论文部分内容阅读
摘要：在政府与公民的互动空间中存在着一对结构性要素即契约与责任，这两者之间保持着一种必要的张力。首先，社会契约论从理论上设定了政府责任与社会契约之间的张力；其次，在中国社会，政府责任与社会契约之间是以一种隐性的心理契约的方式得以表达的；最后，“责任政府”的建构是实现政府与公民之间契约的合理路径。
关键词：政府；公民；政府责任；社会契约；张力关系
自近代民主制以来，政府与公民的矛盾运动就一直是社会关注的焦点，正确处理两者关系成为世界各国政治民主发展的主线。近些年来，随着我国市场化改革与民主化、法制化进程的加快，政府与公民的关系问题逐渐突显。当今中国，政府与公民的互动已成为引人注目的现象，随着我国公民社会的发育以及公民自主意识的增强，公民与政府这个最大的社会力量之间因相互作用而产生的张力也越来越突显。认识政府与公民之间互动的机制和规律，探索政府与公民之间良性互动的途径，其关键在于把握政府与公民之间交互作用的空间及其各种张力。笔者认为，为了探索与说明政府与公民之间相互作用的边界关系，我们有必要至少在理性的层面上将这种边界扩展成一个空间，以利于探讨在这一特定空间中各种重要力量之间的张力。
第一，以自由为基本诉求的公民个体的集合，形成了我们所言的“公民社会”，它是一个以权利追求与权利保障为核心的社会活动系统，具有自组织的基本机制。而政府是一个以强制为基本诉求、以权力为组织核心，而对公民权利进行调节的社会活动系统。显然，这两大社会系统都形成了拥有一定边界的社会活动空间，即“公民空间”与“政府空间”。同时，公民社会系统与政府组织系统之间又有着非常密切的联系，这是不言而喻的，因此，政府空间与公民空间在许多特定的领域里发生了渗透、重叠与交叉。这样，就形成了一个特定的公民与政府的“互动空间”，在这一空间中，一定存在着某些“张力因子”。
第二，“张力”原是自然科学的一个概念，主要表达的是一种既相互联结又朝着相反方向伸展的作用力。张力太大，物体就会断裂以至于分离，从而失去相互作用；张力太小，物体作用力方向同一，反作用力不强，从而失去活动能力。人文社会科学借用的张力概念，按其含义可以分为三类：①把张力看成是冲突与紧张的关系，认为张力是消极的力量；②把张力看成是离开某种束缚的一种自由发展，认为张力是积极的力量；③把张力看成是一种具有调节作用的对立统一的力量，如库恩所讲的“必要的张力”是指科学研究中传统与变革、收敛式思维与发散式思维的对立统一关系。本文中的“张力”就是库恩所言的“必要的张力”，即把张力看成是一种既相互联结又相互制约，既相互依存又相互排斥的对立统一的关系属性。
第三，在公民与政府的互动空间中，笔者认为，起码存在着一个结构性要素影响着公民与政府之间的相互作用，即契约与责任，因此，“契约一责任”就是具有对立统一性状的两个张力因子，而其形成的关系属性就呈现出一种“必要的张力”，它们既对立又统一，既排斥又联结。本文试图以“契约与责任”这一对张力因子为研究线索，来阐述政府与公民之间的关系属性及其在当代中国的实际境遇与发展走势。
一、理论设定：社会契约与政府责任之间的必要张力
国家与政府的公权是如何形成的，以“君权神授论”为理论基础的“主权在君”说，以公权来源于人类社会以外的力量来进行解释。托马斯·阿奎那就宣扬，“没有权柄不出于神”。在近代社会，以“主权在民”思想为其核心的社会契约论颠覆了“主权在君”的思想认识，导出了国家与政府的公权，无论是名义上还是实质上都来源于人民权利让渡的光辉结论。
