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高校作为以教育指导、科学研究为核心职能的事业单位，是我国政府采购的关键主体之一。近几年，随着高校政府采购规模的日益扩大，在采购管理方面也出现了较多风险点。基于此，文章从全流程视角入手，阐述了高校政府采购的流程，剖析了高校政府采购管理的问题及原因，并提出了几点优化措施。
一、前言
全流程视角下，高校政府采购主要是高校以从事日常的政务活动、满足师生需求的服务为目标，依据法律规定范畴内的集中采购目录、限额标准，利用国家财政性资金采购货物、工程、服务的行为，具有采购对象广泛、资金来源公共、采购过程单向的特征。通过对全流程视角下的高校政府采购进行优化，可以在强化财政资金使用效率的同时，遏制采购阶段涌现的不端行为。基于此，探析全流程视界下高等院校采购管理的优化措施非常必要。
二、高校政府采购方式及流程
依据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定可知，政府采购主要包括公开招标、邀请招标、单一来源采购、竞争性谈判、询价或者其他国务院政府采购监督管理部门认定的采购方式。其中在公开招标时，高校需要在招标文件确定的时间、地点，经过主持开标会、宣布投标截止时间已到、宣读开标大会纪律、现场监督开标过程、由监督者确认并当众拆封招标文件同时唱标、在开标记录表上记录唱标内容以及由记录人、投标人代表、唱标人与有关人员签字等几个环节;而邀请招标、单一来源采购分别需要从有限范围供应商处、唯一供应商处依据原有采购项目、服务配套要求进行采购;竞争性谈判需要在招标后无供应商投标、无法事先计算价格总额、招标所需时长无法满足用户紧急需要、无合格标的且重新招标没有成立时展开;询价的流程为成立询价小组、确认被询价的供应商名单、询价、确认成交供应商。
三、全流程视角下高校政府采购管理的问题及原因
（一）人员权责不明
虽然现行财政部令第87号对高等院校政府采购工作中采购负责人主体责任的明确提出了要求。但是，在高校政府采购整个流程中，各环节主体责任具体承担者仍然广受争议。这主要是由于当前多数高校采用了混合管理模式，即不同阶段任务由不同的职责部门负责。各部门之间形成了职责交叉、协作运行、相互牵制的关系，部门职责边界模糊，互相推诿扯皮现象时有发生。
（二）内部管控效果不佳
长时间以来，高等院校政府采购工作都被看做廉政风险防控与治理的关键领域。不管是院领导，还是普通教职工，均对政府采购工作投入了较大的关注。但是，当前高等院校内部管控重点仍然为采购阶段，对于具有主导作用的采购前期、具有实质价值的采购后期均不够关注，没有形成全流程闭环管理体系。采购前期调研论证不充分、采购后期核实把关不严谨等问题频出，经常导致整个采购活动额外成本上升。
（三）廉政监督形式化问题突出
当前高校政府采购管理需求处于一个日趋扩大的态势，每一所高校的政府采购支出都在亿元以上，致使其成为众多代理商、厂家‘围猎’的热点，由此招致了愈加突出的腐败风险。再加上高校当前采购的廉政监督环节存在形式化、浅显化倾向，无法严密监测每一个采购环节，致使各环节问题串联形成塌方式腐败风险频出。比如，单在2013-2016年十八届中央第十二轮巡视对中管高校党委专项巡视结果中，就涉及了近二百名违纪人员。
四、全流程视角下高校政府采购管理的优化措施
（一）明晰人员权责
高等院校政府采购模式从上层到基层涉及了策略决议、督促监管、操作落实、归口管制、运行观察等若干个环节，只有明确各环节对应人员的职责范围，才可以保证人员权利与责任对等。根据我国当前公立高校的具体情况，可以从每一项具体采购任务的整个流程入手，自下而上、逐级进行岗位的優化设置以及对应部门、岗位职责内容的明晰。
