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摘要：食品安全是一个关系到千家万户的重大民生问题。一方面，接连爆发的食品安全事件，使得我国的食品安全形势异常严峻;另一方面，地方政府对食品安全监管的绩效却始终处于低下状态，这进一步激化了公众与政府的矛盾。为了解决这样的困境，中央政府将食品安全全面纳入地方政府绩效考核。文章分析了地方政府与食品安全监管相关的立法、行政、司法方面存在的缺陷，并构建了相应的评价指标，为中央更好地督促地方政府完善食品安全监管提供借鉴。
关键词：食品安全;地方政府;监管绩效;评价指标
一、 引言
食品安全是一个关系到千家万户的重大民生问题。近年来，随着我国经济和社会的快速发展，人民的生活水平获得极大的改善。“民以食为天，食以安为先”，越来越多的消费者开始注重食品质量，追求安全、健康的一日三餐。然而，我国目前的食品安全现状却不容乐观。接连爆发的苏丹红、上海瘦肉精中毒、三鹿奶粉等重大食品安全事件使得人们逐渐丧失了对食品安全的信心。面对日益严峻的食品安全现状，政府的食品安全监管被推向风口浪尖，受到媒体和公众的质疑。
目前，我国从中央到各级地方政府均对食品安全监管负责。中央主要发挥的是统筹协调、监督指导的作用，地方政府的职责是将食品安全有关法律法规加以落实，成为食品安全监管的中坚力量。然而，从近年来不断爆发的食品安全事件可以看出，我国的地方政府在食品安全监管方面多有疏漏，民众对食品安全的信心有所降低。那么地方政府为何不能严格履行食品安全监管的职责，导致食品安全事故频发呢？有些学者认为，这是食品安全监管体制的困境，我国目前实行的是分段监管的食品安全监管体制，在这一体制下，权责不清的问题引发了对地方政府问责失效的困境，导致地方政府缺乏积极履行职责的动力。这是食品安全监管无效、重大食品安全事件频繁发生的主要原因。除了问责失效以外，地方政府缺乏食品安全监管有效激励的深层次原因有以下两点：一是，如今的行政考核机制，导致地方政府过分地强调经济发展，惟GDP至上的理念使得一切都要让位于经济，地方政府在食品安全方面没有给予足够的重视和支持。二是，食品制假贩假活动实际上可以增加地方政府的财政收入，创造更多的就业机会，因此地方政府有激励通过“政企合谋”、消极执法等方式为食品安全违法行为提供地方保护。
无论出于何种原因，地方政府在食品安全监管方面的消极懈怠已经引起中央政府的高度重视，为了强化地方政府对食品安全的监管，国家出台的与食品安全相关的文件中多次提到，要完善食品安全督查考评制度，将食品安全全面纳入地方政府绩效考核。
从宏观角度审视，各地区食品安全事件的发生频率与地方政府监管密切相关，同时它也是清晰直观的数据，使得各地方政府的相应指标具有可比性。根据近年来中国卫生统计年鉴公布的数据，我们可以大致了解并比较我国各省食品安全的状况。
二、 各地方食品安全状况比较
分析图1中食品安全事件数和患者数据，可以得出二者基本呈现正相关关系，即在食品安全事件发生频繁的年份或地区，对应的患者数也会相应攀升;在食品安全事件较少的年份或地区，对应的患者数也会相应下降。
从时间维度来看，从2011年到2014年，我国的食品安全事件总体呈不断上升的趋势，分区域来看，东部地区食品安全的事件数一路攀升，涉及的患者数在2012年有略微的下降，但整体呈现上升趋势;中部地区在2011年～2014年间，2012年和2013年两年的食品安全事件数及患者数相对较少，在2014年食品安全事件有了较大幅度的增加;西部地区发生的食品安全事件数及涉及的患者数大体也呈现上升趋势，在2013年有略微下降，之后又迅速攀升到较高的水平。
分区域来看，我国东部、中部和西部发生食品安全事件的数量以及涉及的患者数相差较大，在三者之中，中部地区的食品安全事件及患者数均较少，而西部地区的情况则较为严重，食品安全事件及患者数均高于其他地区，在2014年甚至超过了600件，患者数达到了7 300多人，数量是相当惊人的。图1总体呈现的趋势，让我们对近年来我国的食品安全状况有了初步的了解，同时也说明采取措施防止食品安全状况继续恶化是非常必要的。
