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【摘要】 对行政部门执法活动的监督是近几年我国行政法制实践向理论界提出的新课题，本文对行政执法监督存在的问题进行了描述，提出行政执法监督在立法、程序等方面的改进方案，期望行政执法监督走向真正的法治轨道。
【关键词】 行政执法；内部监督；外部监督
在我国法治建设的进程中，行政法治是首要的追求，行政权力作为国家权力之一，是为了维护公共利益，保障公共秩序而存在的，规范行政执法是推进依法行政的重要环节。行政执法权配置给不同的组织后，需要建立良好的监督机制，对其进行有效控制，不致使权力被滥用，以保护处于弱势地位的行政相对人的权利。
行政执法监督是指针对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当，国家机关、社会团体、政党、公民等可以进行监督、审查、以及采取必要的措施予以纠正。根据行政执法活动监督的主体是否是国家行政机关为标准，我国目前的行政执法监督可以分为内部监督和外部监督。
内部监督由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间，以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施进行监察和督促。我国的行政执法监督的外部监督主要包括：权力机关、司法机关和社会监督。
一、行政执法活动监督存在的问题
（一）内部监督存在的问题
在内部监督关系中，监督主体是被监督主体的同级政府或者上级业务部门，属于同一系统。由于这一先天的条件，使得他们履行自己的监督职责必然会顾虑重重。根据现行法律内部监督实行双重领导体制，由于监督主体的多重角色，监督主体的独立性基本没有。整个监督体系没有“主次匹配，相互协作”的良好运作系统。监督部门力量分散，有些部门职能交叉重复，实践中屡次出现重复执法、推诿、“踢足球”的现象，监督力量庞杂散，彼此之间没有形成监督合力。
行政系统的内部监督从设计上来说，本身也有局限性。我国行政机关中担任监督职能的大多是机关里的法制机构，比如法律委员会等，这些部门本身负担有繁重的日常工作，如规范性文件的起草、审查和行政复议等，在人力、时间各方面都力有不逮，因此监督职能多数流于形式，无法做到日常性和规范性监督，起不到真正的监督作用。
（二）外部监督存在的问题
1.缺乏具体可行的操作程序
我国宪法规定：“人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。”这一规定，体现了行政机关的行政活动应当在国家权力机关的监督之下进行，行政执法行为也不例外。目前，人大对行政机关的监督只限于重大决策和立法活动，对具体行政执法行为的监督较少，且缺乏程序规定。人民代表大会如何对行政行为进行监督，监督的范围有多大，需要履行何种程序，这些具体的操作程序都没有明确规定，因此导致了权力机关监督的被动和软弱。一般情况下，没有特殊原因导致社会关注，从而提起权力机关监督，基本上行政机关自行交付执行，不会主动提请人大讨论决定。其重要原因是监督立法的不完备，只是一些原则性的规定，缺乏行之有效的操作程序，使得人大拥有监督权，但执行起来较困难。
2.司法权对行政执法进行监督的权限狭窄
法院目前能够审查的只是行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为，而对我国宪法规定的其他基本权利如劳动权、受教育权等受损害的没有提及，因此，法院无法审查侵犯相对方人身权和财产权以外其他权益的具体行政行为。另外，行政诉讼受案范围中对原告起诉资格限制过多，没有行政公益诉讼制度的规定，从而导致许多受到行政权侵害的公民权利得不到应有的救济，不少违法的行政执法行为游离于司法监督之外。
其次，司法审查只能审查行政执法行为，不能审查其依据的抽象行政行为，这样的监督无异于治标不治本。因为现实生活中，有很多行政执法行为所依据的法规、规章、决定、命令等本身就与宪法、法律相违背。
此外，鉴于我国行政机关在执法活动中享有较大的自由裁量权，多数行政执法行为的纠纷是合理与否的纠纷，而不是合法与否的纠纷，但是人民法院只有对具体行政行为是否合法的审查权，除了显示公平的情况，不能进行行政行为合理性的审查。这导致了行政执法监督的悖论，占数量较多的纠纷恰恰不能通过司法途径解决。
3.社会监督的法律化水平还相当低