1.对于货物、服务、工程使用部门，应在采购申请提交前期，全方面、深层次的开展调查研究。在采购项目调查研究、辩论验证之后，进行项目确立批准上报，并进行货物、工程、服务提供方资质条件、服务培训及售后、核心技术指标的细化。同时以价格分值、技术分值的设定比例为切入点，进行评议审核办法、合作协议最初稿件、技术参数分数评定依据、合作协议签署注意事项、报销手续、验收入库要求的逐一明确。
2.对于政府采购项目归口管理部门，应立足归口管理视角，对全部项目展开可行性论证。若货物、服务、工程涉及进口设备，还需再次进行专家论证。在可行性论证、专家论证开展的基础上，参与合同审核会签、网上公开展示、项目验收。
3.对于政府招标采购职能部门，需要严格依据政策相符性、科学规范性方针，对招标理想申请进行核对审批，同时明确招标采购方式、拟定招标采购文件及商务参数评分细则。随后组织开展招标、评标并参与项目验收、合同审核会签。
4.对于高校主管部门，应从宏观层面入手，综合考虑资源配置恰当性、与发展规划契合度，进行及时、严格审核批示。
5.对于高校监督部门，应围绕全流程、全过程，协调各部门分工关系，规避人员不规范行为，保障任务的高效率、高质量完成。
（二）强化内部管控
公开招标是高校政府采购常用方法，依据2017年10月财政部修订后施行的《中华人民共和国政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六条可知，行业事业单位内部控制规范要求是政府采购人需要遵循的主要条例，采购单位也应该根据内部控制规范要求进行具有本单位特色的政府采购内部控制制度、预算和实施计划的编制。基于此，除了在宏观层面根据国家、上一级别主要管理部门最新要求强化相关责任体系、监督管理体系的建设外，高等院校还需要根据最新修订、完善的规章制度，从决策、管制、操作实施、监督、运行等几个层面入手，围绕政府采购前期、政府采购阶段、政府采购后期三个环节，梳理内部控制流程，形成一个闭环的政府采购内部管理体系。在闭环的政府采购内部管理体系中，将监督端口向前方推移，开放允许更多人员参与的风险管制关卡，切实将风险控制在还没有萌芽、发展状态，为各环节有序推进、规范运行提供保障。 1.采购预算与计划环节流程内部管控。由于高等院校政府采购预算与计划环节涉及了政府采购预算的审核、调整、批复、编制等诸多内容，在内部控制时，高校应贯彻合理性、科学性、前瞻性方针，责令各业务部门在“一上”（财政部门印发部门预算编制的有关文件、通知，明确部门预算编制工作要求）之前，结合本部门资金配置标准、资金存量及实际工作需求，将下一阶段年度采购预算建议数值（含采购量、所属品目、编码、类别、资金来源）上报给财务部门、政府采购中心。经政府采购中心、财务部门共同对预算项目金额、品目审核后，由财务部门再次从资金配置科学性、预算指标额度控制有效性视角进行审查，并与学校各部门进行信息交互，避免出现重复购置、配置不足等不良情况。
2.采购实施环节流程内部管控。在高等院校政府采购实施环节，学校政府采购各业务部门应依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及财政部、行业主管部门发布的规范类文件，结合各立项部门对采购项目使用、时间的要求，从采购方式、适用范围、采购流程时长、特点等方面，进行采购方式选择对照表的设置，选择最佳采购方式。随后从采购方式重大风险点管控视角入手，进行内部采购质疑处理。比如，针对公开招标采购模式中出现的采购人代表干预专家投标风险，可以由高校采购管理部门函询招标代理机构以书面报告的形式回复。
3.采购验收与支付环节流程内部管控。在采购验收环节，高等院校应以政府采购项目完成且供应商发出项目验收申请为切入点，成立验收小组，根据合同编制验收程序、表格逐条验收，验收后出具报告。而在支付环节，高等院校可以根据项目采购集中、分散类型，严格履行对应的国库授权支付、政府采购预算内集中采购预算外批复资金支付。鉴于高校政府采购项目与部门零星采购项目具有较大差异，在内部控制流程责任主体明确的同时，高等院校应对审批流程进行进一步简化，授予审核岗工作者协同采购管理部门负责人、财务部门办理支付手续的权利。
