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在内外部环境都发生巨大变化的背景下，政策性银行在发展中产生的矛盾越来越突出，此时，改革或转型就是必然选择了。
政策性银行是现阶段我国金融机构的重要组成部分。经过10多年发展，政策性银行总资产已达4万亿元左右，对国家经济社会的影响力日益提升，特别是在国家重点基础设施建设、粮棉油的收购和储备，以及机电产品的出口等领域，政策性银行起着举足轻重的作用。与此同时，政策性银行自主经营的意识和行为不断增强，我国投资领域的主体由国家财政逐步转为投资主体多元化，粮食流通体制深化改革使得粮食领域的市场化行为更加成熟，我国加入世界贸易组织使得我国国际化程度显著提升。在内部变动和外部大环境的巨大变化的背景下，政策性银行在快速发展中产生了一些问题和矛盾，这些问题和矛盾不仅在一定程度上制约着其自身发展，而且从宏观层面上也需要对政策性银行的定位、作用、发展等问题进行研究和思考。
政策性银行和政策性业务
政策性银行在国外已有几十年的历史，在我国也有十多年的历史。从我国的政策性银行实践看，有一种观点认为政策性银行就是一个国家根据经济发展需要由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和目标或区域发展政策为目的而设立，具有特殊融资功能和引领民间资金融资功能的金融机构。通常情况下，政策性银行被认为具有国家信用或准国家信用，政策性银行的经营行为也通常被认为是贯彻国家宏观经济战略意图的行为。而政策性金融业务与政策性金融机构是有一定区别的，政策性金融业务是指国家为实现特定的政策目标，要求或通过金融机构对指定的项目、产业或地域提供的金融服务。从现实情况看，政策性金融机构实际从事的业务并非都是政策性业务，而政策性金融业务的承办机构也不仅限于政策性金融机构。从国外相对成熟的经验看，运用市场化手段，通过实行公开透明的招标制实现国家政策性金融业务的健康运行应当成为今后的主流方式。
关于政策性银行定位
1994年，针对当时的经济现状，国家赋予国家开发银行的主要任务是:建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节，逐步建立投资约束和风险责任机制。赋予中国农业发展银行的主要任务是，通过为政策性粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备、收购和调销提供及时的信贷支持，推动我国粮食流通体制深化改革，彻底解决向农民“打白条”的问题，保护农民种粮的积极性，维护我国广大农村的稳定。赋予中国进出口银行的主要任务是，执行国家产业政策和外贸政策，通过提供政策性金融支持我国機电产品和成套设备等资本性货物进出口。随着经济社会的发展变化，政策性银行为适应新的形势，不断拓宽职能范围和业务领域，陆续开办了大量的自主经营性业务，此类业务与原有的政策性业务混合经营管理,导致两类业务界限日渐模糊，而且其中相当一部分自主经营业务与商业性业务的趋同性日益明显。由此形成的风险隐患越来越大，但相关责任和风险的弥补渠道尚未确定。面对这一问题的解决路径，近几年许多热心此专题的专家和部门纷纷建言献策。有一种观点认为，从政策性银行的设立来看，政策性银行就是为国家确定的阶段性的战略性任务服务，在完成既定的任务之后，政策性银行不可避免地面临着定位的再选择。国外通常是将此类机构转型为一家商业性金融机构，也有与其他机构合并的。应当说，如果一家政策性银行的内部管理、人才储备、市场竞争力、经济实力等方面的基础较好，在国家战略性任务完成之际，将其转型为一家商业性金融机构是一个不错的改革方向。
关于政策性银行法律环境
