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摘 要：现阶段，数字经济加速发展态势明显，财政政策支持体系需进行适应性调整。财政助力数字经济高质量发展的主要机理体现在消费、生产、市场建设、产业发展生态等方面。打造我国数字经济新优势，有必要从供给、需求两侧入手，关注市场、政府和社会的数字化转型及数字化能力提升。具体思路包括：推动应用场景建设，培育数字经济发展生态;推动公共消费数字化升级;以全价值链理念加快传统产业数字化改造;加强财税金融政策协同，提升政策的针对性和实效性;科学推动新型基础设施建设。
关键词：数字经济;高质量发展;财政政策;产业生态
中图分类号：F49 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）08-0083-09
随着全球新一轮科技革命和产业变革的兴起，以区块链、人工智能、物联网为代表的数字技术逐步渗透到社会生活的各个领域。数字技术的广泛应用对商业模式和经济环境产生了根本性影响，由此产生的新的经济体系一般被称为数字经济。打造数字经济新优势已经上升到国家战略层面，需要统筹部署、协同推进。数字经济对重塑要素供给体系、提高经济增长效能、降低交易成本、实现规模经济都有重要推动作用，是实现新旧动能转换的核心与重点。如何完善数字经济政策支持体系，引导数字产业化和产业数字化协同发展[1]，还需深入探讨。
其中，财政政策支持体系尚有很大创新空间，有待建立财政助力数字经济提质增效的新机制。2020年中央政府工作报告明确提出，全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势;加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用。数字化正在成为一种生产方式，数字经济必将成为未来一定时期的经济增长新动能。对于新型基础设施建设，要不要给予政策扶持以及如何扶持，还有待厘清认识、分类施策。这里基于当下数字经济加速发展的特征及其对财政治理提出的挑战，剖析财政助力数字经济高质量发展的核心机理，探析欧美等数字经济大国财政政策支持的主要着眼点，提出我国进一步完善相关财政政策、加快推进新型基础设施建设的若干建议。
一、当前我国数字经济加速发展的主要特征
数字经济快速发展为我国产业发展带来了巨大活力，正成为经济增长的新动能。数字产业与其他产业呈现深入融合发展态势，成为助推我国经济高质量发展的新杠杆。
（一）“无接触经济”快速崛起
所谓“无接触经济”，是指人与人之间无需进行面对面的物理接触和空间接近，只通过“人—物—人”“人—网络—人”等空间相对隔离方式开展经济活动。以智能化、无人化为代表的“无接触场景”正在成为主流消费场景。在线下生产与消费受阻的情形下，“无接触式交互”成为一种迫不得已的选择，但其优势不断凸显并被广泛接受。“云经济”成为数字经济加速发展的缩影，在线教育、在线医疗、外卖配送等线上需求呈现爆发式增长，迅速形成了一批线上消费新群体，扩展了要素供给体系，从而推动了数据市场的高频交互，激发了数字技术研发与应用的积极性，使得生产范式刚性、生产效率低下、稀缺资源约束以及发展空间受限等问题都一定程度上得到了有效解决。
（二）平台经济大众化趋势明显
近年来，平台经济的发展深刻地改变了经济生产方式、企业组织架构以及产业价值链，更具平等、普惠、创新、活力的数字经济生态体系正逐步形成。互联网平台的引入，打破了信息共享壁垒，为厂商和消费者之间的沟通创造了有效工具，实现了由厂商“单方面生产”向厂商和消费者“大规模协同生产”的转变，产业价值链由单向、线性化，向多向、协同化转变。
平台经济成为促进经济社会健康发展的重要保障。钉钉教学平台、工业经济运行监测平台、中小企业公共服务平台、企业供应链服务平台等，分别在远程办公及教学、企业复工复产、政策供需对接、流程动态跟踪等方面大显身手。各种网络娱乐平台、电商平台、借贷平台为保障居民消费需求、畅通中小企业融资等提供了重要支撑。
平台经济的大规模应用为推动实体经济发展和提升国家治理能力提供了更广阔的空间，蕴藏着强大的发展潜力。未来一段时期，平台经济将继续凭借其无限制的规模经济、范围经济等优势呈现指数级增长。
（三）数字经济加速进化引领产业变革新动力
生产要素的重组会推动经济结构的深度变革，并逐步建立新的技术和生产体系，这种不断推陈出新的动态失衡将成为经济发展的常态。数字技术的发展与应用，极大地提高了生产效率，推动了产业间的融合发展，形成了一批新产业、新业态。各种数字技术的引进和应用深刻地改变了社会消费的习惯与认知、调整了社会资本的投资结构，推动了生产模式、用工模式、生活模式的数字化转型。例如，传统实体企业推动业务线上转型，许多工厂转向智能制造，线上消费成为主流模式。传统就业岗位面临着严峻挑战，与数字经济相关的新兴岗位需求不断增加，倒逼人才队伍“蝶变”，为推动经济高质量发展增添了产业变革新动力。
（四）经济数字化转型对宏观经济治理提出新挑战
第一，政府数据壁垒难以适应宏观经济治理的需要。政府数据规模迅速扩大，已经成为社会经济赖以发展的重要公共资产，这些数据将对制定政府政策、引导市场行为、优化资源配置结构、构建多元协同治理起到关键作用。如地方政府利用大数据构建的联防联控机制，为复工复产、科学防疫、物资调配、人员安排以及稳定预期提供了重要的制度和技术保障。目前，我国政府数据共享开放体系仍未建立，数字技术的应用与管理模式相对落后，政府数字化治理能力提升明显滞后于经济数字化转型步伐。
第二，地区之间数字鸿沟不断加深、扩大，对政府宏观经济治理提出新挑战。避免更强的“马太效应”，打破传统政策路径依赖，创新性地构建适应数字经济发展的治理机制和区域协同发展模式，显得尤为迫切。
第三，以平台经济为媒介的政府与市场合作模式亟待创新。如各地在实施“消费券”政策的过程中，主要是通过腾讯、阿里巴巴、美团等互联网支付平台進行发放与核销，促进了经济复苏和潜力释放。政府与平台企业紧密合作，财税、金融、科技以及贸易政策等相互协调，推动着政府治理方式的变革。 二、我国财政助力数字经济发展的核心机理与政策着力点
数字经济发展有利于供给效率提升。数字经济是经济发展的新动能，而财政政策是数字经济快速发展的助推力之一。
（一）财政助力数字经济发展的核心机理
数字信息技术的推广和应用重塑了产业界限以及运作模式，能够在更高层次上实现规模经济、范围经济、长尾效应以及传统产业的“创造性毁灭”，显著地推动经济运行的“质变”和“量变”[2]。若要成为经济高质量发展的新动能，数字经济自身必须实现高质量发展。财政助推数字经济高质量发展的核心机理体现在数字经济的消费、生产、市场建设、产业发展生态等方面。
一是消费层面。以5G、区块链、人工智能为代表的数字技术的发展，突破了空间、时间等因素对供需对接的限制，形成了更高层次的规模经济、范围经济，消费需求的个性化、品质化、多样化成为主流。消费升级的加速实现，或在更大范围内实现，还需要政策推力，在需求端形成促进数字经济发展的驱动力。财政推动在数字技术研发领域打造国际标准，鼓励构建数字技术的应用场景，助力传统企业进行数字化改造，有助于拓展数字产品和服务的消费市场，进而促进数字经济做大做强。
