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摘 要 为解决我国落后地区人口的贫苦地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷，我国自20世纪90年底初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式，具有小额信贷扶贫资金到户率高，还贷率高和项目成功率高的“三高”特点,提高了资金的扶贫效益和经济效益，使这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。但小额信贷扶贫在理论上和实践上还有不少关键性的问题尚未解决。
关键词 小额信贷扶贫 信用风险 信贷资金总额
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
一、 小额信贷扶贫
为解决我国落后地区人口的贫苦地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷，我国自20世纪90年底初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式。政府实施的小额信贷扶贫，是借鉴国际经验又结合我国实际加以改造而形成的一种资金和服务同时到户的扶贫方式，具有短期小额、整借零还、连续借贷、滚动发展、小组联保、不要抵押、经社并重、妇女为主的特点。小额信贷扶贫能够使贫困户实行自由组合联户担保，不需要抵押担保，容易获得资金，促进农村产业结构的优化调整和农村产业化的形成，增加农民的收入，加速农民脱贫，从而导致小额信贷扶贫资金到户率高，还贷率高和项目成功率高的“三高”特点,提高了资金的扶贫效益和经济效益，使这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。但小额信贷扶贫在理论上和实践上还有不少关键性的问题尚未解决，影响着小额信贷的健康发展。
二、 小额信贷扶贫实施中的问题
纵观1995年我国实施信贷扶贫政策以来的情况，小额信贷扶贫在操作过程中还存在着以下的问题。
（一）组织机构不健全、不完善，小额信贷成本相对较高。
由于我国的小额信贷扶贫是一种政府行为, 其牵涉的单位众多, 主要有政府扶贫办、财政、计委、农发行、妇联、共青团等, 机构人员都是临时从这些单位抽调出来的, 造成信贷扶贫机构人员组成复杂、水平参差不齐、机构涣散、职能模糊。在小额信贷扶贫中，有相当一部分是由地方政府基层机构提出项目并组织实施，而这些政府机构并不承担贷款使用所带来的风险，使小额贷款扶贫项目带有强烈的行政色彩或个人主观意志，为行政官员树立形象的工具。
由于农村银行、农发行业务向县城收缩，支持农民小额信贷的业务主要就落在农村信用社的肩上，但由于小额信贷具有涉及面广、操作成本高的特点，信贷扶贫对象散布在偏远的旮旮旯旯,贷款额度小, 贷款的程序多而繁杂,面对广大的农户都要建立详细的信用档案，并掌握一手诚信动态情况，这就大大增加了信贷员的工作难度，所需要的小额信贷工作人员数量要增加，相应的成本也会提高。
（二）面临严重的信用风险。
信用风险主要分为两大类：第一类是贷款人无力偿还贷款，即投资失败，投有其他资金可偿还。第二类是贷款人道德品格决定的主观不愿意还款。小额信贷原则上不需要抵押担保．有的则是多户联保或可采取灵活多样的抵押担保形式，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。特别是农村的征信体系和保障机制还没有完善。我国的小额信贷主要以偏远地区的贫嗣农民为扶贫对象，加之贫困地区的农业大部分没有实现集约化、产业化经营，所以农民在从事传统的农业生产时，不可避免地被置于农业风险中，靠天吃饭，如果天有不测的话，农业生产必然受影响，信贷安全便难以保证；农业生产具有周期长的特点．以季节为周期的农作物还占农业生产的绝太多数，这决定了贷款的回收期受季节影响。农民除了劳动力和土地的使用权外，几乎没有其他财产，违约后的惩罚措施对其无计可施便无法及时还贷，其授信额度因此下降．对提供小额信贷服务的机构造成冲击。同时由于信息不对称，扶贫组织对于信贷资金的使用无法进行有效监督，也使风险发生的可能性增加。
（三）农村小额信贷资金总量不足。
政府主导型的小额信贷资金主要来源于政府的扶贫信贷资金，这部分资金是由农行管理的，而农行先自筹资金，再由财政贴息。为完成国家下达的任务，如在本地无法通过吸储解决，就有下级农行向上级拆借。贫困地区的贫困县吸储量很小而常规贷款还尚不够，扶贫贴息贷款就需要拆借，而拆借利息为3.75%的月息，发放给农户的利率为年息3%，农行的借贷利息倒挂，再加上运作小额贷款的高成本，农行发的越多就会亏的越大，所以农业银行、农业发展银行都不愿意直接对农户发放贷款，而将业务重点转向获利高的行业，这样会导致农村小额信贷供应渠道狭窄、总量不足。而随着市场经济体制的建立和农村经济结构调整，广大农民越来越多地参与市场竞争，迫切需要资金支持。农户强烈的资金需求，没有得到实质性的解决，支农资金在总量上难以满足农户所需。