我国政策性银行自1994年成立至今，国家一直没有出台有关条例从法律层面明确其机构性质、风险补偿、监管原则等基本法律框架。政策性银行的经营更多的是依据当初国家下发的有关组建文件，以及国家有关规范固定资产、粮食收购、进出口等领域的政策和法规。中国银监会成立后，依照法律、行政法规制定并发布了一系列的规范银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。特别是2006年12月28日中国银监会通过的《关于修改〈商业银行资本充足率管理办法〉的决定》明确规定，政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照《商业银行资本充足率管理办法》的规定。但是，与商业银行的法律环境相比，政策性银行的法律环境还不尽如人意，我国至今还缺少类似《商业银行法》的专门适用政策性银行的法律或法规。从多年的监管实践看，政策性银行是一类比较特殊的银行机构，无论是从保护政策性银行的经营权，还是从建立评价政策性银行的标准，以及对政策性银行实施有效的监督管理，都应该尽快制定和颁发政策性银行条例或政策性银行法，在法律的层面明确机构性质、业务范围、市场定位、管理模式、风险控制机制、监督机制等相关原则。
关于政策性银行的风险防范和化解
从某种意义上讲，商业银行是“经营风险”的金融机构，政策性银行就是“经营风险”的一类较为特殊的金融机构。从风险补偿机制来看，政策性银行与商业银行相比，其特殊性主要表现在此类机构存在外部补贴的特殊机制。政策性银行是否能够在国家政策框架下妥善控制和管理风险，是衡量政策性银行成功与否的重要方面。目前，我国政策性银行面临的主要风险是信用风险、市场风险、操作风险和法律风险。近几年，我国政策性银行总体的不良贷款状况在不断改善，但还处于一个较高的水平，影响贷款质量的不确定的负面因素还很多，一些贷款质量的基础还有很大的脆弱性。如一些与地方政府信用关联密切的贷款、个别机构的贷款质量分类制度还不能充分全面反映贷款的风险程度、贷款风险分类标准不够审慎等。在市场风险方面，随着我国一些政策性银行“走出去”的业务规模越来越大，参与并购诸如“巴克莱银行”的案例越来越多，诸如利率风险、股票风险、汇率风险和商品风险这些市场风险对一些政策性银行的影响也会越来越深远。
此外，政策性银行缺乏有效的资本补充机制也是值得重视的一个问题。在国家没有明确对政策性银行的债务全部担保的情况下，对于政策性银行而言，资本充足率就不是一个可有可无的指标，而是成为衡量其自身抵御风险的重要指标。最新数据显示我国政策性银行的总体资本充足率不足8%，低于监管部门要求的最低标准。世界银行近期对我国政策性银行的研究报告也认为，为了使政策性银行在市场上获得更好的市场评级以降低融资成本，同时防范其长期贷款风险，监管部门对政策性银行的审慎监管要求不应低于对商业银行的审慎标准。从国外看，大多政策性银行的资本充足率通常都保持在10％以上。
关于政策性银行与商业性银行的关系
当前政策性银行的外部环境和自身条件较之成立之初都发生了很大变化。上个世纪90年代初期曾经困扰我国的重点项目建设的资金问题，已经得到相当大的缓解。我国基础设施领域的国家重点项目贷款需求，已经可以依靠市场方式和商业性资金予以基本解决，有部分项目甚至还是商业资本争相争取的优质项目。我国出口企业的主体已由以前的国有骨干出口企业转为民营与外资企业，国有骨干出口企业大部分也都转制为集团性股份制企业，其业务也基本可以通过商业性金融得以解决。为响应我国社会主义新农村战略的实施，各类各家金融机构纷纷开办了一些支农的商业性业务。在市场化程度和商业价值越来越高的基础设施、机电产品出口等领域，政策性银行与商业银行的业务交叉越来越严重,两类机构在各自优势领域相互渗透的现象也时有发生，派生出来的不公平竞争问题在个别项目上有时还较为突出。因此，虽然国家在成立政策性银行时确定其业务不与商业银行竞争，但在市场不断的变化过程中，如何准确把握这一条原则还需要我们进一步思考和研究。政策性银行与商业性银行关系应当确定一个原则，但在此原则下应当适时调整政策性银行的业务范围。有一种观点认为，应当建立政策性银行与商业银行良好合作、优势互补的同业关系。避免直接的恶性竞争，政策性银行主要立足于在特定领域发挥弥补市场失灵、市场缺陷的重要作用。对于国民经济发展过程中的“瓶颈”行业和项目，在商业资本难以进入时，政策性银行应当在审慎原则下努力发挥政策导向作用。
关于公司治理结构
良好的公司治理结构对银行的风险管理和内部控制至关重要。目前，我国政策性银行的公司治理结构仍是传统意义上的国有企业治理模式，与国际上先进的公司治理结构有很大差距。为此，无论从政策性银行长治久安的方面考虑，还是从监管的有效性考虑，都有必要按照建立现代金融企业制度的要求，参照公司法和商业银行法的有关原则，完善公司治理构架，建立董事会、监事会和高级经营管理层，以及建立包括审计委员会、薪酬与考核委员会、风险管理与关联交易委员会、战略委员会等在内的委员会，继续有效发挥政策性金融围绕国家战略服务、支持经济社会发展的作用。