受传统陈旧法制文化的影响，部分政府部门及其工作人员存在官僚思想，还有政府部门或者公职部门高高在上的工作态度，对于行政执法活动没有公开的意识和法律要求。
公民、媒体等对于行政机关执法活动依据的法律、法规不清楚，不了解行政机关执法的工作规范和程序，没有获知行政机关执法决议的渠道，这些都造成行政相对人对行政机关的执法行为监督渠道过窄，不能形成有效的社会监督。
二、完善我国行政执法活动监督的建议
（一）完善内部监督的建议
针对我国行政执法内部监督的主体多，主次不分明，在行使行政执法监督的过程中不能形成合力，建议合理设置行政系统内部的层级监督和专项监督的监督机构，根据行政执法监督主体的目的要求，定编、定岗、定员，细分权力，建立权力的精确形态。
首先停止之前的双重管理，改成单一的领导制度，行政监督就是垂直的监督，监督部门并有相应的财政拨款用于该部门的核算运营，避免受制于其他行政机关部门的干涉。其次将监督系统内部行政部门的职能分离。执法权的内部监督，是通过权力对权力的制约，实现权力内控为本质目的。虽然同处相同的系统，但是不同的机构、不同的人可以将权力分割，分别来行使，即职能分离原则。依职能减少不必要的行政机构或合并职能相似的行政机构，建立主次匹配、相互合作的良好运作系统。在实践中将听证职能独立于调查职能，将调查职能独立于裁判职能，将裁判职能独立于执行职能等。此种方案不仅容易实现，而且实际可操作性较强。
（二）完善外部监督的建议 1.建立和完善相关法律制度
对旧的、不合时宜的法律制度及时作出修改和完善，根据《中华人民共和国宪法》的规定，明确国家权力机关监督的基本职权、内容和程序。通过切实可行的制度，保证所有行政纠纷都能够顺利进入司法程序，得到法院公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。
现行的行政诉讼应强化司法审查监督。首先，应当扩大司法审查受案范围，比如，将公益诉讼和大部分抽象行政行为纳入受案范围；取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围等等。其次，改善司法审查的强度，司法审查不排斥合理性的审查，行政自由裁量权的行为也应当在司法审查之内。
行政执法监督不仅有赖于法律权限的规定，还需要完善的程序保证，只有权限而无权限实现的渠道，行政执法监督只能是纸上谈兵。我国现行的行政执法监督的法律规定，在实体权限和执行程序的规定上都不太健全，缺乏具体的实施细则，难以操作。这导致很多监督规定法成为一纸空文，影响监督的效果。因此，我们迫切需要尽快完善行政执法监督方面的实体法和程序法，为监督活动提供可靠的法律的保障。
2.完善行政公开的法律规定
强化行政执法监督，监督主体具有知情权是前提。我国自加入WTO之后，在行政行为透明度方面也有具体要求，因此，应当完善行政公开的法律规定。首先，应制定法定的公开渠道，要求行政机关公开执法活动的有关信息，比如相关法律法规的执行标准、执行条件、处罚标准等。涉及相关信息的各种会议应当允许相对人旁听，会议决议涉及执行问题的，应当对外公开，行政机关执法活动的资料、文件、信息应该允许公民、媒体、组织查阅和获知，比如执法者的身份、执法依据、理由、结果等等。
要避免执法过程中的听证程序流于形式，明确听证的各个环节规定，例如与会人员的选择、听证活动的流程、听证结论的公布，以及听证结果的落实，让听证活动真正成为行政执法行为的公开方式和监督渠道。
3.明确社会舆论监督的法律规定
社会舆论监督应当成为行政执法行为监督的最广泛、最深入的监督形式，在实践上会达到两个方面的效果。一是可以延展和强化行政执法行为的社会效果，通过社会舆论形成社会观念与执法行为的接续，为有效的监督行政执法奠定更为扎实的社会基础；另一方面是，社会舆论对行政执法行为监督的法制化，能促使行政机关执法过程中对执法行为内容和程序的严格遵守，进而促进行政公开和依法、合理行政的自觉性。经验告诉我们，单靠完善司法保护制度是远远不够的，还要更进一步完善广泛的社会舆论监督机制。
权力是执法的核心，若权力的行使离开了对个体权利的尊重和保障，就会导致异化的权力泛滥。人民的自由生活、经济体制转换、市场经济的繁荣都离不开行政执法的指引与规范，市场、社会呼唤健全的行政法制，迫切要求加强和完善行政执法的监督。
参考文献：
[1]赵俊峰.强化行政监督体制促进廉政建设[J].行政与法，2001.
[2]王佳洁，阎桂芳.行政执法监督制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2007.