二是生产层面。基于对大数据的分享与互换，规模化、实时化、社会化的生产体系日益普遍，传统经济形态中消费者和生产者的界限逐渐模糊。财政政策可从生产要素、生产技术、生产协作三方面对数字经济发展提供支持。就生产要素方面而言，数据和人力资本是给企业带来最大增加值的生产要素，政策重点可转向数据开放共享、数字人才激励，并引导一部分数字基础设施建设。就生产技术方面而言，财政政策通过鼓励关键核心技术研发、共性技术创新和技术应用，夯实数字经济发展之基。就生产协作方面而言，供应链中上下游企业可以通过工业互联网等平台企业，实现数字化管理、数字化制造与数字化营销，相应地，财政政策通过多种方式引导社会资本、推进数字平台建设和应用。
三是市场建设。随着数字经济的发展，数字经济“社会性”的特征不断放大，多元主体和模糊产权引致政府作用方式的改变。平台经济、共享经济、社群经济等新商业模式不断涌现，平台搜寻匹配功能不断强化。与此对应，要求推进数据要素市场化配置，加强数据资源整合和安全保护。财政通过全国或区域一体化的大数据中心建设等，推动数字市场朝着多边化、平台化、共享化方向发展。
四是产业发展生态。数字经济具有交易去中心化的新特征，数字技术的应用使市场竞争结构发生了显著变化。数字经济下市场竞争机制发生变化，垄断竞争成为常态，但信息不对称带来的机会主义行为仍然存在，需要政府实行包容审慎监管。优化产业发展生态，重点是关注竞争机制是否有效、竞争秩序是否有序。财政通过建设数字经济特色园区、构建开发与应用良性互动生态、培育数字经济创新共享服务联合体等方式，推动打造数字经济产业生态。
（二）财政助力数字经济发展的政策着力点
多地区从数字基础设施、数字市场建设、数字人才激励等方面出台政策措施，促进当地加快布局数字产业，促进产业数字化融合。
1.推动数字基础设施建设
通过设立专项资金直接支持数字基础设施建设。不少地区为开展5G应用示范点提供政策优惠和奖补。安徽和天津设立了新兴产业基金，引导社会资本投资WLAN和5G产业，最大限度地发挥财政对社会资本的引导作用。安徽和福建依托重大工程建设和平台升级拓展数字基建的应用场景，并开展“网效之星”评选，为获奖企业提供一次性奖补。为了确保数字基建发展的系统性、环保性和高效性，安徽和广西对参与数字经济标准制定且获得实效的企业予以资金补贴。
2.加快推进数字市场建设
为引导优秀企业落户、培育企业核心竞争力，各地将推进数字市场建设作为重要着眼点，致力于保障网络的进入、联通和投资。单一数字市场的建设不仅需要有关消费者保护的法规和版权现代化，而且需要相应的技术配备，如大数据、云计算、物联网等，因此，诸如数据中心、物联网、区块链等龙头企业就成为财政扶持的对象。一些省份对数字经济的龙头企业、百强企业提供一次性财政奖补。其中，安徽、贵州等省份对经过认定的“独角兽”企业、龙头企业额外提供了“一企一策”“一事一议”的精准配套服务。从机制上，主要采用产业投资基金、融资担保、资本金注入、贴息贷款、知识产权抵押、数字资产抵押等方式，拓宽企业融资渠道，重点缓解数字企业因为抵押资产不足、经营不确定性强、资产折旧快而导致的融资难、融资贵压力。譬如，为激发社会资本参股数字产业项目的积极性，湖南直接将部分参股收益让渡给社会资本。
3.支持数字人才创新创业
多地财政开展高层次人才和领军人才激励计划，以业绩、实际贡献和技术前瞻等为导向，为助推数字经济长期、可持续发展夯实基础。例如，天津为开展互联网、大数据等大型会议和交流的相关机构提供一次性奖补;福建鼓励开展数字经济创业创新大赛;湖南根据数字经济相关专业就业设定考核指标，为符合条件的高校、技校提供补贴。此外，部分地区高度重视数字技术基础和应用研究，鼓励产学研合作，以数字产业实训基地为依托，以市场需求为导向，注重理论与实训教学并举。如贵州鼓励有条件的院校、企业及社会培训机构共建数字经济培训中心，将参培人员纳入财政补贴范围。
4.引导社会资本加大数字平台建设
一些地区引导社会主体自主投资、建设数字经济平台，以平台建设费用为标准，为参与投资数字平台提供支持。其中，安徽和湖南不仅注重数字平台的构建，而且对平台的推广应用及后续功能开发提供必要的支持。但是，两省财政政策支持方式有所不同，安徽主要是为遴选出的优秀平台供应商提供财政奖补或品牌推荐服务，而湖南则采用PPP方式推动工业互联网和大数据平台的广泛应用。此外，为了持续提升数字平台效能，安徽主要采取了如下措施：一是鼓励平台开发商和第三方开发商合作，为自主研发工业APP并取得实效的企业提供财政奖补，构建平台开发和实际应用相结合的良性互动机制。二是鼓励行业龙头和骨干企業借助工业互联网平台，为中小企业、社会公众提供必要的数据资源及行业配套服务，根据平台企业的年收入额，对其进行一次性财政奖补。 5.从需求端入手，鼓励对传统产业进行数字化改造
多地财政以“云服务券”、数字设备采购、资金补贴、融资支持等方式，助力传统企业进行数字化转型。例如，贵州和广西分别实行了“云使用券”和“云服务券”财政补贴机制，建立“上云企业出一点、云服务商让一点、各级财政补一点”的联合激励机制。再如，上海、安徽、福建等省市高度重视传统产业在更高维度上的数字化转型，统筹各级教育、医疗、养老、农业等多方面资金，鼓励社会主体利用优质数据资源和新一代数字技术，为产业数字化应用试点和示范工程提供补助，推动智慧医疗、智慧学校、智慧养老、智慧农业等新模式、新业态发展。
三、我国财政助力数字经济发展中存在的主要问题
数字经济对区域经济转型升级具有明显的带动作用，财政围绕基础设施、市场主体、人、数据等要素进行多样化扶持，但面對数字经济对治理方式和治理能力的挑战，部分财政政策仍存在一些问题，需要进一步创新机制、补齐短板。
（一）财政支持手段较为单一
产业数字化并不是简单地引入数字设备或专业化人才，而是对组织架构、企业文化、全员数字素养、软硬件设备、制度章程、运营机制等方面进行全方位、全流程的颠覆式改造，对财政政策手段的创新性、精准性、科学性提出了更高要求。目前相关财政政策主要以结果为导向，进行相应的资金奖补或引导性扶持。如多数省份为数字企业提供消费券、培训券，为技术创新或设备采购提供奖补，偏重于构建数字技术、设备、人才等生产要素的引进激励机制，未能结合产业数字化转型的实际需求，对数据运作模式、应用场景创新拓展以及数字安全相关的制度保障等方面进行机制设计。
（二）新型基础设施投融资体制有待创新
数字经济加速发展深刻地影响了市场投资结构、政府战略规划以及经济增长模式，对新型基础设施的规模、质量及结构提出了新的要求，其投融资体制需有别于传统基础设施。中央2019年提出把新一代信息基础设施建设作为经济发展重点。地方政府积极响应，已提出超过50万亿元规模的新型基础设施建设规划，但实践中投融资缺口仍然较大。多地在推动新型基础设施建设时仍然是以规划为重点、以产出为导向，忽视了对投资效率、投资能力、融资模式等方面的考量，质量标准的设定和政府支持的范围、方式都较为模糊。操作中各部门往往过度重视新型基础设施建设规划和采购的初始成本，而没有充分考虑新型基础设施建设项目的质量产出和运维成本。鼓励民间资本参与或主导新型基础设施建设项目应是政策初衷，但目前更多是央企投身其中，社会资本与政府合作缺乏相应的风险共担机制。