自此，人民是公共权力的合法性来源成为共识。正像美国学者梅里亚姆所言：“人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时简直没有争论，由于一切人生来都有同样的天赋权利，一切合法政府必须以个人同意为根据，因此人民大众显然是国家的基础。无论何种主权非经人民同意批准，都无法存在或继续存在。因此，人民所固有的和不可剥夺的主权就被认为是一个其有效性无可争辩的政治原则——一个无懈可击的前提。尽管这个学说经常被引用，但很少有人对它进行科学的探讨；确实，它被一致公认到这个地步，以致再对这个问题苦心议论似乎是多余的了。”因此，有两个基本的理念被确立了下来。一是公权力的基础和来源只能是人民，人民是公权力的“所属主体”；二是人民让渡“私权利”，设立公权力的目的是更好地保护自己的“私权利”，体现了公民对公权力的期待。
无论是君权神授论还是社会契约论，都是一种“理论设定”，正如康德主张的那样，“人们籍以自身组成为国家的这种行为——即所有人的共同的原始的契约，更恰当地说，是这种行为的理念——构成了国家唯一合法的基础，从而使它可以为人们所相信”。因此，这种契约不必是事实，甚至不可能是事实，它只是理性的观念，然而其现实性又不可否认。也就是说，社会契约论者并非从事实推出原则，从实有推出应有，而是运用自己的理性为社会立法。笔者认为，社会契约论作为“理论设定”或“理性法则”的价值与意义就在于：它在政府与公民之间建立了一种必要的张力，也就是说，它确立的基本原则是政府与公民之间互动的关系结构。在这一互动的关系结构中，存在着两种相反方向的力量：一种是政府组织以整体形态作用于公民个体的公权力；另一种是公民主权构成政府公权力源泉而对于政府组织的反制力。这样，政府公权与公民主权之间就构成了一种张力结构，这两种力量之间的关系就是既对立又统一。更为重要的是：源于政府公权的“实质性存在”与公民主权的“抽象性存在”之间的特点，社会契约论还设定了公民主权对于政府公权的制度优先性与价值权威性。社会契约论的这些设定，都是为了改变“君权神授论”所主张的政府纯粹作用于公民、具有不平衡性的单向力量路径。
人民主权的契约理念，被雷格斯称为“政治神话”。他认为，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念。所以，“行政官员必须随时表明他们是真正的公仆，而非执行权力的‘官老爷’。当然，在实际上，美国的官吏并不是百分之百地符合了‘公仆’形象的……不过，值得注意的是，他们这种行为永远逃不了人民的指责，而舆论也必然会对他们构成一种压力”。对政府公权构成反制力的种种“指责”与“压力”具体表现为完善责任体系的制度设计与组织设计。
从人类的政治实践来看，对于公权的反制力是多重而复杂的。有对公权的内在道德制约，也有对公权的外在制度制约；有对公权的宏观制度性制约，比如：政治制度制约与法律制度制约，也有微观的组织设计性制约，如张康之教授所言的，官僚制的组织设计就是一个“纯粹的责任体系”。因此， 政府的责任就细分为道德责任、政治责任、法律责任与行政责任等等生动而具体的形态。政府契约的担当就是责任的实现，责任与契约之间就构成了一种合理而必要的张力。
二、心理契约：中国社会政府与公民之间的隐性契约
19世纪历史学派代表人物、英国的法律史家梅因在其名著《古代法》中写道：“所有进步社会的运动在有一点上是一致的，在运动发展的过程中，其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长……用以逐步代替源自‘家族’各种权利义务上那种相互关系形式的……关系就是‘契约’……可以说，所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。根据梅因的意思，契约之取代身份，也就是日益增长的个人权利与义务关系之取代人身依附或身份统治关系，是个人财产权或所有制之取代公共所有制。他的“从身份到契约”的社会关系模式的变革，准确地抓住了最能概括一定历史条件下社会根本特征的两个东西，并将其作为区别不同社会的一个根本标准。在改革开放与市场经济建立的过程中，中国社会的关系结构也在悄悄地发生着变化，这一变化也符合梅因所概括的“从身份到契约的运动”。在我国公民社会生活趋于契约化的历史进程的深刻影响下，人们对于政府与公民之关系的理解也在悄悄地发生着变化。也就是说，契约理念与契约的理论设定，也被用来解读中国政府与公民之间的现实关系。笔者认为，运用契约的理论设定来解释中国政府与公民之关系的理论思路，无疑是正确的，但是，我们也应该看到，在中国，这一契约方式却是独特的。