（三）提升廉政监督实效
廉政监督实效性的提升，对于切实优化高等院校政府采购管理至关重要。在全流程视角下，高校可以依据工程、服务、货物各自领域中分类，确定牵头监督管理部门。同时发掘财务、监察、审计、财产、基建等关键部门、关键岗位的作用，保障监督机制、决策机制、执行机制的顺利运行。
1.除了将政府采购业务执行情况与各业务部门及负责人工作绩效有机联系以外，可以进一步构建与本单位政府采购业务流程无缝契合的监督机制。严格督促单位领导、政府采购部门、使用部门、归口管理部门履行日常监督管理职责，而审计单位这需要根据所发现的政府采购内部舞弊、腐败问题，第一时间纠偏释疑、惩处，保证廉政监督体系覆盖政府采购的整个流程。
2.廉政监督信息平台是对高等院校政府采购廉政监督的有力硬件支撑，也是实现高等院校政府采购业务有序管理的必备条件。考虑到政府采购业务全流程的相关采购信息不仅具有对内使用的需求，而且具有对外发布的规定，为了避免信息孤岛效应对廉政监督实效性的不利影响，可以进行政府采购全流程廉政监督管理数据链的建立。以全流程数据的互相联通为核心，横向跨越诸多与政府采购业务相关部门无缝衔接的数据链，整合全流程各部門独立的系统管理数据。随后经互联网信息交互体系，实现政府采购信息、支付信息、履约信息、投诉质疑信息、廉政监督信息的及时、完整传递。为了保证廉政监督信息平台的平稳运行，高等院校政府采购管理部门应关注材料移交完整性、发布平台权威性、信息披露客观性、信息发布及时性，采取精确到人的信息披露疏失问责模式，从整体到节点、从开始到结束、宏观到微观配合廉政监管工作，保障廉政监管工作的直观实效性。
五、结语
综上所述，全流程视角下的高等院校政府采购管理涉及了公开招标、邀请招标、询价等多种类型，流程复杂，程序繁多，隐藏着诸多不可控风险因子。因此，高校应从整个政府采购流程入手，剖析现存薄弱问题及产生源头，有针对性地制定政府采购管理方案及内部控制环境优化对策，保证政府采购活动的高效、经济开展。
（作者单位：江苏商贸职业学院）
一、前言
全流程视角下，高校政府采购主要是高校以从事日常的政务活动、满足师生需求的服务为目标，依据法律规定范畴内的集中采购目录、限额标准，利用国家财政性资金采购货物、工程、服务的行为，具有采购对象广泛、资金来源公共、采购过程单向的特征。通过对全流程视角下的高校政府采购进行优化，可以在强化财政资金使用效率的同时，遏制采购阶段涌现的不端行为。基于此，探析全流程视界下高等院校采购管理的优化措施非常必要。
二、高校政府采购方式及流程
依据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定可知，政府采购主要包括公开招标、邀请招标、单一来源采购、竞争性谈判、询价或者其他国务院政府采购监督管理部门认定的采购方式。其中在公开招标时，高校需要在招标文件确定的时间、地点，经过主持开标会、宣布投标截止时间已到、宣读开标大会纪律、现场监督开标过程、由监督者确认并当众拆封招标文件同时唱标、在开标记录表上记录唱标内容以及由记录人、投标人代表、唱标人与有关人员签字等几个环节;而邀请招标、单一来源采购分别需要从有限范围供应商处、唯一供应商处依据原有采购项目、服务配套要求进行采购;竞争性谈判需要在招标后无供应商投标、无法事先计算价格总额、招标所需时长无法满足用户紧急需要、无合格标的且重新招标没有成立时展开;询价的流程为成立询价小组、确认被询价的供应商名单、询价、确认成交供应商。
三、全流程视角下高校政府采购管理的问题及原因
（一）人员权责不明
虽然现行财政部令第87号对高等院校政府采购工作中采购负责人主体责任的明确提出了要求。但是，在高校政府采购整个流程中，各环节主体责任具体承担者仍然广受争议。这主要是由于当前多数高校采用了混合管理模式，即不同阶段任务由不同的职责部门负责。各部门之间形成了职责交叉、协作运行、相互牵制的关系，部门职责边界模糊，互相推诿扯皮现象时有发生。