（三）通过整体消费升级引导数字经济发展的机制不畅
消费对经济发展具有基础性作用，消费升级对数字经济发展起到重要支撑作用，财政政策在此方面可以大有作为，但目前引导作用并不明显。鼓励企业上云、繁荣平台经济、构建先进的数字基础设施等政策，只是关注到了企业的数字化消费需求，而对居民消费升级、公共消费升级关注较少。财政政策应从整体观出发，在发展数字技术和数字基础设施的同时，大力发展与之相关的消费市场和应用场景。进一步发展数字经济、扩大消费需求的重点，已不是商品的线上销售，而是数字产品和服务的提供与消费，是由数字经济带动的消费升级和整体产业升级。在公共消费升级上，财政政策更是大有作为，但目前一些公共服务领域数字化程度不高，应用场景的开发尚处于起步阶段。例如，贵州提出运用PPP模式满足市场对数字技术设备以及专业化服务的需求，但并未从职责划分、运行机制、风险分担等方面加以规范。
（四）对产业发展生态的重视仍显不足
产业发展生态通俗地来说是一种合作伙伴关系，比如数字经济产业集群、数字经济产业园区、数据共享服务联合体等。这种产业生态的形成往往归因于彼此间存在着较低的交易费用。因地适宜、富有弹性的区域产业生态系统能使多方形成合理明确预期，减少违约风险，提高合作效率，相关生态系统构建应综合考虑产业链、价值链中多个交易环节和参与主体的实际资源禀赋，其中财政的引导和激励更具必要性。实践中支持区域经济一体化的财政政策很多，但未能从数字经济集聚效应和数字应用场景一体化、多元化的角度去推动构建跨区域产业链生态。
四、财政助力数字经济发展的国际经验与启示
当下全球价值链正以数字要素为核心进行重构，主要国家都将数字经济和新一代信息基础设施作为政策支持的重点。美国、日本、欧盟等支持数字经济发展的财政政策创新，为我国打造数字经济新优势提供了政策借鉴。
（一）软性基础设施与硬性基础设施的协同发展
新型基础设施既包括以5G、物联网、计算中心为代表的硬性基础设施，又包括以云计算、数据库为代表的基础软件和其他应用软件。发达国家财政政策既重视硬性基础设施的普惠性发展，又重视数据的互联互通和应用场景打造，并着力提升公民灵活运用数字基础设施的基本能力。例如，美国联邦政府制定了宽带技术机遇计划和国家宽带计划，联邦财政共投入72亿美元的发展基金，采取公私合作的方式刺激宽带产业发展。为确保这些政策落地生效，相关部门出台了《数字素养行动》方案，以提升公民整体数字素养[3-4]。再如，2018年6月出台的《数字欧盟计划》提出，在2021—2027年拨款97亿欧元，投资于超级计算机、人工智能、网络安全与信任、应用软件开发、数字技能培训等领域[5]。
（二）以公共消费升级扩大数字经济消费需求
发达国家财政不断推动高效、安全、现代化的公共消费，以政府数字化转型为重点的公共消费升级对推动数字经济发展起到了助推作用。2018年，美国联邦财政提出了政府数字化改造的财政资金划拨计划[6]以及资金管理指引，该计划高度重视政府消费升级中的思想变革、机制改革及目标管理，并在机制改革中，规定了六大战略领域，旨在利用信息技术促进政府关键能力建设。这六大战略领域包括：引入兼具灵活性和创新性的部门基础设施;扩展共享服务;建立具有协同性、适应性的部门文化;主动开展网络安全规划;加强数据的策略性使用;以结果为导向的预算绩效管理体系[7]。同时，为提高资金使用效率、提升政策治理效能，美国财政部出台了《数字政府战略、治理结构与方法》，主张以新设技术投资审查委员会为主管部门，负责组织并监管开放政府、数字政府战略以及数据智能披露等项目，负责与其他机构合作提供技术投资建议，负责监督评价有关技术投资绩效[8]。 （三）推动全价值链的传统产业数字化转型
为形成跨领域先进制造业的国际领导力，2018年10月，美国财政部会同科技部门推动实施《国家先进制造业战略计划》，旨在利用新政策、新机制发展新技术、新能源，夯实制造业与国防产业基础[9]。为了确保传统制造企业有序转型，该计划提出了四项着力点，即构建智能与数字制造新模式、打造先进工业机器人、优化人工智能基础设施、营造制造业网络安全氛围。相应的财政政策不仅注重投融资体制的完善，而且设立了完整的项目绩效管理机制，以缓解有限的财政承受能力和高质量发展需求之间的矛盾。联邦财政提出的两项操作指引分别是：一是采用PPP模式推进制造业数字化升级，其中，联邦财政支付一半项目经费，其余部分由地方政府、社会资本以及使用者负担;二是创新财政基金援助计划，構建“美国种子基金”，分别实施小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR），发挥小企业在数字化转型中的重要作用。
（四）以多元化政策助推新型基础设施建设
为实现“信息与通信技术”（简称ICT）基础设施的高质量发展，日本财务省提供了资金支持，并发布了通信基建资金监管指南。2019年12月，日本财务省发布年度补充预算方案，明确了财政对ICT基建项目主体资金和配套资金的划拨情况。其中，日本计划在四年内总投入4300亿日元，实现中小学生人均拥有一台平板终端或者电脑的目标，同时完成对学校无线网络的整备。此外，为避免ICT基建的建设与计划背道而驰[10]，日本财务省对ICT基建资金监管、评价提供了系统性的操作指引，将ICT基建项目的生命周期划分为八类，预算部门需要依据操作指引在ICT基建的全生命周期内采取适当政策，确保项目的规划、运营、管理、维护能满足质量要求。
（五）以“弥合数字鸿沟”为主线，建立助力农村数字化转型的专项基金
2020年2月，美国联邦通信委员会发布报告，建立农村数字机会基金，引导宽带网络进一步深入农村。为确保该产业基金的使用效率和公平、环保，美国联邦通信委员会建立了基金分配机制、招投标机制以及激励约束机制。服务供应商可接受政府报价或者提交投标书，以获得投资新基建或提供数字服务的补贴[11]。
五、我国财政助力数字经济高质量发展的思路与建议
打造我国数字经济新优势，有必要从供给、需求两侧着眼，关注市场、政府和社会的数字化转型及数字化能力提升，加快新型基础设施建设，提高我国数字经济全球竞争力。
（一） 推动应用场景建设，培育数字经济发展生态
要以促进数字化赋能和培育优化数字经济生态为主线，结合区域经济一体化趋势，形成应用场景集聚效应和场景供给多元态势。利用场景应用扩大有效需求，驱动数字经济技术创新，实现应用场景创新与新型基础设施建设深度融合。为推动企业技术创新应用提供更多“高含金量”的场景条件，推广一批适合中小企业的工业应用软件，形成政府、市场、社会多方共建共享的场景应用格局。面向产业升级，加速重点领域数字化转型，探索中小企业上云的典型场景及实施路径，财政可在融资、人才、技术服务等方面提供一定支持。
（二）推动公共消费数字化升级，助力数字经济高质量发展
财政可通过专项债、PPP等推进智慧交通、智慧医疗、数字政务等方面项目建设。推动医疗、教育、交通、政务服务等与民生密切相关的公共消费数字化转型。财政资金使用应从“以结果为导向”向“计划+过程+结果+反馈+应用”的全流程绩效管理模式转变，政策手段应更加多样化，努力实现从项目资金使用绩效考核向“目标+制度+机制+资金”的综合考核体系转型。