分析图2中食品安全事件数和患者数据，可以得出和图一相同的结论：事件数和患者数基本呈现正相关关系，即在食品安全事件发生频繁的省份，对应的患者数也会相应攀升;在食品安全事件较少的省份，对应的患者数也会相应下降。
各省份的食品安全状况差别悬殊，其中上海、辽宁、内蒙古、河南、陕西和青海的食品安全状况较好，爆发的事件数和患者数处于较低水平;相比之下，以云南为代表的几个省份的食品安全状况较差，云南省仅在2014年就爆发了350多起食品安全事件，涉及到的患者数更是接近3 000人;江苏、浙江、山东、湖南以及广东的食品安全事件数及患者数也处于较高水平，这位我国的食品安全监管敲响了警钟，各级地方政府应该对此给予高度的重视，尽最大可能遏制食品安全状况的进一步恶化，为居民的健康保驾护航。
从图3的数据可以看出，与2013年相比，有少数省份2014年的食品安全事件发生率是下降的，包括：辽宁、上海、江苏、陕西和宁夏;对大多数省份来说，相较于2013年，2014年的食品安全事件是增加的，其中，北京、天津、山东和青海的食品安全事件数翻了2倍，江西省甚至翻了将近5倍，如此快速的增长速度，是值得食品安全相关的监管部门进行反思的。 由于食品安全的事件数与患者数呈现高度的相关性，因此，图4和图3的趋势大致相同，但也有细微差别，如：山西、内蒙古、浙江、河南、广东和海南6个省份，在2014年虽然食品安全事件数是增加的，但是对应的患者数是减少的，这也从侧面说明，这些省份食品安全事件的危害程度有所下降。天津、吉林、福建、湖北、甘肃和青海省6个省市在2014年的食品安全患者数均增加了1.5倍以上，
食品安全状况堪忧，需要加强监管。
三、 食品安全监管评估指标构建
从上节的图表和数据可以看出，我国的食品安全事件屡屡发生，为消费者的身体健康埋下了巨大的隐患，同时各省份的食品安全状况差别悬殊，如何能督促地方政府提升食品安全的监管绩效，当务之急是建立一套科学合理的地方政府食品安全监管绩效指标评估体系和可操作的评价方法，对地方政府定期开展规范科学的食品安全监管绩效评估，并使之制度化、法制化、常态化，来激励地方政府持续改进食品安全监管工作，提高监管资源利用效率，改善目前地方政府食品安全监管低效的困境。
笔者认为，在食品安全监管方面，我们可以借鉴美国的经验，美国宪法中规定了国家食品安全管理体系由政府的执法、立法和司法三个部门负责。该体系具备如下特征：执法、立法、司法三权分立，强调工作的透明性以及决策的科学性。我国地方政府作为一个相对独立的政府主体，拥有与中央对应的立法、执法、司法部门，从而保证其对管辖区域的监管与治理。在食品安全的监管方面，由于食品生产的区域性和特殊性，地方政府负有不可推卸的责任和义务，然而，我国目前对地方政府食品安全监管的考察多集中于行政部门，而忽略了与之并列的立法和司法部门，这三种权力部门是政府有序运行的不可分割的整体。因此，在构建地方政府食品安全监管评价指标时，也应该尽量全面的涵盖立法、行政和司法。
从立法的视角看，在国家层面上，与食品安全有关的法律法规繁多，据统计，截止2012年6月，我国现行的，以《食品安全法》、《农产品质量法》为代表的与食品安全相关的法律法规及文件已近500件，一方面，法律法规的制定主体不一，不同法规之间缺乏协调性，甚至出现对同类型违法案件的处理规定相互矛盾的情况;另一方面，也出现了法律“真空”现象，即在有关食品安全的某些方面，还没有相关的法律加以约束，如：网购食品的安全保障及监督约束。这种情况下，就需要各个拥有立法权的地方政府，根据当地的实际情况，以国家食品安全有关法律法规为基础，制定落实针对性好、操作性强的地方食品安全条例，并逐步加以修订完善，从而更好地指导食品安全监督管理工作。因此，可将地方政府是否有相应的地方食品安全条例以及该条例的适用性、规范性和可操作性作为考核指标。
