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[摘要]当前我国刑事不起诉救济制度在防止检察机关滥用自由裁量权、保障刑事诉讼目的顺利实现方面起到了重要的作用。但与此同时，该项制度也存在一定的缺陷，因此，亟要进一步的完善，扩大被不起诉人行使申诉权的范围并赋予其申请复议权、建立强制起诉制度、将“行为合法的或未实施危害社会行为的”作为绝对不起诉的法定理由之一等，以维护司法公正和保障当事人权益。
[关键词]刑事不起诉；救济制度；司法公正
在刑事诉讼中，为了防止检察机关滥用不起诉权，放纵犯罪分子，保障刑事诉讼目的的实现，法律规定了不起诉救济途径。笔者认为，刑事不起诉救济，是指在刑事诉讼进行的过程，侦查机关、检察机关、审判机关及案件当事人认为不起诉决定确有错误，为维护司法公正和当事人合法权益，依照法定的程序和途径寻求救济。为健全和完善刑事不起诉救济途径，修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）对此作了一些必要的调整和补充。但现行不起诉救济途径在设计上仍明显存在缺陷。本文试对此作几点分析。
一、刑事不起诉救济途径之缺陷
(一)被害人自诉权对检察机关不起诉权制约“过火”
按照《刑诉法》第145条规定，若检察机关作出不起诉决定，被害人便有权向人民法院提起自诉。赋予被害人自诉权，实质上代替了人民检察院行使起诉权，这既与法律规定的职权分工相矛盾，又与公诉案件的司法工作规律相违背。一方面，从诉讼理论上看，公诉转为自诉的设置，实质上是将一部分公诉案件分割给了适用不起诉决定案件的被害人。这不符合现代诉讼理论。如果允许被害人以自诉的方式否定公诉机关不起诉决定的效力，从理论上讲，是对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。另一方面，检察机关对于案件的办理是一项具有很强的专业性、科学性和严密的法律程序性的工作，若对具有专业知识的司法人员依法作出的案件处理决定，仅凭被害人对案件的一知半解或皮毛之解就予以否定是不妥当的。对于此类案件的处理赋予被害人如此大的权力，对于一个现代法治国家来说是不适合的。因此，《刑诉法》对被害人救济途径的规定，造成了被害人的起诉权与检察机关不起诉权的种种矛盾。这无疑给检察机关的“起诉裁量权以巨大的冲击，从某种意义上说这一规定使人民检察院的起诉裁量权形同虚设。”[1]
(二)相对被不起诉人因害怕面临被提起公诉的新威胁而不敢申诉
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第303条第2款规定，被不起诉人对相对不起诉不服提出申诉的，人民检察院控告申诉部门复查后应当提出复查意见，认为应当维持不起诉决定的，报请检察长作出复查决定；认为应当撤销不起诉决定提起公诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。这样被不起诉人对相对不起诉的申诉，只能有两种结果：一种是人民检察院维持原不起诉决定，一种是提起公诉。这样一方面，使得被不起诉人即使认为自己根本没有犯罪，或存在“犯罪情节显著轻微”等问题时，也不愿意把事实予以澄清，也不愿意给自己创造一个讨“说法”的机会；另一方面，被不起诉人若被羁押，使其权利受到损害，如能通过申诉确立根本没有犯罪行为，可以提出赔偿要求的问题，但因担心申诉后，非但不能减轻对其处罚，还可能会受到更严肃的惩罚而放弃申诉权。因此，即使被不起诉人具有申诉理由也不敢大胆申诉，从而影响被不起诉人申诉权的行使。
(三)绝对或存疑不起诉缺乏救济途径
《刑诉法》第146条仅规定对相对不起诉人可以通过向原检察机关申诉而获得救济，而对绝对或存疑不起诉是否可以申诉，则未作规定。在司法实践中，因为缺乏对绝对、存疑不起诉的救济规定，致使在出现以下几种情形时便无法适从：其一，检察机关依照《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出绝对不起诉决定，而行为人却认为自己未实施危害社會行为或者实施了合法行为，如正当防卫、紧急避险；其二，检察机关根据“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”等情形，而对行为人作出绝对不起诉决定后，建议有关主管机关对被不起诉人予以行政处罚或行政处分。