在当前各级财政必须过“紧日子”的背景下，应强调财政部门在数字政府战略中的主导作用，利用好标准规范、绩效预算、资金拨付、政府采购支持等政策手段，积极构建部门间合作与激励相容机制，搭建较完备的部门数据开放共享平台。
财政要以公共消费升级为基准，鼓励各部门共同参与制定支持公共消费数字化转型的原则和标准，制定适配的年度预算计划和政府采购评价方法。坚持“软件”“硬件”并重的理念，积极引入先进数字技术，提高支持信息搜集、传输、处理、分析、决策的硬件性能，并从思想变革、机制改革、目标管理等方面，着力强化预算监管效力，完善预算绩效管理模式。
（三）以全价值链理念加快传统产业数字化改造
应借鉴发达国家经验，推动全价值链的产业数字化转型，构建全流程、全链条的产业数字化转型政策体系。相关财政政策的制定实施应着力解决企业数字化转型中的痛点和堵点。企业数字化转型离不开内外部环境变革，诸如企业人员数字能力培训和数字素养提升、企业数据互联互通基础设施配套、一体化产业运营平台建设等，都有必要成为政策关注点。此外，财政还应注重政策的普惠性，充分发挥政府采购的价值引领作用，积极推动高校、研发机构和相关龙头企业、百强企业优秀资源“上云”，发挥龙头企业对标准制定、流程创新和技术改造等方面的核心领导力。以市场需求为导向，制定相关优惠政策，鼓励产教融合、校企合作，实施数字经济人才培养工程。
（四）加强财税金融政策协同，提升政策的针对性和实效性
中央财政可通过设立数字产业母基金等形式，推动政府、民间资本、企业法人共同建立多层次融资担保与再担保体系，提高融资担保机构的风险承受能力。地方财政可以牵头设立数字经济融资专项基金，引导社会资本广泛参与，形成盈利共享、风险共担的合作机制，为推动数字经济发展和产业数字化转型提供保障。加大对数字化转型项目的专项贷款贴息力度，降低初创企业融资成本。此外，财政需探索建立开放的科技攻关新机制，实施若干引领数字产业生态的“灯塔”式项目，推动核心技术以及颠覆性技术的研发攻关，破解关键技术产品供应链安全问题。
（五）科学推动新型基础设施建设
我国应遵循新型基础设施的经济特点、经济分类以及国际建设经验，辩证地看待新基建投融资中的争议问题[12]，助推新基建高质量发展。 第一，分類施策，释放潜力。新型基础设施可以依据经济特性划分为两类：一类具有网络效应和颠覆式发展特性，包括大数据中心、人工智能、5G基建、工业互联网;另一类不具有网络效应和颠覆性特征，包括城际高速铁路和轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压[13]。从本质上看，后者与传统基建项目有一定相似，具有成本回收期长、投资成本高、经济杠杆撬动明显等特性，国有企业可以是项目主导方，财政辅以适当补贴、税收优惠、产业投资基金等方式调动社会资本积极性。而对于创新性显著的前一类，尽管项目建设周期较长，但其规模效用递增、长尾效应明显，仍是吸引私人资本投资的重要领域。对前一类，财政应设置灵活多样的激励约束机制鼓励社会投资，财政政策作用重在标准设定、规范引导、人才激励等。
第二，注重新型基础设施建设顶层规划和标准设定，财政可设立富有弹性的激励约束机制。强化新型基础设施建设的目标管理、制度设计和绩效预算，推动数字经济高质量发展。例如，财政可设立奖励与退出标准，借鉴美国数据中心优化计划的做法，即当承包商所经营的数据中心能源使用效率（简称PUE）指标大于1.4时，承包商应被清库并承担违规成本;如果PUE指标小于1.2，承包商才有资格获得奖补资金或政策优惠。
第三，注重新型基础设施建设宏观布局，有加有减地推动新型基础设施建设项目。推动建设全国一体化的大数据中心，退出一批发展滞后、效率不高的中小数据中心。财政应辅助有关部门完成新型基础设施建设项目的整合优化。对于效率低、能耗高的项目，应综合考虑历年投资经营情况给予相应的警告，情形严重者直接市场出清。一些财政承受能力较差的区域，应审慎推进新型基础设施建设项目，并加强项目审核，对新项目开展全生命周期风险评估。及时更新新型基础设施建设项目库，完善分类绩效预算标准体系，加强机构间协作和数据共享。实施一批新型基础设施建设领域质量标准设定项目，以提升先进技术的国际话语权，并为完善财政预算绩效监管提供蓝本。
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Financial Support for High-quality Development of Digital Economy： Core Mechanism and Experience Enlightenment
FAN Yi-xia XU Hao
Abstract： At the present stage， the accelerating development trend of digital economy is obvious， and the financial policy support system needs to be adjusted adaptively. The main mechanism of financial boosting the high-quality development of digital economy is reflected in consumption， production， market construction， industrial development ecology and so on. In order to create new advantages of China’s digital economy， it is necessary to start from both sides of supply and demand， and pay attention to the digital transformation of market， government and society and the improvement of digital ability. The specific ideas include： promote the construction of application scenarios， cultivate the ecological development of digital economy; promote the digital upgrading of public consumption; accelerate the digital transformation of traditional industries with the concept of full value chain; strengthen the coordination of fiscal， taxation and financial policies to improve the pertinence and effectiveness of policies; and scientifically promote the construction of new infrastructure.