对于契约，麦克尼尔说：“契约的基本根源，它的基础，是社会。没有社会，契约过去不会出现，将来也不会出现。把契约同特定的社会割裂开来，就无法理解它的功能。”因此，对于我国政府与公民之间契约关系的理解，必须将它与我国特定的社会政治基础、历史传统与文化环境相联系。对契约关系的分析，不仅需要使用抽象的理论模式，同样也需要使用关于政治、历史与文化的具体知识。因为，契约常常内嵌于一连串的社会基础与历史条件之中。所以，理解中国政府与公民的契约关系，需要将这两个思路结合起来。因为，过去中国的政治制度与政府体制的设计，没有也不可能以这种契约理念为指导，同时，中国政府与公民关系，又深深扎根于中国独特的政治文化传统的基础上，因此，中国政府与公民的契约关系获得了一种独特的表达方式，即“隐性的心理契约”。
对于中国社会政府与公民之间的契约关系，英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年先生认为：“中国不是一个契约社会，但政府与人民之间则有一种隐性的契约关系。政府保障基本社会正义与公平，而人民则接受政府的管制。”对此，笔者更倾向于认为，这是政府与公民之间的“心理契约”。第一，所谓心理契约是指政府与公民之间隐含的、默认的、未加公开说明的、相互期望的权利与义务的总称，其中，有些权利与义务是明确的，比如，政府对公民管制的权利与公民服从政府管制的义务；而有些权利与义务却是比较模糊的，比如：公民监督政府的权利以及政府接受公民监督的义务等。从而，政府与公民之间的权利与义务的约定，尤其是涉及公民权利与政府义务的时候，种种约定总是以比较抽象的方式获得表达，比如，宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，但是人民如何实现与行使这一权力却没有相应的制度路径。第二，在这种心理契约中，尽管政府与公民之间是互动的，但是政府却主导着这一互动过程。一方面，政府通过对社会的管理及其部分义务与责任的担当来履行其明确的或隐含的承诺；另一方面，公民只能通过观察政府或政府官员的行为、形象与作风等形成自己对契约义务的感性认识，并通过社会的某些结构性信号，如工资收入、社会福利、社会保障、就业机会与社会公平、稳定等相关信息的获取来强化这一心理契约。因此，一旦公民个体“切身感受到”某种于己不利的结构性信号时，他就认为政府违背了心理契约，从而产生与政府部门或官员“叫板”的行为，有些行为甚至是非法的。第三，这种心理契约主要在中央政府与公民之间获得了制度性的表达，而不同层级的地方政府主要是接受中央政府的委托，从而与中央政府形成了一种委托一代理关系。也就是说，公民与中央政府形成心理契约，中央政府再把相应的权利与义务关系层层委托于各级地方政府，从而形成比较长的从中央到地方的“委托一代理链条”。
三、责任政府：保持政府与公民之间契约张力的路径
马克思曾经这样谈到过商品契约的本质，“为了使商品彼此发生关系，商品监护人必须作为有自己的意志体现在这些物中的人彼此发生关系，因此，一方只有符合另一方的意志，就是说每一方只有通过双方共同一致的意志行为，才能让渡自己的商品，占有别人的商品。这种具有契约形式的(不管这种契约是不是用法律固定下来的)法权关系，是一种反映着经济关系的意志。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的。”本质上看，契约从萌发开始，它就和商品生产、商品交换这一市场经济形式紧密相连。也就是说，契约关系是以交换关系作为存在和发展的基础，同时又是交换中权利与义务平等关系的一种保障机制。
