察、座谈、电话咨询等方式进行交流学习，吸取成功经验。
（三）加强风险防控，不断完善内部控制制度
1.全面评估行政事业单位各项业务的风险点
行政事业单位应充分发挥风险评估领导小组和工作小组的作用，加强风险管理的组织领导，根据相关规定，结合本单位实际，研究确定本单位各项业务存在的风险点，列明业务风险清单，并提出风险防控措施。 2.完善内部控制制度
关注主要业务活动的风险控制，并制订相关防控风险的措施。针对普遍存在的风险防控问题，建议做好以下控制措施：
首先，明确不相容职务，做好分离控制。如制订《内控关键岗位管理制度》，明确财务人员的工作职责和轮岗制度;明确出纳不得兼任采购和财务人员在同一岗位工作满3年不足5年的，一般应进行轮岗交流，因岗位的专业性或特殊性无法轮岗的情况下，需定期进行专项审计。
其次，加强预算管理，增强预算执行力。行政事业单位应按照新《预算法》的要求，实施全口径预算，编制预算时，业务部门应共同参与，确保所有财政收支均纳入预算管理，不能只由财务人员估算上报，编制预算要做到科学、准确、合理、全面;预算执行过程，应严格按照项目开支范围、开支标准，合理开支，不行跨项目列支或超预算开支，如项目有结余，应严格向有关部门申请改变用途，待审批后，方可列支;另外，预算执行还应强化绩效管理，当预算执行与绩效目标存在偏差时，应及时纠正，确保资金安全高效使用。
第三，加强单位库存现金管理。根据单位实际现金需求，制订单位库存现金限额。财务人员根据日常库存现金需要，提取备用金，把控好库存现金存量，不得违规使用现金支付。
最后，规定往来资金3至5年应清理一次，不得长期挂账。
（四）加强内部和外部监督
1.强化会计监督
单位内部控制工作主要是以会计工作为核心，是对内部控制工作的再审查、再监督。提高内部会计监督的工作质量，建议主要做好以下几点工作：一是加强会计人员资格审查以及业务培训工作。二是设置独立的财务部门，严格财务人员资格审查工作。建议政府部门出台相关指导性文件，要求行政事业单位在一定期限内，设置独立财务部门，通过内部编制调整消化解决配备专业的会计人员，严格资格审查工作。三是建立建全行政事业单位会计控制监督管理体系。在设置权限和流程过程中，单位各部门的主要权力應纳入到会计管理环节，确保权利制衡和监督管理的有效性。
2.建立内部控制信息化系统
财政部门作为行政事业单位内控工作的牵头部门，应统筹安排内部控制信息化建设的技术支持和专项资金，对各单位内部控制制度、操作流程、防控措施等，通过信息采集、风险预警等技术设计进现有各类办公自动化和业务系统中，实现对各单位资金运行全过程进行有效地监控。
3.加强多部门的联合外部监督
加强与财政、审计、监察等部门的联合协作，通过多部门的联合审计，着重从内部控制制度上查找问题，提出指导性的建议，帮助各单位建设完善内部控制管理，确保内控工作合理、规范和高效地执行。
4.进一步强化审计监督
充分利用会计师事务所的审计报告，熟悉被审计部门的财务情况，找准审计重点;通过聘请会计师事务所的外部审计人员和向社会购买服务的方式，可以缓解财政、审计、监察等部门人员不足、专业技术缺失的问题。中介审计着重核实资产负债、财务活动管理情况;政府部门审计在中介审计的基础上，就行政事业单位存在的主要问题，着重关注内控制度建设存在的风险，提出整改建议，进一步强化审计监督。
四、结语
综上所述，在新形势下，规范行政事业单位内部控制管理变得越来越重要，单位领导要以身作则，高度重视内部控制管理，加强对内部控制制度的宣传和教育，不断强化全体干部职工的内控意识，与时俱进，进一步完善内控管理制度，实现内控目标的长效保障机制，促进行政事业单位可持续发展。
（作者单位：河源市政协委员活动中心）