Key words： digital economy; high-quality Development; fiscal policy; industrial ecology
基金項目：中国财政科学研究院2019年招标课题“高质量发展动力变革的财税政策改革研究——以数字经济为例”。
作者简介：樊轶侠，中国财政科学研究院研究员;徐昊，中国财政科学研究院研究生。
关键词：数字经济;高质量发展;财政政策;产业生态
中图分类号：F49 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）08-0083-09
随着全球新一轮科技革命和产业变革的兴起，以区块链、人工智能、物联网为代表的数字技术逐步渗透到社会生活的各个领域。数字技术的广泛应用对商业模式和经济环境产生了根本性影响，由此产生的新的经济体系一般被称为数字经济。打造数字经济新优势已经上升到国家战略层面，需要统筹部署、协同推进。数字经济对重塑要素供给体系、提高经济增长效能、降低交易成本、实现规模经济都有重要推动作用，是实现新旧动能转换的核心与重点。如何完善数字经济政策支持体系，引导数字产业化和产业数字化协同发展[1]，还需深入探讨。
其中，财政政策支持体系尚有很大创新空间，有待建立财政助力数字经济提质增效的新机制。2020年中央政府工作报告明确提出，全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势;加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用。数字化正在成为一种生产方式，数字经济必将成为未来一定时期的经济增长新动能。对于新型基础设施建设，要不要给予政策扶持以及如何扶持，还有待厘清认识、分类施策。这里基于当下数字经济加速发展的特征及其对财政治理提出的挑战，剖析财政助力数字经济高质量发展的核心机理，探析欧美等数字经济大国财政政策支持的主要着眼点，提出我国进一步完善相关财政政策、加快推进新型基础设施建设的若干建议。
一、当前我国数字经济加速发展的主要特征
数字经济快速发展为我国产业发展带来了巨大活力，正成为经济增长的新动能。数字产业与其他产业呈现深入融合发展态势，成为助推我国经济高质量发展的新杠杆。
（一）“无接触经济”快速崛起
所谓“无接触经济”，是指人与人之间无需进行面对面的物理接触和空间接近，只通过“人—物—人”“人—网络—人”等空间相对隔离方式开展经济活动。以智能化、无人化为代表的“无接触场景”正在成为主流消费场景。在线下生产与消费受阻的情形下，“无接触式交互”成为一种迫不得已的选择，但其优势不断凸显并被广泛接受。“云经济”成为数字经济加速发展的缩影，在线教育、在线医疗、外卖配送等线上需求呈现爆发式增长，迅速形成了一批线上消费新群体，扩展了要素供给体系，从而推动了数据市场的高频交互，激发了数字技术研发与应用的积极性，使得生产范式刚性、生产效率低下、稀缺资源约束以及发展空间受限等问题都一定程度上得到了有效解决。
（二）平台经济大众化趋势明显
近年来，平台经济的发展深刻地改变了经济生产方式、企业组织架构以及产业价值链，更具平等、普惠、创新、活力的数字经济生态体系正逐步形成。互联网平台的引入，打破了信息共享壁垒，为厂商和消费者之间的沟通创造了有效工具，实现了由厂商“单方面生产”向厂商和消费者“大规模协同生产”的转变，产业价值链由单向、线性化，向多向、协同化转变。
平台经济成为促进经济社会健康发展的重要保障。钉钉教学平台、工业经济运行监测平台、中小企业公共服务平台、企业供应链服务平台等，分别在远程办公及教学、企业复工复产、政策供需对接、流程动态跟踪等方面大显身手。各种网络娱乐平台、电商平台、借贷平台为保障居民消费需求、畅通中小企业融资等提供了重要支撑。
平台经济的大规模应用为推动实体经济发展和提升国家治理能力提供了更广阔的空间，蕴藏着强大的发展潜力。未来一段时期，平台经济将继续凭借其无限制的规模经济、范围经济等优势呈现指数级增长。
（三）数字经济加速进化引领产业变革新动力
生产要素的重组会推动经济结构的深度变革，并逐步建立新的技术和生产体系，这种不断推陈出新的动态失衡将成为经济发展的常态。数字技术的发展与应用，极大地提高了生产效率，推动了产业间的融合发展，形成了一批新产业、新业态。各种数字技术的引进和应用深刻地改变了社会消费的习惯与认知、调整了社会资本的投资结构，推动了生产模式、用工模式、生活模式的数字化转型。例如，传统实体企业推动业务线上转型，许多工厂转向智能制造，线上消费成为主流模式。传统就业岗位面临着严峻挑战，与数字经济相关的新兴岗位需求不断增加，倒逼人才队伍“蝶变”，为推动经济高质量发展增添了产业变革新动力。
（四）经济数字化转型对宏观经济治理提出新挑战
第一，政府数据壁垒难以适应宏观经济治理的需要。政府数据规模迅速扩大，已经成为社会经济赖以发展的重要公共资产，这些数据将对制定政府政策、引导市场行为、优化资源配置结构、构建多元协同治理起到关键作用。如地方政府利用大数据构建的联防联控机制，为复工复产、科学防疫、物资调配、人员安排以及稳定预期提供了重要的制度和技术保障。目前，我国政府数据共享开放体系仍未建立，数字技术的应用与管理模式相对落后，政府数字化治理能力提升明显滞后于经济数字化转型步伐。
第二，地区之间数字鸿沟不断加深、扩大，对政府宏观经济治理提出新挑战。避免更强的“马太效应”，打破传统政策路径依赖，创新性地构建适应数字经济发展的治理机制和区域协同发展模式，显得尤为迫切。
第三，以平台经济为媒介的政府与市场合作模式亟待创新。如各地在实施“消费券”政策的过程中，主要是通过腾讯、阿里巴巴、美团等互联网支付平台進行发放与核销，促进了经济复苏和潜力释放。政府与平台企业紧密合作，财税、金融、科技以及贸易政策等相互协调，推动着政府治理方式的变革。 二、我国财政助力数字经济发展的核心机理与政策着力点
数字经济发展有利于供给效率提升。数字经济是经济发展的新动能，而财政政策是数字经济快速发展的助推力之一。
（一）财政助力数字经济发展的核心机理
数字信息技术的推广和应用重塑了产业界限以及运作模式，能够在更高层次上实现规模经济、范围经济、长尾效应以及传统产业的“创造性毁灭”，显著地推动经济运行的“质变”和“量变”[2]。若要成为经济高质量发展的新动能，数字经济自身必须实现高质量发展。财政助推数字经济高质量发展的核心机理体现在数字经济的消费、生产、市场建设、产业发展生态等方面。
一是消费层面。以5G、区块链、人工智能为代表的数字技术的发展，突破了空间、时间等因素对供需对接的限制，形成了更高层次的规模经济、范围经济，消费需求的个性化、品质化、多样化成为主流。消费升级的加速实现，或在更大范围内实现，还需要政策推力，在需求端形成促进数字经济发展的驱动力。财政推动在数字技术研发领域打造国际标准，鼓励构建数字技术的应用场景，助力传统企业进行数字化改造，有助于拓展数字产品和服务的消费市场，进而促进数字经济做大做强。