尽管契约概念在西方经历了一系列的发展演变，并且在经济法律、宗教神学、社会政治学和道德哲学四种意义上得到了运用。但正如何怀宏教授所概括的那样，无论哪种类型的契约概念都包含以下几种共同的因素：第一，它意味着一种人际关系和交往。订立契约就意味着契约至少在两方之间进行。第二，它意味着订立契约的主体应该是独立的和平等的。第三，它意味着契约主体之间要达到的某种目的或要达到的目标。第四，它意味着契约主体在某种程度上的一致意见。第五，它意味着某种形式的许诺。第六，它意味着契约的主体由同意和允诺而产生的某种义务、责任和权利。因此，用契约理念来解读政府与公民的关系，应该牢牢把握其要义，即以交换为基础，以共同的一致意见为核心，以权力行使与责任担当为导向的政府与公民的双向依存关系。在这种心理契约中，从公民的角度看，公民的“让渡”与“支出”主要包括两方面的内容：一是通过纳税给予政府以经济支持，二是通过遵从使政府获得合法行使公共权力的基础。那么，政府在享受权力的同时，如何回报公民呢?逻辑地推论，政府应该担当起维护社会公平与正义的责任，即建立一个高度负责任的政府。在当今中国现实的政治生态下，政府权力作用于公民的力量还很强大，因此，必须寻找到一种能够从相反方向平衡这一力量的反作用力。换句话说，从公民的角度应该形成一种对于“责任政府”的张力机制，因此，“责任政府”乃是保持政府与公民之间契约张力的一个无可选择的路径。
第一，学术思考构成“责任政府”的理论张力。发端于上世纪90年代中叶的关于“责任政府”与“责任行政”的学术研究与思考，首先把政府与公 民、政府与社会之间的契约关系从学理的层面提出来了，并顺着这一思路把建立一个责任政府的新范式也提出来了。可以说，这一主题的研究在中国学术界引起了广泛的关注，聚焦了大量学者的研究视线。对此，笔者有专文进行了评述。至今，还有许多学者在持续地关注与研究这一问题。从理论的层面看，这一研究主题实现了3个转换：“责任政府”由抽象概念上升到具体真理；“责任政府”由笼统提法进入到政府具体责任的规定；“责任政府”由理论倡导进入政府实践中的机制建构。而从实践的层面看，恰恰是“责任政府”的学术探讨首先形成了政府与公民之间的契约张力。
第二，大众传媒构成“责任政府”的舆论张力。在比较宽松的政治气候下，同时也受到了精英研究的开拓性影响，各种媒体对于社会重大突发事件与重大责任事故的报道，暴露出我国传统的政府管理存在着的严重问题——责任缺失。尤其是2003年春季爆发的“非典”疫情，把责任政府的问题更加突显出来了。大众传媒作为一种具有广泛社会影响的传播手段，它与学术研究正好构成了“广度”与“深度”的差异路径而对社会施加着影响。一方面，大众传媒把理论界的研究成果通过专家访谈等方式向社会大众进行传播，从而可以使责任政府从影响范围有限的“学术语汇”扩展为影响范围更大的“新闻语汇”，并通过其广泛的社会受众即时地转换成老百姓的“大众语汇”，从而大大扩展了学术研究对社会的影响范围。另一方面，它又及时地把政府管理中存在的责任缺失问题披露于大众，揭示出我国建立责任政府范式的艰巨性。因此，大众传媒对于责任政府的报道，形成我国政府与公民之间强大的舆论张力。
第三，政府体制构成“责任政府”的制度张力。在“责任政府”学术语汇、新闻语汇以及大众语汇的多重影响下，政府本身也在反思自身存在的责任缺失问题，并通过制度创新来建构政府的责任体制与机制，从而形成了政府与公民契约的制度张力。首先，值得一提的是，“责任政府”是最早成为我国中央政府与地方政府在正式文献中认可的三大政府模式之一，即责任政府、服务型政府与法治政府。其次，为了化解或应对来自公民社会的压力与张力，政府组织在实际的管理过程中，以各种体制创新与机制建设的方式来尝试责任政府的建立以及政府责任的追究方式，比如首问责任制、一站式服务、政务超市、政务公开化、公共服务承包、任前公示等。