（二）内部管控效果不佳
长时间以来，高等院校政府采购工作都被看做廉政风险防控与治理的关键领域。不管是院领导，还是普通教职工，均对政府采购工作投入了较大的关注。但是，当前高等院校内部管控重点仍然为采购阶段，对于具有主导作用的采购前期、具有实质价值的采购后期均不够关注，没有形成全流程闭环管理体系。采购前期调研论证不充分、采购后期核实把关不严谨等问题频出，经常导致整个采购活动额外成本上升。
（三）廉政监督形式化问题突出
当前高校政府采购管理需求处于一个日趋扩大的态势，每一所高校的政府采购支出都在亿元以上，致使其成为众多代理商、厂家‘围猎’的热点，由此招致了愈加突出的腐败风险。再加上高校当前采购的廉政监督环节存在形式化、浅显化倾向，无法严密监测每一个采购环节，致使各环节问题串联形成塌方式腐败风险频出。比如，单在2013-2016年十八届中央第十二轮巡视对中管高校党委专项巡视结果中，就涉及了近二百名违纪人员。
四、全流程视角下高校政府采购管理的优化措施
（一）明晰人员权责
高等院校政府采购模式从上层到基层涉及了策略决议、督促监管、操作落实、归口管制、运行观察等若干个环节，只有明确各环节对应人员的职责范围，才可以保证人员权利与责任对等。根据我国当前公立高校的具体情况，可以从每一项具体采购任务的整个流程入手，自下而上、逐级进行岗位的優化设置以及对应部门、岗位职责内容的明晰。
1.对于货物、服务、工程使用部门，应在采购申请提交前期，全方面、深层次的开展调查研究。在采购项目调查研究、辩论验证之后，进行项目确立批准上报，并进行货物、工程、服务提供方资质条件、服务培训及售后、核心技术指标的细化。同时以价格分值、技术分值的设定比例为切入点，进行评议审核办法、合作协议最初稿件、技术参数分数评定依据、合作协议签署注意事项、报销手续、验收入库要求的逐一明确。
2.对于政府采购项目归口管理部门，应立足归口管理视角，对全部项目展开可行性论证。若货物、服务、工程涉及进口设备，还需再次进行专家论证。在可行性论证、专家论证开展的基础上，参与合同审核会签、网上公开展示、项目验收。
3.对于政府招标采购职能部门，需要严格依据政策相符性、科学规范性方针，对招标理想申请进行核对审批，同时明确招标采购方式、拟定招标采购文件及商务参数评分细则。随后组织开展招标、评标并参与项目验收、合同审核会签。
4.对于高校主管部门，应从宏观层面入手，综合考虑资源配置恰当性、与发展规划契合度，进行及时、严格审核批示。
5.对于高校监督部门，应围绕全流程、全过程，协调各部门分工关系，规避人员不规范行为，保障任务的高效率、高质量完成。
（二）强化内部管控
公开招标是高校政府采购常用方法，依据2017年10月财政部修订后施行的《中华人民共和国政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六条可知，行业事业单位内部控制规范要求是政府采购人需要遵循的主要条例，采购单位也应该根据内部控制规范要求进行具有本单位特色的政府采购内部控制制度、预算和实施计划的编制。基于此，除了在宏观层面根据国家、上一级别主要管理部门最新要求强化相关责任体系、监督管理体系的建设外，高等院校还需要根据最新修订、完善的规章制度，从决策、管制、操作实施、监督、运行等几个层面入手，围绕政府采购前期、政府采购阶段、政府采购后期三个环节，梳理内部控制流程，形成一个闭环的政府采购内部管理体系。在闭环的政府采购内部管理体系中，将监督端口向前方推移，开放允许更多人员参与的风险管制关卡，切实将风险控制在还没有萌芽、发展状态，为各环节有序推进、规范运行提供保障。 1.采购预算与计划环节流程内部管控。