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我国目前已初步构建了以社会保险为核心的城镇社会保障制度体系，但是在农村，作为现代社会保障核心内容的社会保险却只在少数地区实施，多数农村人口仍然处在社会保障体系之外。这不利于缩小城乡贫富差距、解决“三农”问题、化解社会矛盾，有碍于建设社会主义新农村和构建和谐社会目标的实现。
根据2005年人口抽样调查结果，我国城乡老年人口在总人口中的比重已达11％。一般估计，在我国1.43亿老年人中农村老年人口为9000万，人口比重为12％。我国已逐步进入老龄化社会。在老龄化和农村外流人口的双重压力下，我们有必要认真研究我国农村社会养老保障体系，针对其中的不足提出建设性意见，从而规范农村养老保障制度，切实做到农民“老有所养”。
我国农村现在的养老保障制度主要由家庭养老，养老保险，集体养老和储蓄养老构成。由于集体养老的覆盖面为农村五保户，范围非常狭窄，所以本文将不考虑集体养老这一模式。同时，储蓄养老也是以家庭为单位进行的，因此，本文将主要分析家庭保障和养老保险这两种养老模式。
一、家庭保障和养老保险制度的现状及存在问题
(一)家庭保障“力不从心”
一直以来，中国农村养老实行的都是以家庭为基本单位的子女负担方式，这种家庭养老保障机制是以代际之间的互惠为伦理基础的，在道德力量约束下有很强的自觉性。
然而，随着社会发展和计划生育政策的实施，农村家庭结构日趋小型化，出现了4－2－1和4－2－2家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的生老病死和一个或两个子女的抚养责任，这使得家庭不堪重负。同时，农村年轻人的外出打工更是造成农村无子女共处，只剩下空巢老人，家庭养老保障机制面临严峻的挑战。随着市场经济的发展，多元化的思想观念使得传承了几千年的尊老敬老文化传统受到了冲击。
(二)农村养老保险制度存在缺陷
1986年10月民政部在江苏张家港市召开了全国农村基层社会保障工作座谈会，会议根据农村地区发展的不平衡性确定了农村社会保障制度发展的目标，并在1987年后，开始在一些地区进行农村社会养老保险的试点。近20年的农村社会养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果，但是也要看到一个事实：在1999年农村的养老保险人口为8000万，而在2004年则下降为5389万，下降了32.6％，农村养老保险200多个县出现了整体消亡。参保人数的降低和制度发展的缓慢，除了农村经济发展水平较低和农民意识差以外，农村养老保险制度本身的缺陷则是重要的原因。
我国农村养老保险实行的是自愿参加与政策鼓励相结合的方针。其特点主要是：筹集以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给与政策扶持；管理实行个人账户基金积累制，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，基金以县为单位核算平衡。
1、“保富不保穷”——保障目标群体不正确。我国目前开展养老保险的地区大多为经济比较发达的地区，而经济不发达的地区，农民的养老保障依然不能解决。穷人不能从中受益，毫无疑问，这违背了社会保险制度的最根本原则。
2、“三缺二”——保费来源不稳定。保费的来源为“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但是在上述规定中，只对个人缴费作了具体限制，其余两个渠道都缺乏硬性约束。由于农产品需求弹性小，农民收入增长缓慢，因此许多农民没有钱参加养老保险；而大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给与补助，绝大多数农民得不到任何补贴；政府的资金投入在现行保险制度中更是微乎其微。没有了资金职称的农村社会养老保险制度，很难称之为真正意义上的社会保险。
3、“九牛一毛”——保障水平太低。如果按照《方案》设计的最低交费标准2元，月交纳保险费，10年之后，每月可以领取养老金4.7元，25年后，每月可以领取9.9元。这不足10元的养老金很难说能起到什么保障作用，对于每月的基本生活支出来说，实属“九牛一毛”。
4、“基金缩水”——管理制度不健全。农村养老保险的覆盖面是以区县为单位的。抗风险的能力相对较小，而共济性很差。以区县为单位的分散管理形式，不仅增加了基金被挪用的风险，而且缺乏保值增值的途径，难以保证基金不“缩水”，削弱了保障能力。
二、养老保险与家庭养老相结合，构造农村养老模式
纵观我国农村家庭保障和养老保险金政策，固然两项制度都存着缺陷，但是我们不能因噎废食，而是要取其优点，去其缺陷，寻求一种适合我国农村现状的养老保障模式。本文认为，应该建立以基本养老保险金为主，家庭养老为辅的养老政策。
(一)以基本养老保险为主
以基本养老保险为主，就需要政府在其中发挥重要作用。农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，从本质上来讲，是国家和政府对公民包括农村居民应尽的责任。所以，针对现行农村基本养老保险制度改革的建议就集中到了政府的这个制定上，主要包括以下几点：