因此，从学术研究中的“责任政府”，到大众语汇中的“责任政府”，再到政府部门中关于“责任政府”制度探究，一同构成了政府责任与社会契约之张力的三条具体路径。
关键词：政府；公民；政府责任；社会契约；张力关系
自近代民主制以来，政府与公民的矛盾运动就一直是社会关注的焦点，正确处理两者关系成为世界各国政治民主发展的主线。近些年来，随着我国市场化改革与民主化、法制化进程的加快，政府与公民的关系问题逐渐突显。当今中国，政府与公民的互动已成为引人注目的现象，随着我国公民社会的发育以及公民自主意识的增强，公民与政府这个最大的社会力量之间因相互作用而产生的张力也越来越突显。认识政府与公民之间互动的机制和规律，探索政府与公民之间良性互动的途径，其关键在于把握政府与公民之间交互作用的空间及其各种张力。笔者认为，为了探索与说明政府与公民之间相互作用的边界关系，我们有必要至少在理性的层面上将这种边界扩展成一个空间，以利于探讨在这一特定空间中各种重要力量之间的张力。
第一，以自由为基本诉求的公民个体的集合，形成了我们所言的“公民社会”，它是一个以权利追求与权利保障为核心的社会活动系统，具有自组织的基本机制。而政府是一个以强制为基本诉求、以权力为组织核心，而对公民权利进行调节的社会活动系统。显然，这两大社会系统都形成了拥有一定边界的社会活动空间，即“公民空间”与“政府空间”。同时，公民社会系统与政府组织系统之间又有着非常密切的联系，这是不言而喻的，因此，政府空间与公民空间在许多特定的领域里发生了渗透、重叠与交叉。这样，就形成了一个特定的公民与政府的“互动空间”，在这一空间中，一定存在着某些“张力因子”。
第二，“张力”原是自然科学的一个概念，主要表达的是一种既相互联结又朝着相反方向伸展的作用力。张力太大，物体就会断裂以至于分离，从而失去相互作用；张力太小，物体作用力方向同一，反作用力不强，从而失去活动能力。人文社会科学借用的张力概念，按其含义可以分为三类：①把张力看成是冲突与紧张的关系，认为张力是消极的力量；②把张力看成是离开某种束缚的一种自由发展，认为张力是积极的力量；③把张力看成是一种具有调节作用的对立统一的力量，如库恩所讲的“必要的张力”是指科学研究中传统与变革、收敛式思维与发散式思维的对立统一关系。本文中的“张力”就是库恩所言的“必要的张力”，即把张力看成是一种既相互联结又相互制约，既相互依存又相互排斥的对立统一的关系属性。
第三，在公民与政府的互动空间中，笔者认为，起码存在着一个结构性要素影响着公民与政府之间的相互作用，即契约与责任，因此，“契约一责任”就是具有对立统一性状的两个张力因子，而其形成的关系属性就呈现出一种“必要的张力”，它们既对立又统一，既排斥又联结。本文试图以“契约与责任”这一对张力因子为研究线索，来阐述政府与公民之间的关系属性及其在当代中国的实际境遇与发展走势。
一、理论设定：社会契约与政府责任之间的必要张力
国家与政府的公权是如何形成的，以“君权神授论”为理论基础的“主权在君”说，以公权来源于人类社会以外的力量来进行解释。托马斯·阿奎那就宣扬，“没有权柄不出于神”。在近代社会，以“主权在民”思想为其核心的社会契约论颠覆了“主权在君”的思想认识，导出了国家与政府的公权，无论是名义上还是实质上都来源于人民权利让渡的光辉结论。
自此，人民是公共权力的合法性来源成为共识。正像美国学者梅里亚姆所言：“人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时简直没有争论，由于一切人生来都有同样的天赋权利，一切合法政府必须以个人同意为根据，因此人民大众显然是国家的基础。无论何种主权非经人民同意批准，都无法存在或继续存在。因此，人民所固有的和不可剥夺的主权就被认为是一个其有效性无可争辩的政治原则——一个无懈可击的前提。尽管这个学说经常被引用，但很少有人对它进行科学的探讨；确实，它被一致公认到这个地步，以致再对这个问题苦心议论似乎是多余的了。”因此，有两个基本的理念被确立了下来。一是公权力的基础和来源只能是人民，人民是公权力的“所属主体”；二是人民让渡“私权利”，设立公权力的目的是更好地保护自己的“私权利”，体现了公民对公权力的期待。