由于高等院校政府采购预算与计划环节涉及了政府采购预算的审核、调整、批复、编制等诸多内容，在内部控制时，高校应贯彻合理性、科学性、前瞻性方针，责令各业务部门在“一上”（财政部门印发部门预算编制的有关文件、通知，明确部门预算编制工作要求）之前，结合本部门资金配置标准、资金存量及实际工作需求，将下一阶段年度采购预算建议数值（含采购量、所属品目、编码、类别、资金来源）上报给财务部门、政府采购中心。经政府采购中心、财务部门共同对预算项目金额、品目审核后，由财务部门再次从资金配置科学性、预算指标额度控制有效性视角进行审查，并与学校各部门进行信息交互，避免出现重复购置、配置不足等不良情况。
2.采购实施环节流程内部管控。在高等院校政府采购实施环节，学校政府采购各业务部门应依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及财政部、行业主管部门发布的规范类文件，结合各立项部门对采购项目使用、时间的要求，从采购方式、适用范围、采购流程时长、特点等方面，进行采购方式选择对照表的设置，选择最佳采购方式。随后从采购方式重大风险点管控视角入手，进行内部采购质疑处理。比如，针对公开招标采购模式中出现的采购人代表干预专家投标风险，可以由高校采购管理部门函询招标代理机构以书面报告的形式回复。
3.采购验收与支付环节流程内部管控。在采购验收环节，高等院校应以政府采购项目完成且供应商发出项目验收申请为切入点，成立验收小组，根据合同编制验收程序、表格逐条验收，验收后出具报告。而在支付环节，高等院校可以根据项目采购集中、分散类型，严格履行对应的国库授权支付、政府采购预算内集中采购预算外批复资金支付。鉴于高校政府采购项目与部门零星采购项目具有较大差异，在内部控制流程责任主体明确的同时，高等院校应对审批流程进行进一步简化，授予审核岗工作者协同采购管理部门负责人、财务部门办理支付手续的权利。
（三）提升廉政监督实效
廉政监督实效性的提升，对于切实优化高等院校政府采购管理至关重要。在全流程视角下，高校可以依据工程、服务、货物各自领域中分类，确定牵头监督管理部门。同时发掘财务、监察、审计、财产、基建等关键部门、关键岗位的作用，保障监督机制、决策机制、执行机制的顺利运行。
1.除了将政府采购业务执行情况与各业务部门及负责人工作绩效有机联系以外，可以进一步构建与本单位政府采购业务流程无缝契合的监督机制。严格督促单位领导、政府采购部门、使用部门、归口管理部门履行日常监督管理职责，而审计单位这需要根据所发现的政府采购内部舞弊、腐败问题，第一时间纠偏释疑、惩处，保证廉政监督体系覆盖政府采购的整个流程。
2.廉政监督信息平台是对高等院校政府采购廉政监督的有力硬件支撑，也是实现高等院校政府采购业务有序管理的必备条件。考虑到政府采购业务全流程的相关采购信息不仅具有对内使用的需求，而且具有对外发布的规定，为了避免信息孤岛效应对廉政监督实效性的不利影响，可以进行政府采购全流程廉政监督管理数据链的建立。以全流程数据的互相联通为核心，横向跨越诸多与政府采购业务相关部门无缝衔接的数据链，整合全流程各部門独立的系统管理数据。随后经互联网信息交互体系，实现政府采购信息、支付信息、履约信息、投诉质疑信息、廉政监督信息的及时、完整传递。为了保证廉政监督信息平台的平稳运行，高等院校政府采购管理部门应关注材料移交完整性、发布平台权威性、信息披露客观性、信息发布及时性，采取精确到人的信息披露疏失问责模式，从整体到节点、从开始到结束、宏观到微观配合廉政监管工作，保障廉政监管工作的直观实效性。
五、结语
综上所述，全流程视角下的高等院校政府采购管理涉及了公开招标、邀请招标、询价等多种类型，流程复杂，程序繁多，隐藏着诸多不可控风险因子。因此，高校应从整个政府采购流程入手，剖析现存薄弱问题及产生源头，有针对性地制定政府采购管理方案及内部控制环境优化对策，保证政府采购活动的高效、经济开展。
（作者单位：江苏商贸职业学院）