二是生产层面。基于对大数据的分享与互换，规模化、实时化、社会化的生产体系日益普遍，传统经济形态中消费者和生产者的界限逐渐模糊。财政政策可从生产要素、生产技术、生产协作三方面对数字经济发展提供支持。就生产要素方面而言，数据和人力资本是给企业带来最大增加值的生产要素，政策重点可转向数据开放共享、数字人才激励，并引导一部分数字基础设施建设。就生产技术方面而言，财政政策通过鼓励关键核心技术研发、共性技术创新和技术应用，夯实数字经济发展之基。就生产协作方面而言，供应链中上下游企业可以通过工业互联网等平台企业，实现数字化管理、数字化制造与数字化营销，相应地，财政政策通过多种方式引导社会资本、推进数字平台建设和应用。
三是市场建设。随着数字经济的发展，数字经济“社会性”的特征不断放大，多元主体和模糊产权引致政府作用方式的改变。平台经济、共享经济、社群经济等新商业模式不断涌现，平台搜寻匹配功能不断强化。与此对应，要求推进数据要素市场化配置，加强数据资源整合和安全保护。财政通过全国或区域一体化的大数据中心建设等，推动数字市场朝着多边化、平台化、共享化方向发展。
四是产业发展生态。数字经济具有交易去中心化的新特征，数字技术的应用使市场竞争结构发生了显著变化。数字经济下市场竞争机制发生变化，垄断竞争成为常态，但信息不对称带来的机会主义行为仍然存在，需要政府实行包容审慎监管。优化产业发展生态，重点是关注竞争机制是否有效、竞争秩序是否有序。财政通过建设数字经济特色园区、构建开发与应用良性互动生态、培育数字经济创新共享服务联合体等方式，推动打造数字经济产业生态。
（二）财政助力数字经济发展的政策着力点
多地区从数字基础设施、数字市场建设、数字人才激励等方面出台政策措施，促进当地加快布局数字产业，促进产业数字化融合。
1.推动数字基础设施建设
通过设立专项资金直接支持数字基础设施建设。不少地区为开展5G应用示范点提供政策优惠和奖补。安徽和天津设立了新兴产业基金，引导社会资本投资WLAN和5G产业，最大限度地发挥财政对社会资本的引导作用。安徽和福建依托重大工程建设和平台升级拓展数字基建的应用场景，并开展“网效之星”评选，为获奖企业提供一次性奖补。为了确保数字基建发展的系统性、环保性和高效性，安徽和广西对参与数字经济标准制定且获得实效的企业予以资金补贴。
2.加快推进数字市场建设
为引导优秀企业落户、培育企业核心竞争力，各地将推进数字市场建设作为重要着眼点，致力于保障网络的进入、联通和投资。单一数字市场的建设不仅需要有关消费者保护的法规和版权现代化，而且需要相应的技术配备，如大数据、云计算、物联网等，因此，诸如数据中心、物联网、区块链等龙头企业就成为财政扶持的对象。一些省份对数字经济的龙头企业、百强企业提供一次性财政奖补。其中，安徽、贵州等省份对经过认定的“独角兽”企业、龙头企业额外提供了“一企一策”“一事一议”的精准配套服务。从机制上，主要采用产业投资基金、融资担保、资本金注入、贴息贷款、知识产权抵押、数字资产抵押等方式，拓宽企业融资渠道，重点缓解数字企业因为抵押资产不足、经营不确定性强、资产折旧快而导致的融资难、融资贵压力。譬如，为激发社会资本参股数字产业项目的积极性，湖南直接将部分参股收益让渡给社会资本。
3.支持数字人才创新创业
多地财政开展高层次人才和领军人才激励计划，以业绩、实际贡献和技术前瞻等为导向，为助推数字经济长期、可持续发展夯实基础。例如，天津为开展互联网、大数据等大型会议和交流的相关机构提供一次性奖补;福建鼓励开展数字经济创业创新大赛;湖南根据数字经济相关专业就业设定考核指标，为符合条件的高校、技校提供补贴。此外，部分地区高度重视数字技术基础和应用研究，鼓励产学研合作，以数字产业实训基地为依托，以市场需求为导向，注重理论与实训教学并举。如贵州鼓励有条件的院校、企业及社会培训机构共建数字经济培训中心，将参培人员纳入财政补贴范围。
4.引导社会资本加大数字平台建设
一些地区引导社会主体自主投资、建设数字经济平台，以平台建设费用为标准，为参与投资数字平台提供支持。其中，安徽和湖南不仅注重数字平台的构建，而且对平台的推广应用及后续功能开发提供必要的支持。但是，两省财政政策支持方式有所不同，安徽主要是为遴选出的优秀平台供应商提供财政奖补或品牌推荐服务，而湖南则采用PPP方式推动工业互联网和大数据平台的广泛应用。此外，为了持续提升数字平台效能，安徽主要采取了如下措施：一是鼓励平台开发商和第三方开发商合作，为自主研发工业APP并取得实效的企业提供财政奖补，构建平台开发和实际应用相结合的良性互动机制。二是鼓励行业龙头和骨干企業借助工业互联网平台，为中小企业、社会公众提供必要的数据资源及行业配套服务，根据平台企业的年收入额，对其进行一次性财政奖补。 5.从需求端入手，鼓励对传统产业进行数字化改造
多地财政以“云服务券”、数字设备采购、资金补贴、融资支持等方式，助力传统企业进行数字化转型。例如，贵州和广西分别实行了“云使用券”和“云服务券”财政补贴机制，建立“上云企业出一点、云服务商让一点、各级财政补一点”的联合激励机制。再如，上海、安徽、福建等省市高度重视传统产业在更高维度上的数字化转型，统筹各级教育、医疗、养老、农业等多方面资金，鼓励社会主体利用优质数据资源和新一代数字技术，为产业数字化应用试点和示范工程提供补助，推动智慧医疗、智慧学校、智慧养老、智慧农业等新模式、新业态发展。
三、我国财政助力数字经济发展中存在的主要问题
数字经济对区域经济转型升级具有明显的带动作用，财政围绕基础设施、市场主体、人、数据等要素进行多样化扶持，但面對数字经济对治理方式和治理能力的挑战，部分财政政策仍存在一些问题，需要进一步创新机制、补齐短板。
（一）财政支持手段较为单一
产业数字化并不是简单地引入数字设备或专业化人才，而是对组织架构、企业文化、全员数字素养、软硬件设备、制度章程、运营机制等方面进行全方位、全流程的颠覆式改造，对财政政策手段的创新性、精准性、科学性提出了更高要求。目前相关财政政策主要以结果为导向，进行相应的资金奖补或引导性扶持。如多数省份为数字企业提供消费券、培训券，为技术创新或设备采购提供奖补，偏重于构建数字技术、设备、人才等生产要素的引进激励机制，未能结合产业数字化转型的实际需求，对数据运作模式、应用场景创新拓展以及数字安全相关的制度保障等方面进行机制设计。
（二）新型基础设施投融资体制有待创新
数字经济加速发展深刻地影响了市场投资结构、政府战略规划以及经济增长模式，对新型基础设施的规模、质量及结构提出了新的要求，其投融资体制需有别于传统基础设施。中央2019年提出把新一代信息基础设施建设作为经济发展重点。地方政府积极响应，已提出超过50万亿元规模的新型基础设施建设规划，但实践中投融资缺口仍然较大。多地在推动新型基础设施建设时仍然是以规划为重点、以产出为导向，忽视了对投资效率、投资能力、融资模式等方面的考量，质量标准的设定和政府支持的范围、方式都较为模糊。操作中各部门往往过度重视新型基础设施建设规划和采购的初始成本，而没有充分考虑新型基础设施建设项目的质量产出和运维成本。鼓励民间资本参与或主导新型基础设施建设项目应是政策初衷，但目前更多是央企投身其中，社会资本与政府合作缺乏相应的风险共担机制。
（三）通过整体消费升级引导数字经济发展的机制不畅