1、突出养老保险的普遍性和强制性。应该在全国范围内普遍建立基本社会养老保险制度，做到应保尽保，让社会保险的“阳光”普照千家万户。同时，基本养老保险应该具有强制性，否则就不能说是纯粹的社会保险。应该像城镇基本社会保险一样，实施符合条件的人员必须参加的政策。
2、筹资机制——国家、集体、个人，—个都不能少。社会养老保险应按照国家、集体、个人合理分担的原则筹集资金，加大国家分担比例。社会化养老是以社会运作的方式实现的，其主体是社会，而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。只有中央和地方为农村社会养老保险提供资金支持，才能使之成为真正意义上的社会保险。而我国部分经济落后地区财政困难，集体经济名存实亡，无力或无法按时筹集资金。因此，中央政府应该充分考虑各地区经济发展的状况和差异，加大对经济不发达地区的资金投入。
同时要开辟融资渠道，多种形式筹措农村社保资金。可以借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫”的作用，有利于促进社会公平。社会保障税应成为社保资金的主要筹集方式，这也可以大大减轻政府面临的财政压力。征收社会保障税是发达国家 和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要和可行的。
3、提高保障水平，发挥养老保险应有的作用。以“低水平、广覆盖”为目标，以满足当地基本生活需求为标准来确定未来农民享受的养老金水平。近年来，农村居民人均纯收入保持了较快的增长速度，但是，城乡居民收入差距却在进一步拉大。2006年农民人均纯收入名义增长和实际增长速度都低于城镇居民人均可支配收入。全年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相比，名义增长率低1.9个百分点，实际增长率低3个百分点，城乡居民收入的比率由上年的3.22：1上升到3.28：1。同时，城乡二元经济结构又严重制约了农村经济发展，农村人多地少、自给自足的小农经济导致农业的低效益，农村经济的落后又导致农村内需不足。
因此，确定农村养老保障标准，必须考虑二元经济结构下城乡居民之间客观存在的就业、收入和生活水平的差距。具体思路是，养老金领取标准的下限不低于当地农村居民最低生活保障标准，上限不高于当地城镇居民最低生活保障标准。具体到各个地区，则可以根据自身的情况包括地方财政的支付能力、集体经济的补贴能力、个人费用的负担能力在上下限之间灵活确定。
4、基金管理和运营。(1)现行养老保险基金以县为单位独立运作。考虑到抗风险能力和基金安全问题，建议扩大统筹范围，实行省级统筹机制。并且由社保经办机构集中统一管理，专款专用。(2)为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。(3)积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律、法规的规定对基金进行市场化运作，力争保值增值。基金运营由省级社保经办机构负责。
(二)以家庭养老为辅
家庭保障是我国农村传统的保障方式，尊老爱幼、养老敬老是中华民族的优良传统和美德，照顾好年迈的父母，不仅是家庭伦理道德的要求，也是每个公民的基本义务。作为传统文化的重要组成部分，家庭的社会保障功能无法取代。儒家先贤曾说：“天下之本在国，国之本在家”“百善孝为先”“家和万事兴”。另有资料显示，目前中国农村有97.6％的老人依靠家庭养老，仅有2.34％的老人依靠退休金和集体养老。可见，在相当长的一段时期内，在农村养老保障问题上家庭依然发挥着不可替代的作用。为了更好地发挥家庭在农村养老保障中作用，要在广大青少年一代中间大力开展以“孝道”、“养老敬老”为核心内容的中华民族传统美德教育，使年轻一代乐于担当起赡养上代的历史责任，在全社会倡导构建和谐温馨的家庭氛围。
另一方面，家庭保障主要依赖于子女的赡养，而子女的赡养能力往往决定于其就业状况，就业状况又决定于其受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村，儿童失学辍学的现象并不少见，上学难的问题比较突出。因此，应加大农村教育投入，提高农民子女的文化素质，增强其将来的就业能力，从源头着手，为家庭保障提升“造血”功能。
三、总结
可以看到，无论是传统的家庭养老模式，还是新型的社会养老保险制度，在现有的经济发展水平下都存在着很大的缺陷。但是，必须看到的是，作为政府大力发展的农村基本养老保险制度依然是未来解决农村居民养老的不二选择，所以我们应该积极地对现行养老保险制度进行改善，使其更加适应农村状况，真正发挥保障农村居民养老的作用。同时，在农村经济水平依然比较落后的情况下，我们不能完全抛弃家庭养老的模式。应该看到，依靠道德维系的家庭养老模式在我国几千年的发展过程中起到了非常重要的作用，并且在现在的农村地区依然是很多老年人赖以生存的模式。因此，我们应该寻求农村养老模式的最佳结合点，既要积极推广养老保险制度，又不能放弃对家庭养老的宣传，做到双管齐下，使农村养老模式由家庭养老到完全的社会保险养老转变的过程中能够顺利，平稳。