执法方面存在以下几个问题：一是执法效率不高，有些地方政府虽然在食品安全方面投入了大量的人力和物力，但是食品安全的执法行动却寥寥无几，并没有达到执法应有的威慑力，地方政府在食品安全执法主要集中于专项行动和食品抽检，因此可通过详细的指标来考核政府的执行力，例如，对于食品安全专项行动，考察地方政府在一定时间跨度内，组织的行动次数、行动出动人数、检查企业数、取缔黑窝点数量、查处违法行为数量、行政立案数、移交案件数、警告数、行政罚款数额;对于食品抽检，可考察政府投入的检测经费、购买的检测设备、检测人员数量、检测覆盖率等指标，作为抽检执行情况的参考。二是执法不透明。在食品安全监管执行过程中，很多违法违规事件的处理结果不公开，有些涉案人员仅仅交一些罚金就不了了之，这样很容易出现行贿受贿、官商勾结现象，正是因为地方政府在食品安全监管过程中执法不严、违法不究，才助长了不法分子的侥幸心理，使得食品安全状况日益恶化。为了解决执法不透明问题，地方政府应在官网建立执法公开栏，将所有违反食品安全法律法规的企业和个人列出，并及时通报有关案件的处理进展，将执法过程透明化。三是对于食品安全突发事件反应迟缓，一般食品安全事件有如下特点：传播速度快、影响范围广、风险高，一旦爆发食品安全事件，往往在短时间内会出现大量患者，轻则引起身体不适，重则危及生命，在这种情况下，应该考察地方政府是否有完善的食品安全突发事件应急预案。
司法机关在食品安全监管方面也负有不可推卸的责任。一方面，它负责监督食品安全行政执法过程中存在的问题，对执法过程中的知法犯法、行贿受贿、执法不严、违法不究等行为予以惩治，捍卫法律的尊严;另一方面，通过自身的司法体系，对食品安全刑事案件进行侦查和审理，对涉案人员实施刑事处罚。然而，我国地方司法机关在食品安全方面并未发挥应有的作用，例如：司法机关对食品安全监管参与积极性不高，对行政人员的执法监督不够，公安、检察机关提前介入制度缺失，食品安全犯罪案件刑事定级与量刑不明确，违法犯罪行为的查处信息共享机制不健全等。因此，应该通过诸如：刑事立案数，抓获嫌疑人数，涉案总额，监督行政机关处理的食品犯罪案件数量，食品安全犯罪案件量刑与定级清晰度，公安、检查机关提前介入相关制度，食品安全违法犯罪查处信息共享机制完善程度等指标来评估司法机关的食品安全监管绩效。
参考文献：
[1] 孙宝国，周应恒，温思美，等.我国食品安全的监管与治理政策研究—第93期“双清论坛”学术综述[J].中国科学基金，2013，（5）：265-270.
[2] 王耀忠.食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J].中国工业经济，2005，（12）：64-70.
[3] 杨超峰，刘录民，董银果.食品安全监管资源配置与绩效改进探讨[J].中国卫生监督杂志，2011，18（2）：128-132.
[4] 袁文艺.中国地方政府“四位一体”食品安全管制体系的构建[J].湖北经济学院学报，2014，12（2）：77-81.
[5] 赖诗攀.权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验[J].公共行政评论，2014，（1）：120-142.
[6] 周应恒，王二朋.中国食品安全监管：一个总体框架[J].改革，2013，（4）：19-28.
[7] 杨合岭，王彩霞.食品安全事故频发的成因及对策[J].统计与决策，2010，（4）：74-77.
[8] 刘亚平.中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例[J].政治学研究，2010，（2）：69-79.
[9] 薛庆根.美国食品安全体系及对我国的启示[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006，（2）：62-64.