但行为人却认为自己没有触犯某一行政法规，不应受处罚；其三，检察机关认为行为人证据不足仅仅是构成犯罪的证据不足而作存疑不起诉，但却认为被不起诉人触犯行政法规的事实清楚、证据也充分，并建议予以行政处罚或行政处分，而行为人认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，因此既不构成犯罪，也构不成违法，不能建议有关主管机关给予行政处罚或行政处分等等。凡此种种，被不起诉人均认为人民检察院侵犯其合法权益，但却无法通过有效途径来寻求救济。虽有人认为宪法赋予了公民对任何国家机关所作出的决定有申诉的权利。绝对和存疑不起诉人也可依据宪法的规定提出申诉。但笔者认为，被不起诉人依照宪法的规定而提出的不服绝对、存疑不起诉决定的申诉，其行为是不被刑事诉讼法所肯定的，是不具有刑事诉讼性质的，只是一项一般意义上的民主权利。人民检察院只能按照一般申诉对待，其效力也远不及刑事诉讼法所专门规定的申诉。
(四)对于“没有犯罪事实或犯罪事实并非犯罪人所为”案件的处理较为混乱
在司法实践中，检察机关审查起诉部门经过审查发现犯罪嫌疑人清白无辜，蒙冤受屈的现象时有发生，对此应如何处理，各地的做法也不尽相同。有的地方，则对这类案件就作绝对不起诉决定，但在适用法律上，又大都含糊其辞，有的在不起诉决定书中不具体注明适用刑事诉讼法第15条中的哪一项；有的只引用刑事诉讼法第142条第1款，不引用刑事诉讼法第15条；有的只引用刑事诉讼法第142条，不引款。这种做法不仅于法无据，而且有可能给无辜者留下一个“行为不端”的阴影。有的地方，则将这类案件退回公安机关处理。其依据是《人民检察院刑事诉讼规则》第262条的规定，即“对公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”这种做法极易造成无辜者被继续羁押，不能及时还纯然无辜者以清白。
二、刑事不起诉救济途径的完善
（一)扩大被不起诉人行使申诉权的范围并赋予其申请复议权
《刑诉法》第146条只赋予被不起诉人对检察院作出的相对不起诉有申诉权，而对依据《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出的不起诉，是否享有申诉权，对证据不足不起诉是否享有申诉权，法律未作规定，应予完善。因为依据《刑诉法》第15条第（一）项情形作出的属未构成犯罪，但有一般违法行为的不起诉，其余五项也均以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作出了不起诉；同样证据不足，不符合起诉条件，也系根据疑罪从无原则作出不起诉决定。被不起诉人如果认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，因而不服不起诉决定的，应有权向检察机关申诉，通过申诉来寻求法律救济。因此，法律应赋予被不起诉人对检察院作出的上述情形的不起诉决定，享有申诉权。另外，要赋予被不起诉人向上一级检察院提出申请复核权。为防止滥用不诉权，保护被不起诉人的合法权益，对法律规定的三种不起诉决定而不服的，在有权向原检察院提出申诉后，如果该检察院作出维持不起诉决定，被不起诉人仍不服的，还有权请求上一级检察院对案件进行复核。有人可能认为，不起诉就已经对犯罪嫌疑人不定罪了，还申诉什么？这种观念是不对的。“不定罪”与“无罪”是两个性质完全不同的概念，在法律上“不定罪”并不必然意味着承认犯罪嫌疑人“无罪”。对于有犯罪事实的人来说，足以体现法律的宽容，但对无辜者来说，应当给被不起诉人一个申请救济的程序，以便再讨一个“说法”，还其一个清白。[2]
（二)取消被害人不服不起诉决定向法院自诉的权利，建立强制起诉制度
赋予被害人不服不起诉决定，可以提请法院裁定强制提起公诉的权利，取消其不服不起诉决定向法院自诉的权利。理由为：第一，刑事诉讼发展的历史表明，在刑事起诉方式上出现了由私人追诉向国家追诉发展，公诉范围不断扩大，自诉范围不断缩小的趋势。[3]第二，在公诉案件转为自诉案件中，由于案件原本属于公诉案件，不少案件比较复杂，有些案件甚至可能属于重大案件，被害人独自进行诉讼有一定困难，审判活动可能难以顺利进行，如在新的庭审方式中当事人举证活动难以顺利开展；我国刑事诉讼程序和有关证据的司法解释规定都比较复杂，被害人是否有足够的诉讼能力值得怀疑。[4]因此，笔者建议要参照大陆法系国家的普遍做法，建立强制起诉制度。具体设想是：被害人接到不起诉通知后如果不服，在15天内有权向上级检察机关申诉，上级检察机关若维持不起诉决定，被害人可在接到通知后一个月内申请法院裁定，法院有权要求检察院向它移送迄今为止检察院掌握的案件材料、证据。法院审查后，若认为申请不当，则裁定驳回申请；法院若认为申请正当的，裁定准予提起公诉。裁定由检察院执行。