政策性银行是现阶段我国金融机构的重要组成部分。经过10多年发展，政策性银行总资产已达4万亿元左右，对国家经济社会的影响力日益提升，特别是在国家重点基础设施建设、粮棉油的收购和储备，以及机电产品的出口等领域，政策性银行起着举足轻重的作用。与此同时，政策性银行自主经营的意识和行为不断增强，我国投资领域的主体由国家财政逐步转为投资主体多元化，粮食流通体制深化改革使得粮食领域的市场化行为更加成熟，我国加入世界贸易组织使得我国国际化程度显著提升。在内部变动和外部大环境的巨大变化的背景下，政策性银行在快速发展中产生了一些问题和矛盾，这些问题和矛盾不仅在一定程度上制约着其自身发展，而且从宏观层面上也需要对政策性银行的定位、作用、发展等问题进行研究和思考。
政策性银行和政策性业务
政策性银行在国外已有几十年的历史，在我国也有十多年的历史。从我国的政策性银行实践看，有一种观点认为政策性银行就是一个国家根据经济发展需要由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和目标或区域发展政策为目的而设立，具有特殊融资功能和引领民间资金融资功能的金融机构。通常情况下，政策性银行被认为具有国家信用或准国家信用，政策性银行的经营行为也通常被认为是贯彻国家宏观经济战略意图的行为。而政策性金融业务与政策性金融机构是有一定区别的，政策性金融业务是指国家为实现特定的政策目标，要求或通过金融机构对指定的项目、产业或地域提供的金融服务。从现实情况看，政策性金融机构实际从事的业务并非都是政策性业务，而政策性金融业务的承办机构也不仅限于政策性金融机构。从国外相对成熟的经验看，运用市场化手段，通过实行公开透明的招标制实现国家政策性金融业务的健康运行应当成为今后的主流方式。
关于政策性银行定位
1994年，针对当时的经济现状，国家赋予国家开发银行的主要任务是:建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节，逐步建立投资约束和风险责任机制。赋予中国农业发展银行的主要任务是，通过为政策性粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备、收购和调销提供及时的信贷支持，推动我国粮食流通体制深化改革，彻底解决向农民“打白条”的问题，保护农民种粮的积极性，维护我国广大农村的稳定。赋予中国进出口银行的主要任务是，执行国家产业政策和外贸政策，通过提供政策性金融支持我国機电产品和成套设备等资本性货物进出口。随着经济社会的发展变化，政策性银行为适应新的形势，不断拓宽职能范围和业务领域，陆续开办了大量的自主经营性业务，此类业务与原有的政策性业务混合经营管理,导致两类业务界限日渐模糊，而且其中相当一部分自主经营业务与商业性业务的趋同性日益明显。由此形成的风险隐患越来越大，但相关责任和风险的弥补渠道尚未确定。面对这一问题的解决路径，近几年许多热心此专题的专家和部门纷纷建言献策。有一种观点认为，从政策性银行的设立来看，政策性银行就是为国家确定的阶段性的战略性任务服务，在完成既定的任务之后，政策性银行不可避免地面临着定位的再选择。国外通常是将此类机构转型为一家商业性金融机构，也有与其他机构合并的。应当说，如果一家政策性银行的内部管理、人才储备、市场竞争力、经济实力等方面的基础较好，在国家战略性任务完成之际，将其转型为一家商业性金融机构是一个不错的改革方向。
关于政策性银行法律环境
我国政策性银行自1994年成立至今，国家一直没有出台有关条例从法律层面明确其机构性质、风险补偿、监管原则等基本法律框架。政策性银行的经营更多的是依据当初国家下发的有关组建文件，以及国家有关规范固定资产、粮食收购、进出口等领域的政策和法规。中国银监会成立后，依照法律、行政法规制定并发布了一系列的规范银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。特别是2006年12月28日中国银监会通过的《关于修改〈商业银行资本充足率管理办法〉的决定》明确规定，政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照《商业银行资本充足率管理办法》的规定。但是，与商业银行的法律环境相比，政策性银行的法律环境还不尽如人意，我国至今还缺少类似《商业银行法》的专门适用政策性银行的法律或法规。从多年的监管实践看，政策性银行是一类比较特殊的银行机构，无论是从保护政策性银行的经营权，还是从建立评价政策性银行的标准，以及对政策性银行实施有效的监督管理，都应该尽快制定和颁发政策性银行条例或政策性银行法，在法律的层面明确机构性质、业务范围、市场定位、管理模式、风险控制机制、监督机制等相关原则。