基金项目：国家自然基金项目“社会监管力量与企业行为反应交互作用机理：理论与实证分析——以食品类企业为例”（项目号：71173225）。
作者简介：郑风田（1965-），男，汉族，河南省正阳市人，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师，研究方向为三农问题、食品安全、农业产业集群与农民创业;焦贝贝（1992-），女，汉族，河北省邯郸市人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生，研究方向为农产品供应链、食品安全。
收稿日期：2016-10-17。
关键词：食品安全;地方政府;监管绩效;评价指标
一、 引言
食品安全是一个关系到千家万户的重大民生问题。近年来，随着我国经济和社会的快速发展，人民的生活水平获得极大的改善。“民以食为天，食以安为先”，越来越多的消费者开始注重食品质量，追求安全、健康的一日三餐。然而，我国目前的食品安全现状却不容乐观。接连爆发的苏丹红、上海瘦肉精中毒、三鹿奶粉等重大食品安全事件使得人们逐渐丧失了对食品安全的信心。面对日益严峻的食品安全现状，政府的食品安全监管被推向风口浪尖，受到媒体和公众的质疑。
目前，我国从中央到各级地方政府均对食品安全监管负责。中央主要发挥的是统筹协调、监督指导的作用，地方政府的职责是将食品安全有关法律法规加以落实，成为食品安全监管的中坚力量。然而，从近年来不断爆发的食品安全事件可以看出，我国的地方政府在食品安全监管方面多有疏漏，民众对食品安全的信心有所降低。那么地方政府为何不能严格履行食品安全监管的职责，导致食品安全事故频发呢？有些学者认为，这是食品安全监管体制的困境，我国目前实行的是分段监管的食品安全监管体制，在这一体制下，权责不清的问题引发了对地方政府问责失效的困境，导致地方政府缺乏积极履行职责的动力。这是食品安全监管无效、重大食品安全事件频繁发生的主要原因。除了问责失效以外，地方政府缺乏食品安全监管有效激励的深层次原因有以下两点：一是，如今的行政考核机制，导致地方政府过分地强调经济发展，惟GDP至上的理念使得一切都要让位于经济，地方政府在食品安全方面没有给予足够的重视和支持。二是，食品制假贩假活动实际上可以增加地方政府的财政收入，创造更多的就业机会，因此地方政府有激励通过“政企合谋”、消极执法等方式为食品安全违法行为提供地方保护。
无论出于何种原因，地方政府在食品安全监管方面的消极懈怠已经引起中央政府的高度重视，为了强化地方政府对食品安全的监管，国家出台的与食品安全相关的文件中多次提到，要完善食品安全督查考评制度，将食品安全全面纳入地方政府绩效考核。
从宏观角度审视，各地区食品安全事件的发生频率与地方政府监管密切相关，同时它也是清晰直观的数据，使得各地方政府的相应指标具有可比性。根据近年来中国卫生统计年鉴公布的数据，我们可以大致了解并比较我国各省食品安全的状况。
二、 各地方食品安全状况比较
分析图1中食品安全事件数和患者数据，可以得出二者基本呈现正相关关系，即在食品安全事件发生频繁的年份或地区，对应的患者数也会相应攀升;在食品安全事件较少的年份或地区，对应的患者数也会相应下降。
从时间维度来看，从2011年到2014年，我国的食品安全事件总体呈不断上升的趋势，分区域来看，东部地区食品安全的事件数一路攀升，涉及的患者数在2012年有略微的下降，但整体呈现上升趋势;中部地区在2011年～2014年间，2012年和2013年两年的食品安全事件数及患者数相对较少，在2014年食品安全事件有了较大幅度的增加;西部地区发生的食品安全事件数及涉及的患者数大体也呈现上升趋势，在2013年有略微下降，之后又迅速攀升到较高的水平。
分区域来看，我国东部、中部和西部发生食品安全事件的数量以及涉及的患者数相差较大，在三者之中，中部地区的食品安全事件及患者数均较少，而西部地区的情况则较为严重，食品安全事件及患者数均高于其他地区，在2014年甚至超过了600件，患者数达到了7 300多人，数量是相当惊人的。图1总体呈现的趋势，让我们对近年来我国的食品安全状况有了初步的了解，同时也说明采取措施防止食品安全状况继续恶化是非常必要的。