(三)完善立法，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”作为绝对不起诉的法定理由之一
也许是由于立法机关在立法时认为凡经侦查机关或者侦查部门侦查终结并移送审查起诉的案件，犯罪嫌疑人一般都构成犯罪，即使无罪也必有违法行为，只不过这种违法行为“情节显著轻微、危害不大”而已。这样《刑诉法》规定的绝对不起诉就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫、紧急避险，或者把没有犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有。[5]因此亟待对《刑诉法》第15条作立法上的修改，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”增设为绝对不起诉的理由之一。因为若不对此条款作必要的修改，则势必会导致在对清白无辜蒙冤受屈者处理问题上的于法无据或执法混乱现象继续发生。理由有：（1）若继续盲目地依据《刑诉法》第15条的规定执行，作绝对不起诉处理，会严重影响检察机关执法的声誉和权威。检察机关作为国家的法律监督机关，自身就不严格执法，在适用绝对不起诉时作任意扩大解释，不符合依法治国和现代法治国家的客观要求；（2）若将案件退回公安机关处理，其合法权益将继续处于被侵犯的状态，也会给无辜者造成严重的损失和恶劣的社会影响，而且“退案”也不能保证公安机关的自行纠错，从而也就不能保证退案处理的质量；（3）若将案件退回公安机关，也不利于节约司法资源。由于检察机关的退案，公安机关势必要对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这无疑需要耗费公安机关大量的资源，分散公安机关打击现行犯罪的精力。
[参考文献]
[1]唐永祥,杨帆.论检察机关的起诉裁量权.法商研究.1999,(2).
[2]陈光中.刑事诉讼法卷.第709页.人民法院出版社. 2001-10(1).
[3]卞建林著.刑事起訴制度的理论与实践.中国检察出版社.1993::246—247.
[4]张卫平.司法改革：分析与展开.法律出版社.2003-4(1):399.
[5]李栋,孙新丽,程锦.论我国检察机关的不起诉权.诉讼法理论与实践（2001年刑事诉讼法卷）第524页 ,中国政法大学出版社.2002-10(1).
[作者简介]吕凌（1978—），女，温州市人民检察院干警，研究方向：刑事诉讼理论。
[关键词]刑事不起诉；救济制度；司法公正
在刑事诉讼中，为了防止检察机关滥用不起诉权，放纵犯罪分子，保障刑事诉讼目的的实现，法律规定了不起诉救济途径。笔者认为，刑事不起诉救济，是指在刑事诉讼进行的过程，侦查机关、检察机关、审判机关及案件当事人认为不起诉决定确有错误，为维护司法公正和当事人合法权益，依照法定的程序和途径寻求救济。为健全和完善刑事不起诉救济途径，修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）对此作了一些必要的调整和补充。但现行不起诉救济途径在设计上仍明显存在缺陷。本文试对此作几点分析。
一、刑事不起诉救济途径之缺陷
(一)被害人自诉权对检察机关不起诉权制约“过火”
按照《刑诉法》第145条规定，若检察机关作出不起诉决定，被害人便有权向人民法院提起自诉。赋予被害人自诉权，实质上代替了人民检察院行使起诉权，这既与法律规定的职权分工相矛盾，又与公诉案件的司法工作规律相违背。一方面，从诉讼理论上看，公诉转为自诉的设置，实质上是将一部分公诉案件分割给了适用不起诉决定案件的被害人。这不符合现代诉讼理论。如果允许被害人以自诉的方式否定公诉机关不起诉决定的效力，从理论上讲，是对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。另一方面，检察机关对于案件的办理是一项具有很强的专业性、科学性和严密的法律程序性的工作，若对具有专业知识的司法人员依法作出的案件处理决定，仅凭被害人对案件的一知半解或皮毛之解就予以否定是不妥当的。对于此类案件的处理赋予被害人如此大的权力，对于一个现代法治国家来说是不适合的。因此，《刑诉法》对被害人救济途径的规定，造成了被害人的起诉权与检察机关不起诉权的种种矛盾。这无疑给检察机关的“起诉裁量权以巨大的冲击，从某种意义上说这一规定使人民检察院的起诉裁量权形同虚设。”[1]
(二)相对被不起诉人因害怕面临被提起公诉的新威胁而不敢申诉