无论是君权神授论还是社会契约论，都是一种“理论设定”，正如康德主张的那样，“人们籍以自身组成为国家的这种行为——即所有人的共同的原始的契约，更恰当地说，是这种行为的理念——构成了国家唯一合法的基础，从而使它可以为人们所相信”。因此，这种契约不必是事实，甚至不可能是事实，它只是理性的观念，然而其现实性又不可否认。也就是说，社会契约论者并非从事实推出原则，从实有推出应有，而是运用自己的理性为社会立法。笔者认为，社会契约论作为“理论设定”或“理性法则”的价值与意义就在于：它在政府与公民之间建立了一种必要的张力，也就是说，它确立的基本原则是政府与公民之间互动的关系结构。在这一互动的关系结构中，存在着两种相反方向的力量：一种是政府组织以整体形态作用于公民个体的公权力；另一种是公民主权构成政府公权力源泉而对于政府组织的反制力。这样，政府公权与公民主权之间就构成了一种张力结构，这两种力量之间的关系就是既对立又统一。更为重要的是：源于政府公权的“实质性存在”与公民主权的“抽象性存在”之间的特点，社会契约论还设定了公民主权对于政府公权的制度优先性与价值权威性。社会契约论的这些设定，都是为了改变“君权神授论”所主张的政府纯粹作用于公民、具有不平衡性的单向力量路径。
人民主权的契约理念，被雷格斯称为“政治神话”。他认为，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念。所以，“行政官员必须随时表明他们是真正的公仆，而非执行权力的‘官老爷’。当然，在实际上，美国的官吏并不是百分之百地符合了‘公仆’形象的……不过，值得注意的是，他们这种行为永远逃不了人民的指责，而舆论也必然会对他们构成一种压力”。对政府公权构成反制力的种种“指责”与“压力”具体表现为完善责任体系的制度设计与组织设计。
从人类的政治实践来看，对于公权的反制力是多重而复杂的。有对公权的内在道德制约，也有对公权的外在制度制约；有对公权的宏观制度性制约，比如：政治制度制约与法律制度制约，也有微观的组织设计性制约，如张康之教授所言的，官僚制的组织设计就是一个“纯粹的责任体系”。因此， 政府的责任就细分为道德责任、政治责任、法律责任与行政责任等等生动而具体的形态。政府契约的担当就是责任的实现，责任与契约之间就构成了一种合理而必要的张力。
二、心理契约：中国社会政府与公民之间的隐性契约
19世纪历史学派代表人物、英国的法律史家梅因在其名著《古代法》中写道：“所有进步社会的运动在有一点上是一致的，在运动发展的过程中，其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长……用以逐步代替源自‘家族’各种权利义务上那种相互关系形式的……关系就是‘契约’……可以说，所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。根据梅因的意思，契约之取代身份，也就是日益增长的个人权利与义务关系之取代人身依附或身份统治关系，是个人财产权或所有制之取代公共所有制。他的“从身份到契约”的社会关系模式的变革，准确地抓住了最能概括一定历史条件下社会根本特征的两个东西，并将其作为区别不同社会的一个根本标准。在改革开放与市场经济建立的过程中，中国社会的关系结构也在悄悄地发生着变化，这一变化也符合梅因所概括的“从身份到契约的运动”。在我国公民社会生活趋于契约化的历史进程的深刻影响下，人们对于政府与公民之关系的理解也在悄悄地发生着变化。也就是说，契约理念与契约的理论设定，也被用来解读中国政府与公民之间的现实关系。笔者认为，运用契约的理论设定来解释中国政府与公民之关系的理论思路，无疑是正确的，但是，我们也应该看到，在中国，这一契约方式却是独特的。