[3]徐国庆.我国建立人大监督专员制度的理论探讨[J].云南行政学院学报，2001.
【关键词】 行政执法；内部监督；外部监督
在我国法治建设的进程中，行政法治是首要的追求，行政权力作为国家权力之一，是为了维护公共利益，保障公共秩序而存在的，规范行政执法是推进依法行政的重要环节。行政执法权配置给不同的组织后，需要建立良好的监督机制，对其进行有效控制，不致使权力被滥用，以保护处于弱势地位的行政相对人的权利。
行政执法监督是指针对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当，国家机关、社会团体、政党、公民等可以进行监督、审查、以及采取必要的措施予以纠正。根据行政执法活动监督的主体是否是国家行政机关为标准，我国目前的行政执法监督可以分为内部监督和外部监督。
内部监督由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间，以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施进行监察和督促。我国的行政执法监督的外部监督主要包括：权力机关、司法机关和社会监督。
一、行政执法活动监督存在的问题
（一）内部监督存在的问题
在内部监督关系中，监督主体是被监督主体的同级政府或者上级业务部门，属于同一系统。由于这一先天的条件，使得他们履行自己的监督职责必然会顾虑重重。根据现行法律内部监督实行双重领导体制，由于监督主体的多重角色，监督主体的独立性基本没有。整个监督体系没有“主次匹配，相互协作”的良好运作系统。监督部门力量分散，有些部门职能交叉重复，实践中屡次出现重复执法、推诿、“踢足球”的现象，监督力量庞杂散，彼此之间没有形成监督合力。
行政系统的内部监督从设计上来说，本身也有局限性。我国行政机关中担任监督职能的大多是机关里的法制机构，比如法律委员会等，这些部门本身负担有繁重的日常工作，如规范性文件的起草、审查和行政复议等，在人力、时间各方面都力有不逮，因此监督职能多数流于形式，无法做到日常性和规范性监督，起不到真正的监督作用。
（二）外部监督存在的问题
1.缺乏具体可行的操作程序
我国宪法规定：“人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。”这一规定，体现了行政机关的行政活动应当在国家权力机关的监督之下进行，行政执法行为也不例外。目前，人大对行政机关的监督只限于重大决策和立法活动，对具体行政执法行为的监督较少，且缺乏程序规定。人民代表大会如何对行政行为进行监督，监督的范围有多大，需要履行何种程序，这些具体的操作程序都没有明确规定，因此导致了权力机关监督的被动和软弱。一般情况下，没有特殊原因导致社会关注，从而提起权力机关监督，基本上行政机关自行交付执行，不会主动提请人大讨论决定。其重要原因是监督立法的不完备，只是一些原则性的规定，缺乏行之有效的操作程序，使得人大拥有监督权，但执行起来较困难。
2.司法权对行政执法进行监督的权限狭窄
法院目前能够审查的只是行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为，而对我国宪法规定的其他基本权利如劳动权、受教育权等受损害的没有提及，因此，法院无法审查侵犯相对方人身权和财产权以外其他权益的具体行政行为。另外，行政诉讼受案范围中对原告起诉资格限制过多，没有行政公益诉讼制度的规定，从而导致许多受到行政权侵害的公民权利得不到应有的救济，不少违法的行政执法行为游离于司法监督之外。
其次，司法审查只能审查行政执法行为，不能审查其依据的抽象行政行为，这样的监督无异于治标不治本。因为现实生活中，有很多行政执法行为所依据的法规、规章、决定、命令等本身就与宪法、法律相违背。
此外，鉴于我国行政机关在执法活动中享有较大的自由裁量权，多数行政执法行为的纠纷是合理与否的纠纷，而不是合法与否的纠纷，但是人民法院只有对具体行政行为是否合法的审查权，除了显示公平的情况，不能进行行政行为合理性的审查。这导致了行政执法监督的悖论，占数量较多的纠纷恰恰不能通过司法途径解决。
3.社会监督的法律化水平还相当低
受传统陈旧法制文化的影响，部分政府部门及其工作人员存在官僚思想，还有政府部门或者公职部门高高在上的工作态度，对于行政执法活动没有公开的意识和法律要求。