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第303条第2款规定，被不起诉人对相对不起诉不服提出申诉的，人民检察院控告申诉部门复查后应当提出复查意见，认为应当维持不起诉决定的，报请检察长作出复查决定；认为应当撤销不起诉决定提起公诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。这样被不起诉人对相对不起诉的申诉，只能有两种结果：一种是人民检察院维持原不起诉决定，一种是提起公诉。这样一方面，使得被不起诉人即使认为自己根本没有犯罪，或存在“犯罪情节显著轻微”等问题时，也不愿意把事实予以澄清，也不愿意给自己创造一个讨“说法”的机会；另一方面，被不起诉人若被羁押，使其权利受到损害，如能通过申诉确立根本没有犯罪行为，可以提出赔偿要求的问题，但因担心申诉后，非但不能减轻对其处罚，还可能会受到更严肃的惩罚而放弃申诉权。因此，即使被不起诉人具有申诉理由也不敢大胆申诉，从而影响被不起诉人申诉权的行使。
(三)绝对或存疑不起诉缺乏救济途径
《刑诉法》第146条仅规定对相对不起诉人可以通过向原检察机关申诉而获得救济，而对绝对或存疑不起诉是否可以申诉，则未作规定。在司法实践中，因为缺乏对绝对、存疑不起诉的救济规定，致使在出现以下几种情形时便无法适从：其一，检察机关依照《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出绝对不起诉决定，而行为人却认为自己未实施危害社會行为或者实施了合法行为，如正当防卫、紧急避险；其二，检察机关根据“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”等情形，而对行为人作出绝对不起诉决定后，建议有关主管机关对被不起诉人予以行政处罚或行政处分。但行为人却认为自己没有触犯某一行政法规，不应受处罚；其三，检察机关认为行为人证据不足仅仅是构成犯罪的证据不足而作存疑不起诉，但却认为被不起诉人触犯行政法规的事实清楚、证据也充分，并建议予以行政处罚或行政处分，而行为人认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，因此既不构成犯罪，也构不成违法，不能建议有关主管机关给予行政处罚或行政处分等等。凡此种种，被不起诉人均认为人民检察院侵犯其合法权益，但却无法通过有效途径来寻求救济。虽有人认为宪法赋予了公民对任何国家机关所作出的决定有申诉的权利。绝对和存疑不起诉人也可依据宪法的规定提出申诉。但笔者认为，被不起诉人依照宪法的规定而提出的不服绝对、存疑不起诉决定的申诉，其行为是不被刑事诉讼法所肯定的，是不具有刑事诉讼性质的，只是一项一般意义上的民主权利。人民检察院只能按照一般申诉对待，其效力也远不及刑事诉讼法所专门规定的申诉。
(四)对于“没有犯罪事实或犯罪事实并非犯罪人所为”案件的处理较为混乱
在司法实践中，检察机关审查起诉部门经过审查发现犯罪嫌疑人清白无辜，蒙冤受屈的现象时有发生，对此应如何处理，各地的做法也不尽相同。有的地方，则对这类案件就作绝对不起诉决定，但在适用法律上，又大都含糊其辞，有的在不起诉决定书中不具体注明适用刑事诉讼法第15条中的哪一项；有的只引用刑事诉讼法第142条第1款，不引用刑事诉讼法第15条；有的只引用刑事诉讼法第142条，不引款。这种做法不仅于法无据，而且有可能给无辜者留下一个“行为不端”的阴影。有的地方，则将这类案件退回公安机关处理。其依据是《人民检察院刑事诉讼规则》第262条的规定，即“对公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”这种做法极易造成无辜者被继续羁押，不能及时还纯然无辜者以清白。
二、刑事不起诉救济途径的完善
（一)扩大被不起诉人行使申诉权的范围并赋予其申请复议权
《刑诉法》第146条只赋予被不起诉人对检察院作出的相对不起诉有申诉权，而对依据《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出的不起诉，是否享有申诉权，对证据不足不起诉是否享有申诉权，法律未作规定，应予完善。因为依据《刑诉法》第15条第（一）项情形作出的属未构成犯罪，但有一般违法行为的不起诉，其余五项也均以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作出了不起诉；同样证据不足，不符合起诉条件，也系根据疑罪从无原则作出不起诉决定。