对于契约，麦克尼尔说：“契约的基本根源，它的基础，是社会。没有社会，契约过去不会出现，将来也不会出现。把契约同特定的社会割裂开来，就无法理解它的功能。”因此，对于我国政府与公民之间契约关系的理解，必须将它与我国特定的社会政治基础、历史传统与文化环境相联系。对契约关系的分析，不仅需要使用抽象的理论模式，同样也需要使用关于政治、历史与文化的具体知识。因为，契约常常内嵌于一连串的社会基础与历史条件之中。所以，理解中国政府与公民的契约关系，需要将这两个思路结合起来。因为，过去中国的政治制度与政府体制的设计，没有也不可能以这种契约理念为指导，同时，中国政府与公民关系，又深深扎根于中国独特的政治文化传统的基础上，因此，中国政府与公民的契约关系获得了一种独特的表达方式，即“隐性的心理契约”。
对于中国社会政府与公民之间的契约关系，英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年先生认为：“中国不是一个契约社会，但政府与人民之间则有一种隐性的契约关系。政府保障基本社会正义与公平，而人民则接受政府的管制。”对此，笔者更倾向于认为，这是政府与公民之间的“心理契约”。第一，所谓心理契约是指政府与公民之间隐含的、默认的、未加公开说明的、相互期望的权利与义务的总称，其中，有些权利与义务是明确的，比如，政府对公民管制的权利与公民服从政府管制的义务；而有些权利与义务却是比较模糊的，比如：公民监督政府的权利以及政府接受公民监督的义务等。从而，政府与公民之间的权利与义务的约定，尤其是涉及公民权利与政府义务的时候，种种约定总是以比较抽象的方式获得表达，比如，宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，但是人民如何实现与行使这一权力却没有相应的制度路径。第二，在这种心理契约中，尽管政府与公民之间是互动的，但是政府却主导着这一互动过程。一方面，政府通过对社会的管理及其部分义务与责任的担当来履行其明确的或隐含的承诺；另一方面，公民只能通过观察政府或政府官员的行为、形象与作风等形成自己对契约义务的感性认识，并通过社会的某些结构性信号，如工资收入、社会福利、社会保障、就业机会与社会公平、稳定等相关信息的获取来强化这一心理契约。因此，一旦公民个体“切身感受到”某种于己不利的结构性信号时，他就认为政府违背了心理契约，从而产生与政府部门或官员“叫板”的行为，有些行为甚至是非法的。第三，这种心理契约主要在中央政府与公民之间获得了制度性的表达，而不同层级的地方政府主要是接受中央政府的委托，从而与中央政府形成了一种委托一代理关系。也就是说，公民与中央政府形成心理契约，中央政府再把相应的权利与义务关系层层委托于各级地方政府，从而形成比较长的从中央到地方的“委托一代理链条”。
三、责任政府：保持政府与公民之间契约张力的路径
马克思曾经这样谈到过商品契约的本质，“为了使商品彼此发生关系，商品监护人必须作为有自己的意志体现在这些物中的人彼此发生关系，因此，一方只有符合另一方的意志，就是说每一方只有通过双方共同一致的意志行为，才能让渡自己的商品，占有别人的商品。这种具有契约形式的(不管这种契约是不是用法律固定下来的)法权关系，是一种反映着经济关系的意志。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的。”本质上看，契约从萌发开始，它就和商品生产、商品交换这一市场经济形式紧密相连。也就是说，契约关系是以交换关系作为存在和发展的基础，同时又是交换中权利与义务平等关系的一种保障机制。