分析图2中食品安全事件数和患者数据，可以得出和图一相同的结论：事件数和患者数基本呈现正相关关系，即在食品安全事件发生频繁的省份，对应的患者数也会相应攀升;在食品安全事件较少的省份，对应的患者数也会相应下降。
各省份的食品安全状况差别悬殊，其中上海、辽宁、内蒙古、河南、陕西和青海的食品安全状况较好，爆发的事件数和患者数处于较低水平;相比之下，以云南为代表的几个省份的食品安全状况较差，云南省仅在2014年就爆发了350多起食品安全事件，涉及到的患者数更是接近3 000人;江苏、浙江、山东、湖南以及广东的食品安全事件数及患者数也处于较高水平，这位我国的食品安全监管敲响了警钟，各级地方政府应该对此给予高度的重视，尽最大可能遏制食品安全状况的进一步恶化，为居民的健康保驾护航。
从图3的数据可以看出，与2013年相比，有少数省份2014年的食品安全事件发生率是下降的，包括：辽宁、上海、江苏、陕西和宁夏;对大多数省份来说，相较于2013年，2014年的食品安全事件是增加的，其中，北京、天津、山东和青海的食品安全事件数翻了2倍，江西省甚至翻了将近5倍，如此快速的增长速度，是值得食品安全相关的监管部门进行反思的。 由于食品安全的事件数与患者数呈现高度的相关性，因此，图4和图3的趋势大致相同，但也有细微差别，如：山西、内蒙古、浙江、河南、广东和海南6个省份，在2014年虽然食品安全事件数是增加的，但是对应的患者数是减少的，这也从侧面说明，这些省份食品安全事件的危害程度有所下降。天津、吉林、福建、湖北、甘肃和青海省6个省市在2014年的食品安全患者数均增加了1.5倍以上，
食品安全状况堪忧，需要加强监管。
三、 食品安全监管评估指标构建
从上节的图表和数据可以看出，我国的食品安全事件屡屡发生，为消费者的身体健康埋下了巨大的隐患，同时各省份的食品安全状况差别悬殊，如何能督促地方政府提升食品安全的监管绩效，当务之急是建立一套科学合理的地方政府食品安全监管绩效指标评估体系和可操作的评价方法，对地方政府定期开展规范科学的食品安全监管绩效评估，并使之制度化、法制化、常态化，来激励地方政府持续改进食品安全监管工作，提高监管资源利用效率，改善目前地方政府食品安全监管低效的困境。
笔者认为，在食品安全监管方面，我们可以借鉴美国的经验，美国宪法中规定了国家食品安全管理体系由政府的执法、立法和司法三个部门负责。该体系具备如下特征：执法、立法、司法三权分立，强调工作的透明性以及决策的科学性。我国地方政府作为一个相对独立的政府主体，拥有与中央对应的立法、执法、司法部门，从而保证其对管辖区域的监管与治理。在食品安全的监管方面，由于食品生产的区域性和特殊性，地方政府负有不可推卸的责任和义务，然而，我国目前对地方政府食品安全监管的考察多集中于行政部门，而忽略了与之并列的立法和司法部门，这三种权力部门是政府有序运行的不可分割的整体。因此，在构建地方政府食品安全监管评价指标时，也应该尽量全面的涵盖立法、行政和司法。
从立法的视角看，在国家层面上，与食品安全有关的法律法规繁多，据统计，截止2012年6月，我国现行的，以《食品安全法》、《农产品质量法》为代表的与食品安全相关的法律法规及文件已近500件，一方面，法律法规的制定主体不一，不同法规之间缺乏协调性，甚至出现对同类型违法案件的处理规定相互矛盾的情况;另一方面，也出现了法律“真空”现象，即在有关食品安全的某些方面，还没有相关的法律加以约束，如：网购食品的安全保障及监督约束。这种情况下，就需要各个拥有立法权的地方政府，根据当地的实际情况，以国家食品安全有关法律法规为基础，制定落实针对性好、操作性强的地方食品安全条例，并逐步加以修订完善，从而更好地指导食品安全监督管理工作。因此，可将地方政府是否有相应的地方食品安全条例以及该条例的适用性、规范性和可操作性作为考核指标。