(作者单位：中央财经大学经济学院)
根据2005年人口抽样调查结果，我国城乡老年人口在总人口中的比重已达11％。一般估计，在我国1.43亿老年人中农村老年人口为9000万，人口比重为12％。我国已逐步进入老龄化社会。在老龄化和农村外流人口的双重压力下，我们有必要认真研究我国农村社会养老保障体系，针对其中的不足提出建设性意见，从而规范农村养老保障制度，切实做到农民“老有所养”。
我国农村现在的养老保障制度主要由家庭养老，养老保险，集体养老和储蓄养老构成。由于集体养老的覆盖面为农村五保户，范围非常狭窄，所以本文将不考虑集体养老这一模式。同时，储蓄养老也是以家庭为单位进行的，因此，本文将主要分析家庭保障和养老保险这两种养老模式。
一、家庭保障和养老保险制度的现状及存在问题
(一)家庭保障“力不从心”
一直以来，中国农村养老实行的都是以家庭为基本单位的子女负担方式，这种家庭养老保障机制是以代际之间的互惠为伦理基础的，在道德力量约束下有很强的自觉性。
然而，随着社会发展和计划生育政策的实施，农村家庭结构日趋小型化，出现了4－2－1和4－2－2家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的生老病死和一个或两个子女的抚养责任，这使得家庭不堪重负。同时，农村年轻人的外出打工更是造成农村无子女共处，只剩下空巢老人，家庭养老保障机制面临严峻的挑战。随着市场经济的发展，多元化的思想观念使得传承了几千年的尊老敬老文化传统受到了冲击。
(二)农村养老保险制度存在缺陷
1986年10月民政部在江苏张家港市召开了全国农村基层社会保障工作座谈会，会议根据农村地区发展的不平衡性确定了农村社会保障制度发展的目标，并在1987年后，开始在一些地区进行农村社会养老保险的试点。近20年的农村社会养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果，但是也要看到一个事实：在1999年农村的养老保险人口为8000万，而在2004年则下降为5389万，下降了32.6％，农村养老保险200多个县出现了整体消亡。参保人数的降低和制度发展的缓慢，除了农村经济发展水平较低和农民意识差以外，农村养老保险制度本身的缺陷则是重要的原因。
我国农村养老保险实行的是自愿参加与政策鼓励相结合的方针。其特点主要是：筹集以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给与政策扶持；管理实行个人账户基金积累制，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，基金以县为单位核算平衡。
1、“保富不保穷”——保障目标群体不正确。我国目前开展养老保险的地区大多为经济比较发达的地区，而经济不发达的地区，农民的养老保障依然不能解决。穷人不能从中受益，毫无疑问，这违背了社会保险制度的最根本原则。
2、“三缺二”——保费来源不稳定。保费的来源为“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但是在上述规定中，只对个人缴费作了具体限制，其余两个渠道都缺乏硬性约束。由于农产品需求弹性小，农民收入增长缓慢，因此许多农民没有钱参加养老保险；而大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给与补助，绝大多数农民得不到任何补贴；政府的资金投入在现行保险制度中更是微乎其微。没有了资金职称的农村社会养老保险制度，很难称之为真正意义上的社会保险。
3、“九牛一毛”——保障水平太低。如果按照《方案》设计的最低交费标准2元，月交纳保险费，10年之后，每月可以领取养老金4.7元，25年后，每月可以领取9.9元。这不足10元的养老金很难说能起到什么保障作用，对于每月的基本生活支出来说，实属“九牛一毛”。
4、“基金缩水”——管理制度不健全。农村养老保险的覆盖面是以区县为单位的。抗风险的能力相对较小，而共济性很差。以区县为单位的分散管理形式，不仅增加了基金被挪用的风险，而且缺乏保值增值的途径，难以保证基金不“缩水”，削弱了保障能力。
二、养老保险与家庭养老相结合，构造农村养老模式
纵观我国农村家庭保障和养老保险金政策，固然两项制度都存着缺陷，但是我们不能因噎废食，而是要取其优点，去其缺陷，寻求一种适合我国农村现状的养老保障模式。本文认为，应该建立以基本养老保险金为主，家庭养老为辅的养老政策。
(一)以基本养老保险为主
以基本养老保险为主，就需要政府在其中发挥重要作用。农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，从本质上来讲，是国家和政府对公民包括农村居民应尽的责任。所以，针对现行农村基本养老保险制度改革的建议就集中到了政府的这个制定上，主要包括以下几点：