尽管契约概念在西方经历了一系列的发展演变，并且在经济法律、宗教神学、社会政治学和道德哲学四种意义上得到了运用。但正如何怀宏教授所概括的那样，无论哪种类型的契约概念都包含以下几种共同的因素：第一，它意味着一种人际关系和交往。订立契约就意味着契约至少在两方之间进行。第二，它意味着订立契约的主体应该是独立的和平等的。第三，它意味着契约主体之间要达到的某种目的或要达到的目标。第四，它意味着契约主体在某种程度上的一致意见。第五，它意味着某种形式的许诺。第六，它意味着契约的主体由同意和允诺而产生的某种义务、责任和权利。因此，用契约理念来解读政府与公民的关系，应该牢牢把握其要义，即以交换为基础，以共同的一致意见为核心，以权力行使与责任担当为导向的政府与公民的双向依存关系。在这种心理契约中，从公民的角度看，公民的“让渡”与“支出”主要包括两方面的内容：一是通过纳税给予政府以经济支持，二是通过遵从使政府获得合法行使公共权力的基础。那么，政府在享受权力的同时，如何回报公民呢?逻辑地推论，政府应该担当起维护社会公平与正义的责任，即建立一个高度负责任的政府。在当今中国现实的政治生态下，政府权力作用于公民的力量还很强大，因此，必须寻找到一种能够从相反方向平衡这一力量的反作用力。换句话说，从公民的角度应该形成一种对于“责任政府”的张力机制，因此，“责任政府”乃是保持政府与公民之间契约张力的一个无可选择的路径。
第一，学术思考构成“责任政府”的理论张力。发端于上世纪90年代中叶的关于“责任政府”与“责任行政”的学术研究与思考，首先把政府与公 民、政府与社会之间的契约关系从学理的层面提出来了，并顺着这一思路把建立一个责任政府的新范式也提出来了。可以说，这一主题的研究在中国学术界引起了广泛的关注，聚焦了大量学者的研究视线。对此，笔者有专文进行了评述。至今，还有许多学者在持续地关注与研究这一问题。从理论的层面看，这一研究主题实现了3个转换：“责任政府”由抽象概念上升到具体真理；“责任政府”由笼统提法进入到政府具体责任的规定；“责任政府”由理论倡导进入政府实践中的机制建构。而从实践的层面看，恰恰是“责任政府”的学术探讨首先形成了政府与公民之间的契约张力。
第二，大众传媒构成“责任政府”的舆论张力。在比较宽松的政治气候下，同时也受到了精英研究的开拓性影响，各种媒体对于社会重大突发事件与重大责任事故的报道，暴露出我国传统的政府管理存在着的严重问题——责任缺失。尤其是2003年春季爆发的“非典”疫情，把责任政府的问题更加突显出来了。大众传媒作为一种具有广泛社会影响的传播手段，它与学术研究正好构成了“广度”与“深度”的差异路径而对社会施加着影响。一方面，大众传媒把理论界的研究成果通过专家访谈等方式向社会大众进行传播，从而可以使责任政府从影响范围有限的“学术语汇”扩展为影响范围更大的“新闻语汇”，并通过其广泛的社会受众即时地转换成老百姓的“大众语汇”，从而大大扩展了学术研究对社会的影响范围。另一方面，它又及时地把政府管理中存在的责任缺失问题披露于大众，揭示出我国建立责任政府范式的艰巨性。因此，大众传媒对于责任政府的报道，形成我国政府与公民之间强大的舆论张力。
第三，政府体制构成“责任政府”的制度张力。在“责任政府”学术语汇、新闻语汇以及大众语汇的多重影响下，政府本身也在反思自身存在的责任缺失问题，并通过制度创新来建构政府的责任体制与机制，从而形成了政府与公民契约的制度张力。首先，值得一提的是，“责任政府”是最早成为我国中央政府与地方政府在正式文献中认可的三大政府模式之一，即责任政府、服务型政府与法治政府。其次，为了化解或应对来自公民社会的压力与张力，政府组织在实际的管理过程中，以各种体制创新与机制建设的方式来尝试责任政府的建立以及政府责任的追究方式，比如首问责任制、一站式服务、政务超市、政务公开化、公共服务承包、任前公示等。
因此，从学术研究中的“责任政府”，到大众语汇中的“责任政府”，再到政府部门中关于“责任政府”制度探究，一同构成了政府责任与社会契约之张力的三条具体路径。