执法方面存在以下几个问题：一是执法效率不高，有些地方政府虽然在食品安全方面投入了大量的人力和物力，但是食品安全的执法行动却寥寥无几，并没有达到执法应有的威慑力，地方政府在食品安全执法主要集中于专项行动和食品抽检，因此可通过详细的指标来考核政府的执行力，例如，对于食品安全专项行动，考察地方政府在一定时间跨度内，组织的行动次数、行动出动人数、检查企业数、取缔黑窝点数量、查处违法行为数量、行政立案数、移交案件数、警告数、行政罚款数额;对于食品抽检，可考察政府投入的检测经费、购买的检测设备、检测人员数量、检测覆盖率等指标，作为抽检执行情况的参考。二是执法不透明。在食品安全监管执行过程中，很多违法违规事件的处理结果不公开，有些涉案人员仅仅交一些罚金就不了了之，这样很容易出现行贿受贿、官商勾结现象，正是因为地方政府在食品安全监管过程中执法不严、违法不究，才助长了不法分子的侥幸心理，使得食品安全状况日益恶化。为了解决执法不透明问题，地方政府应在官网建立执法公开栏，将所有违反食品安全法律法规的企业和个人列出，并及时通报有关案件的处理进展，将执法过程透明化。三是对于食品安全突发事件反应迟缓，一般食品安全事件有如下特点：传播速度快、影响范围广、风险高，一旦爆发食品安全事件，往往在短时间内会出现大量患者，轻则引起身体不适，重则危及生命，在这种情况下，应该考察地方政府是否有完善的食品安全突发事件应急预案。
司法机关在食品安全监管方面也负有不可推卸的责任。一方面，它负责监督食品安全行政执法过程中存在的问题，对执法过程中的知法犯法、行贿受贿、执法不严、违法不究等行为予以惩治，捍卫法律的尊严;另一方面，通过自身的司法体系，对食品安全刑事案件进行侦查和审理，对涉案人员实施刑事处罚。然而，我国地方司法机关在食品安全方面并未发挥应有的作用，例如：司法机关对食品安全监管参与积极性不高，对行政人员的执法监督不够，公安、检察机关提前介入制度缺失，食品安全犯罪案件刑事定级与量刑不明确，违法犯罪行为的查处信息共享机制不健全等。因此，应该通过诸如：刑事立案数，抓获嫌疑人数，涉案总额，监督行政机关处理的食品犯罪案件数量，食品安全犯罪案件量刑与定级清晰度，公安、检查机关提前介入相关制度，食品安全违法犯罪查处信息共享机制完善程度等指标来评估司法机关的食品安全监管绩效。
参考文献：
[1] 孙宝国，周应恒，温思美，等.我国食品安全的监管与治理政策研究—第93期“双清论坛”学术综述[J].中国科学基金，2013，（5）：265-270.
[2] 王耀忠.食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J].中国工业经济，2005，（12）：64-70.
[3] 杨超峰，刘录民，董银果.食品安全监管资源配置与绩效改进探讨[J].中国卫生监督杂志，2011，18（2）：128-132.
[4] 袁文艺.中国地方政府“四位一体”食品安全管制体系的构建[J].湖北经济学院学报，2014，12（2）：77-81.
[5] 赖诗攀.权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验[J].公共行政评论，2014，（1）：120-142.
[6] 周应恒，王二朋.中国食品安全监管：一个总体框架[J].改革，2013，（4）：19-28.
[7] 杨合岭，王彩霞.食品安全事故频发的成因及对策[J].统计与决策，2010，（4）：74-77.
[8] 刘亚平.中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例[J].政治学研究，2010，（2）：69-79.
[9] 薛庆根.美国食品安全体系及对我国的启示[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006，（2）：62-64.
基金项目：国家自然基金项目“社会监管力量与企业行为反应交互作用机理：理论与实证分析——以食品类企业为例”（项目号：71173225）。
作者简介：郑风田（1965-），男，汉族，河南省正阳市人，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师，研究方向为三农问题、食品安全、农业产业集群与农民创业;焦贝贝（1992-），女，汉族，河北省邯郸市人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生，研究方向为农产品供应链、食品安全。
收稿日期：2016-10-17。