1、突出养老保险的普遍性和强制性。应该在全国范围内普遍建立基本社会养老保险制度，做到应保尽保，让社会保险的“阳光”普照千家万户。同时，基本养老保险应该具有强制性，否则就不能说是纯粹的社会保险。应该像城镇基本社会保险一样，实施符合条件的人员必须参加的政策。
2、筹资机制——国家、集体、个人，—个都不能少。社会养老保险应按照国家、集体、个人合理分担的原则筹集资金，加大国家分担比例。社会化养老是以社会运作的方式实现的，其主体是社会，而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。只有中央和地方为农村社会养老保险提供资金支持，才能使之成为真正意义上的社会保险。而我国部分经济落后地区财政困难，集体经济名存实亡，无力或无法按时筹集资金。因此，中央政府应该充分考虑各地区经济发展的状况和差异，加大对经济不发达地区的资金投入。
同时要开辟融资渠道，多种形式筹措农村社保资金。可以借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫”的作用，有利于促进社会公平。社会保障税应成为社保资金的主要筹集方式，这也可以大大减轻政府面临的财政压力。征收社会保障税是发达国家 和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要和可行的。
3、提高保障水平，发挥养老保险应有的作用。以“低水平、广覆盖”为目标，以满足当地基本生活需求为标准来确定未来农民享受的养老金水平。近年来，农村居民人均纯收入保持了较快的增长速度，但是，城乡居民收入差距却在进一步拉大。2006年农民人均纯收入名义增长和实际增长速度都低于城镇居民人均可支配收入。全年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相比，名义增长率低1.9个百分点，实际增长率低3个百分点，城乡居民收入的比率由上年的3.22：1上升到3.28：1。同时，城乡二元经济结构又严重制约了农村经济发展，农村人多地少、自给自足的小农经济导致农业的低效益，农村经济的落后又导致农村内需不足。
因此，确定农村养老保障标准，必须考虑二元经济结构下城乡居民之间客观存在的就业、收入和生活水平的差距。具体思路是，养老金领取标准的下限不低于当地农村居民最低生活保障标准，上限不高于当地城镇居民最低生活保障标准。具体到各个地区，则可以根据自身的情况包括地方财政的支付能力、集体经济的补贴能力、个人费用的负担能力在上下限之间灵活确定。
4、基金管理和运营。(1)现行养老保险基金以县为单位独立运作。考虑到抗风险能力和基金安全问题，建议扩大统筹范围，实行省级统筹机制。并且由社保经办机构集中统一管理，专款专用。(2)为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。(3)积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律、法规的规定对基金进行市场化运作，力争保值增值。基金运营由省级社保经办机构负责。
(二)以家庭养老为辅
家庭保障是我国农村传统的保障方式，尊老爱幼、养老敬老是中华民族的优良传统和美德，照顾好年迈的父母，不仅是家庭伦理道德的要求，也是每个公民的基本义务。作为传统文化的重要组成部分，家庭的社会保障功能无法取代。儒家先贤曾说：“天下之本在国，国之本在家”“百善孝为先”“家和万事兴”。另有资料显示，目前中国农村有97.6％的老人依靠家庭养老，仅有2.34％的老人依靠退休金和集体养老。可见，在相当长的一段时期内，在农村养老保障问题上家庭依然发挥着不可替代的作用。为了更好地发挥家庭在农村养老保障中作用，要在广大青少年一代中间大力开展以“孝道”、“养老敬老”为核心内容的中华民族传统美德教育，使年轻一代乐于担当起赡养上代的历史责任，在全社会倡导构建和谐温馨的家庭氛围。
另一方面，家庭保障主要依赖于子女的赡养，而子女的赡养能力往往决定于其就业状况，就业状况又决定于其受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村，儿童失学辍学的现象并不少见，上学难的问题比较突出。因此，应加大农村教育投入，提高农民子女的文化素质，增强其将来的就业能力，从源头着手，为家庭保障提升“造血”功能。
三、总结
可以看到，无论是传统的家庭养老模式，还是新型的社会养老保险制度，在现有的经济发展水平下都存在着很大的缺陷。但是，必须看到的是，作为政府大力发展的农村基本养老保险制度依然是未来解决农村居民养老的不二选择，所以我们应该积极地对现行养老保险制度进行改善，使其更加适应农村状况，真正发挥保障农村居民养老的作用。同时，在农村经济水平依然比较落后的情况下，我们不能完全抛弃家庭养老的模式。应该看到，依靠道德维系的家庭养老模式在我国几千年的发展过程中起到了非常重要的作用，并且在现在的农村地区依然是很多老年人赖以生存的模式。因此，我们应该寻求农村养老模式的最佳结合点，既要积极推广养老保险制度，又不能放弃对家庭养老的宣传，做到双管齐下，使农村养老模式由家庭养老到完全的社会保险养老转变的过程中能够顺利，平稳。
(作者单位：中央财经大学经济学院)