消费对经济发展具有基础性作用，消费升级对数字经济发展起到重要支撑作用，财政政策在此方面可以大有作为，但目前引导作用并不明显。鼓励企业上云、繁荣平台经济、构建先进的数字基础设施等政策，只是关注到了企业的数字化消费需求，而对居民消费升级、公共消费升级关注较少。财政政策应从整体观出发，在发展数字技术和数字基础设施的同时，大力发展与之相关的消费市场和应用场景。进一步发展数字经济、扩大消费需求的重点，已不是商品的线上销售，而是数字产品和服务的提供与消费，是由数字经济带动的消费升级和整体产业升级。在公共消费升级上，财政政策更是大有作为，但目前一些公共服务领域数字化程度不高，应用场景的开发尚处于起步阶段。例如，贵州提出运用PPP模式满足市场对数字技术设备以及专业化服务的需求，但并未从职责划分、运行机制、风险分担等方面加以规范。
（四）对产业发展生态的重视仍显不足
产业发展生态通俗地来说是一种合作伙伴关系，比如数字经济产业集群、数字经济产业园区、数据共享服务联合体等。这种产业生态的形成往往归因于彼此间存在着较低的交易费用。因地适宜、富有弹性的区域产业生态系统能使多方形成合理明确预期，减少违约风险，提高合作效率，相关生态系统构建应综合考虑产业链、价值链中多个交易环节和参与主体的实际资源禀赋，其中财政的引导和激励更具必要性。实践中支持区域经济一体化的财政政策很多，但未能从数字经济集聚效应和数字应用场景一体化、多元化的角度去推动构建跨区域产业链生态。
四、财政助力数字经济发展的国际经验与启示
当下全球价值链正以数字要素为核心进行重构，主要国家都将数字经济和新一代信息基础设施作为政策支持的重点。美国、日本、欧盟等支持数字经济发展的财政政策创新，为我国打造数字经济新优势提供了政策借鉴。
（一）软性基础设施与硬性基础设施的协同发展
新型基础设施既包括以5G、物联网、计算中心为代表的硬性基础设施，又包括以云计算、数据库为代表的基础软件和其他应用软件。发达国家财政政策既重视硬性基础设施的普惠性发展，又重视数据的互联互通和应用场景打造，并着力提升公民灵活运用数字基础设施的基本能力。例如，美国联邦政府制定了宽带技术机遇计划和国家宽带计划，联邦财政共投入72亿美元的发展基金，采取公私合作的方式刺激宽带产业发展。为确保这些政策落地生效，相关部门出台了《数字素养行动》方案，以提升公民整体数字素养[3-4]。再如，2018年6月出台的《数字欧盟计划》提出，在2021—2027年拨款97亿欧元，投资于超级计算机、人工智能、网络安全与信任、应用软件开发、数字技能培训等领域[5]。
（二）以公共消费升级扩大数字经济消费需求
发达国家财政不断推动高效、安全、现代化的公共消费，以政府数字化转型为重点的公共消费升级对推动数字经济发展起到了助推作用。2018年，美国联邦财政提出了政府数字化改造的财政资金划拨计划[6]以及资金管理指引，该计划高度重视政府消费升级中的思想变革、机制改革及目标管理，并在机制改革中，规定了六大战略领域，旨在利用信息技术促进政府关键能力建设。这六大战略领域包括：引入兼具灵活性和创新性的部门基础设施;扩展共享服务;建立具有协同性、适应性的部门文化;主动开展网络安全规划;加强数据的策略性使用;以结果为导向的预算绩效管理体系[7]。同时，为提高资金使用效率、提升政策治理效能，美国财政部出台了《数字政府战略、治理结构与方法》，主张以新设技术投资审查委员会为主管部门，负责组织并监管开放政府、数字政府战略以及数据智能披露等项目，负责与其他机构合作提供技术投资建议，负责监督评价有关技术投资绩效[8]。 （三）推动全价值链的传统产业数字化转型
为形成跨领域先进制造业的国际领导力，2018年10月，美国财政部会同科技部门推动实施《国家先进制造业战略计划》，旨在利用新政策、新机制发展新技术、新能源，夯实制造业与国防产业基础[9]。为了确保传统制造企业有序转型，该计划提出了四项着力点，即构建智能与数字制造新模式、打造先进工业机器人、优化人工智能基础设施、营造制造业网络安全氛围。相应的财政政策不仅注重投融资体制的完善，而且设立了完整的项目绩效管理机制，以缓解有限的财政承受能力和高质量发展需求之间的矛盾。联邦财政提出的两项操作指引分别是：一是采用PPP模式推进制造业数字化升级，其中，联邦财政支付一半项目经费，其余部分由地方政府、社会资本以及使用者负担;二是创新财政基金援助计划，構建“美国种子基金”，分别实施小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR），发挥小企业在数字化转型中的重要作用。
（四）以多元化政策助推新型基础设施建设
为实现“信息与通信技术”（简称ICT）基础设施的高质量发展，日本财务省提供了资金支持，并发布了通信基建资金监管指南。2019年12月，日本财务省发布年度补充预算方案，明确了财政对ICT基建项目主体资金和配套资金的划拨情况。其中，日本计划在四年内总投入4300亿日元，实现中小学生人均拥有一台平板终端或者电脑的目标，同时完成对学校无线网络的整备。此外，为避免ICT基建的建设与计划背道而驰[10]，日本财务省对ICT基建资金监管、评价提供了系统性的操作指引，将ICT基建项目的生命周期划分为八类，预算部门需要依据操作指引在ICT基建的全生命周期内采取适当政策，确保项目的规划、运营、管理、维护能满足质量要求。
（五）以“弥合数字鸿沟”为主线，建立助力农村数字化转型的专项基金
2020年2月，美国联邦通信委员会发布报告，建立农村数字机会基金，引导宽带网络进一步深入农村。为确保该产业基金的使用效率和公平、环保，美国联邦通信委员会建立了基金分配机制、招投标机制以及激励约束机制。服务供应商可接受政府报价或者提交投标书，以获得投资新基建或提供数字服务的补贴[11]。
五、我国财政助力数字经济高质量发展的思路与建议
打造我国数字经济新优势，有必要从供给、需求两侧着眼，关注市场、政府和社会的数字化转型及数字化能力提升，加快新型基础设施建设，提高我国数字经济全球竞争力。
（一） 推动应用场景建设，培育数字经济发展生态
要以促进数字化赋能和培育优化数字经济生态为主线，结合区域经济一体化趋势，形成应用场景集聚效应和场景供给多元态势。利用场景应用扩大有效需求，驱动数字经济技术创新，实现应用场景创新与新型基础设施建设深度融合。为推动企业技术创新应用提供更多“高含金量”的场景条件，推广一批适合中小企业的工业应用软件，形成政府、市场、社会多方共建共享的场景应用格局。面向产业升级，加速重点领域数字化转型，探索中小企业上云的典型场景及实施路径，财政可在融资、人才、技术服务等方面提供一定支持。
（二）推动公共消费数字化升级，助力数字经济高质量发展
财政可通过专项债、PPP等推进智慧交通、智慧医疗、数字政务等方面项目建设。推动医疗、教育、交通、政务服务等与民生密切相关的公共消费数字化转型。财政资金使用应从“以结果为导向”向“计划+过程+结果+反馈+应用”的全流程绩效管理模式转变，政策手段应更加多样化，努力实现从项目资金使用绩效考核向“目标+制度+机制+资金”的综合考核体系转型。
在当前各级财政必须过“紧日子”的背景下，应强调财政部门在数字政府战略中的主导作用，利用好标准规范、绩效预算、资金拨付、政府采购支持等政策手段，积极构建部门间合作与激励相容机制，搭建较完备的部门数据开放共享平台。