公民、媒体等对于行政机关执法活动依据的法律、法规不清楚，不了解行政机关执法的工作规范和程序，没有获知行政机关执法决议的渠道，这些都造成行政相对人对行政机关的执法行为监督渠道过窄，不能形成有效的社会监督。
二、完善我国行政执法活动监督的建议
（一）完善内部监督的建议
针对我国行政执法内部监督的主体多，主次不分明，在行使行政执法监督的过程中不能形成合力，建议合理设置行政系统内部的层级监督和专项监督的监督机构，根据行政执法监督主体的目的要求，定编、定岗、定员，细分权力，建立权力的精确形态。
首先停止之前的双重管理，改成单一的领导制度，行政监督就是垂直的监督，监督部门并有相应的财政拨款用于该部门的核算运营，避免受制于其他行政机关部门的干涉。其次将监督系统内部行政部门的职能分离。执法权的内部监督，是通过权力对权力的制约，实现权力内控为本质目的。虽然同处相同的系统，但是不同的机构、不同的人可以将权力分割，分别来行使，即职能分离原则。依职能减少不必要的行政机构或合并职能相似的行政机构，建立主次匹配、相互合作的良好运作系统。在实践中将听证职能独立于调查职能，将调查职能独立于裁判职能，将裁判职能独立于执行职能等。此种方案不仅容易实现，而且实际可操作性较强。
（二）完善外部监督的建议 1.建立和完善相关法律制度
对旧的、不合时宜的法律制度及时作出修改和完善，根据《中华人民共和国宪法》的规定，明确国家权力机关监督的基本职权、内容和程序。通过切实可行的制度，保证所有行政纠纷都能够顺利进入司法程序，得到法院公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。
现行的行政诉讼应强化司法审查监督。首先，应当扩大司法审查受案范围，比如，将公益诉讼和大部分抽象行政行为纳入受案范围；取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围等等。其次，改善司法审查的强度，司法审查不排斥合理性的审查，行政自由裁量权的行为也应当在司法审查之内。
行政执法监督不仅有赖于法律权限的规定，还需要完善的程序保证，只有权限而无权限实现的渠道，行政执法监督只能是纸上谈兵。我国现行的行政执法监督的法律规定，在实体权限和执行程序的规定上都不太健全，缺乏具体的实施细则，难以操作。这导致很多监督规定法成为一纸空文，影响监督的效果。因此，我们迫切需要尽快完善行政执法监督方面的实体法和程序法，为监督活动提供可靠的法律的保障。
2.完善行政公开的法律规定
强化行政执法监督，监督主体具有知情权是前提。我国自加入WTO之后，在行政行为透明度方面也有具体要求，因此，应当完善行政公开的法律规定。首先，应制定法定的公开渠道，要求行政机关公开执法活动的有关信息，比如相关法律法规的执行标准、执行条件、处罚标准等。涉及相关信息的各种会议应当允许相对人旁听，会议决议涉及执行问题的，应当对外公开，行政机关执法活动的资料、文件、信息应该允许公民、媒体、组织查阅和获知，比如执法者的身份、执法依据、理由、结果等等。
要避免执法过程中的听证程序流于形式，明确听证的各个环节规定，例如与会人员的选择、听证活动的流程、听证结论的公布，以及听证结果的落实，让听证活动真正成为行政执法行为的公开方式和监督渠道。
3.明确社会舆论监督的法律规定
社会舆论监督应当成为行政执法行为监督的最广泛、最深入的监督形式，在实践上会达到两个方面的效果。一是可以延展和强化行政执法行为的社会效果，通过社会舆论形成社会观念与执法行为的接续，为有效的监督行政执法奠定更为扎实的社会基础；另一方面是，社会舆论对行政执法行为监督的法制化，能促使行政机关执法过程中对执法行为内容和程序的严格遵守，进而促进行政公开和依法、合理行政的自觉性。经验告诉我们，单靠完善司法保护制度是远远不够的，还要更进一步完善广泛的社会舆论监督机制。
权力是执法的核心，若权力的行使离开了对个体权利的尊重和保障，就会导致异化的权力泛滥。人民的自由生活、经济体制转换、市场经济的繁荣都离不开行政执法的指引与规范，市场、社会呼唤健全的行政法制，迫切要求加强和完善行政执法的监督。
参考文献：
[1]赵俊峰.强化行政监督体制促进廉政建设[J].行政与法，2001.
[2]王佳洁，阎桂芳.行政执法监督制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2007.
[3]徐国庆.我国建立人大监督专员制度的理论探讨[J].云南行政学院学报，2001.