被不起诉人如果认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，因而不服不起诉决定的，应有权向检察机关申诉，通过申诉来寻求法律救济。因此，法律应赋予被不起诉人对检察院作出的上述情形的不起诉决定，享有申诉权。另外，要赋予被不起诉人向上一级检察院提出申请复核权。为防止滥用不诉权，保护被不起诉人的合法权益，对法律规定的三种不起诉决定而不服的，在有权向原检察院提出申诉后，如果该检察院作出维持不起诉决定，被不起诉人仍不服的，还有权请求上一级检察院对案件进行复核。有人可能认为，不起诉就已经对犯罪嫌疑人不定罪了，还申诉什么？这种观念是不对的。“不定罪”与“无罪”是两个性质完全不同的概念，在法律上“不定罪”并不必然意味着承认犯罪嫌疑人“无罪”。对于有犯罪事实的人来说，足以体现法律的宽容，但对无辜者来说，应当给被不起诉人一个申请救济的程序，以便再讨一个“说法”，还其一个清白。[2]
（二)取消被害人不服不起诉决定向法院自诉的权利，建立强制起诉制度
赋予被害人不服不起诉决定，可以提请法院裁定强制提起公诉的权利，取消其不服不起诉决定向法院自诉的权利。理由为：第一，刑事诉讼发展的历史表明，在刑事起诉方式上出现了由私人追诉向国家追诉发展，公诉范围不断扩大，自诉范围不断缩小的趋势。[3]第二，在公诉案件转为自诉案件中，由于案件原本属于公诉案件，不少案件比较复杂，有些案件甚至可能属于重大案件，被害人独自进行诉讼有一定困难，审判活动可能难以顺利进行，如在新的庭审方式中当事人举证活动难以顺利开展；我国刑事诉讼程序和有关证据的司法解释规定都比较复杂，被害人是否有足够的诉讼能力值得怀疑。[4]因此，笔者建议要参照大陆法系国家的普遍做法，建立强制起诉制度。具体设想是：被害人接到不起诉通知后如果不服，在15天内有权向上级检察机关申诉，上级检察机关若维持不起诉决定，被害人可在接到通知后一个月内申请法院裁定，法院有权要求检察院向它移送迄今为止检察院掌握的案件材料、证据。法院审查后，若认为申请不当，则裁定驳回申请；法院若认为申请正当的，裁定准予提起公诉。裁定由检察院执行。
(三)完善立法，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”作为绝对不起诉的法定理由之一
也许是由于立法机关在立法时认为凡经侦查机关或者侦查部门侦查终结并移送审查起诉的案件，犯罪嫌疑人一般都构成犯罪，即使无罪也必有违法行为，只不过这种违法行为“情节显著轻微、危害不大”而已。这样《刑诉法》规定的绝对不起诉就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫、紧急避险，或者把没有犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有。[5]因此亟待对《刑诉法》第15条作立法上的修改，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”增设为绝对不起诉的理由之一。因为若不对此条款作必要的修改，则势必会导致在对清白无辜蒙冤受屈者处理问题上的于法无据或执法混乱现象继续发生。理由有：（1）若继续盲目地依据《刑诉法》第15条的规定执行，作绝对不起诉处理，会严重影响检察机关执法的声誉和权威。检察机关作为国家的法律监督机关，自身就不严格执法，在适用绝对不起诉时作任意扩大解释，不符合依法治国和现代法治国家的客观要求；（2）若将案件退回公安机关处理，其合法权益将继续处于被侵犯的状态，也会给无辜者造成严重的损失和恶劣的社会影响，而且“退案”也不能保证公安机关的自行纠错，从而也就不能保证退案处理的质量；（3）若将案件退回公安机关，也不利于节约司法资源。由于检察机关的退案，公安机关势必要对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这无疑需要耗费公安机关大量的资源，分散公安机关打击现行犯罪的精力。
[参考文献]
[1]唐永祥,杨帆.论检察机关的起诉裁量权.法商研究.1999,(2).
[2]陈光中.刑事诉讼法卷.第709页.人民法院出版社. 2001-10(1).
[3]卞建林著.刑事起訴制度的理论与实践.中国检察出版社.1993::246—247.
[4]张卫平.司法改革：分析与展开.法律出版社.2003-4(1):399.
[5]李栋,孙新丽,程锦.论我国检察机关的不起诉权.诉讼法理论与实践（2001年刑事诉讼法卷）第524页 ,中国政法大学出版社.2002-10(1).
[作者简介]吕凌（1978—），女，温州市人民检察院干警，研究方向：刑事诉讼理论。