财政要以公共消费升级为基准，鼓励各部门共同参与制定支持公共消费数字化转型的原则和标准，制定适配的年度预算计划和政府采购评价方法。坚持“软件”“硬件”并重的理念，积极引入先进数字技术，提高支持信息搜集、传输、处理、分析、决策的硬件性能，并从思想变革、机制改革、目标管理等方面，着力强化预算监管效力，完善预算绩效管理模式。
（三）以全价值链理念加快传统产业数字化改造
应借鉴发达国家经验，推动全价值链的产业数字化转型，构建全流程、全链条的产业数字化转型政策体系。相关财政政策的制定实施应着力解决企业数字化转型中的痛点和堵点。企业数字化转型离不开内外部环境变革，诸如企业人员数字能力培训和数字素养提升、企业数据互联互通基础设施配套、一体化产业运营平台建设等，都有必要成为政策关注点。此外，财政还应注重政策的普惠性，充分发挥政府采购的价值引领作用，积极推动高校、研发机构和相关龙头企业、百强企业优秀资源“上云”，发挥龙头企业对标准制定、流程创新和技术改造等方面的核心领导力。以市场需求为导向，制定相关优惠政策，鼓励产教融合、校企合作，实施数字经济人才培养工程。
（四）加强财税金融政策协同，提升政策的针对性和实效性
中央财政可通过设立数字产业母基金等形式，推动政府、民间资本、企业法人共同建立多层次融资担保与再担保体系，提高融资担保机构的风险承受能力。地方财政可以牵头设立数字经济融资专项基金，引导社会资本广泛参与，形成盈利共享、风险共担的合作机制，为推动数字经济发展和产业数字化转型提供保障。加大对数字化转型项目的专项贷款贴息力度，降低初创企业融资成本。此外，财政需探索建立开放的科技攻关新机制，实施若干引领数字产业生态的“灯塔”式项目，推动核心技术以及颠覆性技术的研发攻关，破解关键技术产品供应链安全问题。
（五）科学推动新型基础设施建设
我国应遵循新型基础设施的经济特点、经济分类以及国际建设经验，辩证地看待新基建投融资中的争议问题[12]，助推新基建高质量发展。 第一，分類施策，释放潜力。新型基础设施可以依据经济特性划分为两类：一类具有网络效应和颠覆式发展特性，包括大数据中心、人工智能、5G基建、工业互联网;另一类不具有网络效应和颠覆性特征，包括城际高速铁路和轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压[13]。从本质上看，后者与传统基建项目有一定相似，具有成本回收期长、投资成本高、经济杠杆撬动明显等特性，国有企业可以是项目主导方，财政辅以适当补贴、税收优惠、产业投资基金等方式调动社会资本积极性。而对于创新性显著的前一类，尽管项目建设周期较长，但其规模效用递增、长尾效应明显，仍是吸引私人资本投资的重要领域。对前一类，财政应设置灵活多样的激励约束机制鼓励社会投资，财政政策作用重在标准设定、规范引导、人才激励等。
第二，注重新型基础设施建设顶层规划和标准设定，财政可设立富有弹性的激励约束机制。强化新型基础设施建设的目标管理、制度设计和绩效预算，推动数字经济高质量发展。例如，财政可设立奖励与退出标准，借鉴美国数据中心优化计划的做法，即当承包商所经营的数据中心能源使用效率（简称PUE）指标大于1.4时，承包商应被清库并承担违规成本;如果PUE指标小于1.2，承包商才有资格获得奖补资金或政策优惠。
第三，注重新型基础设施建设宏观布局，有加有减地推动新型基础设施建设项目。推动建设全国一体化的大数据中心，退出一批发展滞后、效率不高的中小数据中心。财政应辅助有关部门完成新型基础设施建设项目的整合优化。对于效率低、能耗高的项目，应综合考虑历年投资经营情况给予相应的警告，情形严重者直接市场出清。一些财政承受能力较差的区域，应审慎推进新型基础设施建设项目，并加强项目审核，对新项目开展全生命周期风险评估。及时更新新型基础设施建设项目库，完善分类绩效预算标准体系，加强机构间协作和数据共享。实施一批新型基础设施建设领域质量标准设定项目，以提升先进技术的国际话语权，并为完善财政预算绩效监管提供蓝本。
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Financial Support for High-quality Development of Digital Economy： Core Mechanism and Experience Enlightenment
FAN Yi-xia XU Hao
Abstract： At the present stage， the accelerating development trend of digital economy is obvious， and the financial policy support system needs to be adjusted adaptively. The main mechanism of financial boosting the high-quality development of digital economy is reflected in consumption， production， market construction， industrial development ecology and so on. In order to create new advantages of China’s digital economy， it is necessary to start from both sides of supply and demand， and pay attention to the digital transformation of market， government and society and the improvement of digital ability. The specific ideas include： promote the construction of application scenarios， cultivate the ecological development of digital economy; promote the digital upgrading of public consumption; accelerate the digital transformation of traditional industries with the concept of full value chain; strengthen the coordination of fiscal， taxation and financial policies to improve the pertinence and effectiveness of policies; and scientifically promote the construction of new infrastructure.
Key words： digital economy; high-quality Development; fiscal policy; industrial ecology
基金項目：中国财政科学研究院2019年招标课题“高质量发展动力变革的财税政策改革研究——以数字经济为例”。
作者简介：樊轶侠，中国财政科学研究院研究员;徐昊，中国财政科学研究院研究生。