关于政策性银行的风险防范和化解
从某种意义上讲，商业银行是“经营风险”的金融机构，政策性银行就是“经营风险”的一类较为特殊的金融机构。从风险补偿机制来看，政策性银行与商业银行相比，其特殊性主要表现在此类机构存在外部补贴的特殊机制。政策性银行是否能够在国家政策框架下妥善控制和管理风险，是衡量政策性银行成功与否的重要方面。目前，我国政策性银行面临的主要风险是信用风险、市场风险、操作风险和法律风险。近几年，我国政策性银行总体的不良贷款状况在不断改善，但还处于一个较高的水平，影响贷款质量的不确定的负面因素还很多，一些贷款质量的基础还有很大的脆弱性。如一些与地方政府信用关联密切的贷款、个别机构的贷款质量分类制度还不能充分全面反映贷款的风险程度、贷款风险分类标准不够审慎等。在市场风险方面，随着我国一些政策性银行“走出去”的业务规模越来越大，参与并购诸如“巴克莱银行”的案例越来越多，诸如利率风险、股票风险、汇率风险和商品风险这些市场风险对一些政策性银行的影响也会越来越深远。
此外，政策性银行缺乏有效的资本补充机制也是值得重视的一个问题。在国家没有明确对政策性银行的债务全部担保的情况下，对于政策性银行而言，资本充足率就不是一个可有可无的指标，而是成为衡量其自身抵御风险的重要指标。最新数据显示我国政策性银行的总体资本充足率不足8%，低于监管部门要求的最低标准。世界银行近期对我国政策性银行的研究报告也认为，为了使政策性银行在市场上获得更好的市场评级以降低融资成本，同时防范其长期贷款风险，监管部门对政策性银行的审慎监管要求不应低于对商业银行的审慎标准。从国外看，大多政策性银行的资本充足率通常都保持在10％以上。
关于政策性银行与商业性银行的关系
当前政策性银行的外部环境和自身条件较之成立之初都发生了很大变化。上个世纪90年代初期曾经困扰我国的重点项目建设的资金问题，已经得到相当大的缓解。我国基础设施领域的国家重点项目贷款需求，已经可以依靠市场方式和商业性资金予以基本解决，有部分项目甚至还是商业资本争相争取的优质项目。我国出口企业的主体已由以前的国有骨干出口企业转为民营与外资企业，国有骨干出口企业大部分也都转制为集团性股份制企业，其业务也基本可以通过商业性金融得以解决。为响应我国社会主义新农村战略的实施，各类各家金融机构纷纷开办了一些支农的商业性业务。在市场化程度和商业价值越来越高的基础设施、机电产品出口等领域，政策性银行与商业银行的业务交叉越来越严重,两类机构在各自优势领域相互渗透的现象也时有发生，派生出来的不公平竞争问题在个别项目上有时还较为突出。因此，虽然国家在成立政策性银行时确定其业务不与商业银行竞争，但在市场不断的变化过程中，如何准确把握这一条原则还需要我们进一步思考和研究。政策性银行与商业性银行关系应当确定一个原则，但在此原则下应当适时调整政策性银行的业务范围。有一种观点认为，应当建立政策性银行与商业银行良好合作、优势互补的同业关系。避免直接的恶性竞争，政策性银行主要立足于在特定领域发挥弥补市场失灵、市场缺陷的重要作用。对于国民经济发展过程中的“瓶颈”行业和项目，在商业资本难以进入时，政策性银行应当在审慎原则下努力发挥政策导向作用。
关于公司治理结构
良好的公司治理结构对银行的风险管理和内部控制至关重要。目前，我国政策性银行的公司治理结构仍是传统意义上的国有企业治理模式，与国际上先进的公司治理结构有很大差距。为此，无论从政策性银行长治久安的方面考虑，还是从监管的有效性考虑，都有必要按照建立现代金融企业制度的要求，参照公司法和商业银行法的有关原则，完善公司治理构架，建立董事会、监事会和高级经营管理层，以及建立包括审计委员会、薪酬与考核委员会、风险管理与关联交易委员会、战略委员会等在内的委员会，继续有效发挥政策性金融围绕国家战略服务、支持经济社会发展的作用。