（四）小额信贷期限短制约了贫困户的经济行为。
小额信贷实行的是整贷零还的方式, 其期限一般为一年左右。而贫困户用于投资的种养项目一般生产周期较长, 为遵守还款制度树立良好信用声誉, 不得不留出相当部分贷款用于首期或二期还款。贷款数额本来就小, 再扣去首还款, 最后真正能用之于生产的贷款额所剩无几, 剩下的贷款额也只能上些短平快的小项目, 这只能暂时缓解农户的贫困, 而不能从根本上真正解决。
三、建议与对策
（一）加强对小额信贷的风险控制。
具体措施有：（1）小额信贷机构应引入现代企业管理体制；（2）建立健全扶贫资金监控体系；（3）运用合适的财政政策以降低小额信贷的风险，改革国家财政支持小额信贷的方式, 将目前的贴息贷款转变为共同财政担保基金。担保基金主要用于补贴经营机构因办理小额贷款而产生的合理亏损以及为扶贫到户、提高还款率、减少亏损做出贡献的单位和个人的少部分奖励；（4）加快农村诚信体系的建设; （5）建立农业重大自然灾害风险补偿机制;（6）培养有偿还能力的贷款者，要求政府加大贫困地区的基础设施建设投资, 如道路、教育等方面的投资。加强贫困地区的市场化建设, 促进贫困地区的经济发展, 可以为贫困地区的人民提供更多赚钱的机会, 有利于贫困人口获得的商业化信贷资金实现最大化的价值增值。另一方面，也要采取措施积极加强培训, 提高贫困者发现盈利机会的能力。 （二）扩大信贷来源渠道，提高小额信贷效率。
具体措施有：（1）扩大小额信用贷款发放额度,发展高效农业、农产品加工业、流通和畜牧养殖业,为他们提供额度较大的农户信用贷款。（2）延长农户小额信用贷款期限，要与借款者的生产经营周期一致起来。该长则长该短则短，对有恰当理由无风险隐患且确有延期要求的也应给予延期。（3）建立发展小额信贷专项资，建议由政府划出一定量的扶贫资金作为发展小额信贷的专项资金。由小额信贷实施机构提出申请．经扶贫机构和资金管理部门审批同意后，用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金。（4）改变部分金融机构“抽血”的角色，为了强化对农村小额信贷的支持，可规定在农村吸收存款的金融机构，要把所吸收存款的一定比例用于农村小额信贷的投放，从而减少农村资金外流。（5）央行适当增加“专项小额支农再贷款”，以增加小额信贷实施机构的资金来源。（6）使新型农村金融机构和小额贷款公司逐步深入农村地区提供服务（7）不断推进农村金融产品和服务方式创新
（三）加强监管，使信贷扶贫资金落到实处。
具体措施：（1）要经常检查信贷资金的真实用途, 保证在扶贫项目的申请、审核、贷前调查等方面切实把握好扶贫贷款, 要集中投向国家贫困县以及贫困乡、村、户, 以改善其基本生产条件和发展种养业。坚持扶贫贷款落实到户、扶贫项目到户的方针, 以防止扶贫贷款的挪用、挤占。（2）要有效地建立联户担保机制, 相互牵制, 共同激励, 共同脱贫。（3）减少由于官僚主义造成的无谓浪费，减少各级政府和行政管理部门对扶贫资金的挪用、拖延、故意克扣等行为。
（四）完善相关法律法规。
目前, 我国还没有专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度, 这一方面使得许多小额信贷机构在执行扶贫任务时身份暧昧, 处于合理不合法的尴尬境地; 另一方面也增大了金融风险, 所以完善对小额信贷的法律规范迫在眉睫:
（1）要尽快修改《人民银行法》, 补充有关小额信贷的法律条文, 规范小额信贷组织的性质和审批条件, 在法律上赋予小额信贷组织独立的主体地位;
（2）要允许小额信贷组织享有按照其资金成本在一定范围内利率浮动的权力, 使其可以近似市场利率的水平进行信贷服务, 增强其可持续性。
（3）开通小额信贷组织从金融市场上融资的渠道, 允许它同其他金融机构通过各种方式开展有意义的存款、贷款、拆借等业务往来。
（五）坚持持续借款原则和以农业产业化为核心的原则。
小额信贷扶贫资金为贫困户摆脱贫困提供持续服务。贫困户真正完全脱贫是一个渐进的过程, 不可能一蹴而就, 如孟加拉乡村银行在连续三年的信贷扶贫中仍然有30%—40%的人没有脱贫。因此, 要真正落实好国家“八七扶贫攻坚计划”, 必须坚持持续借款原则, 对还贷信誉好、资金利用率高、效果不错的贫困户增加其后续贷款,把贫困户彻底完全地从贫困的苦海中解救出来。农业产业化是目前中外农业发展的理想产业模式，信贷扶贫理也应顺应这一潮流, 着重扶持农业的产前、产中、产后诸环节, 使之连结成为卓有成效的农业产业链整体。
小额信贷扶贫是一种全新的扶贫模式，在今后的扶贫实践中也会出现一些系列的新问题，这就需要广大扶贫工作人员、小额信贷员及时发现，及时总结经验，真正让小额信贷为贫困地区脱贫发挥应有的作用。□
（作者：华中师范大学经济学院,研究方向：区域经济发展）
参考文献：
[1]周忠明.小额信贷的风险控制.杜晓山.中国小额信贷十年.社会科学文化出版社, 2005
[2]杜晓山.小额信贷的发展与普惠性金融体系框架.中国农村经济, 2006, ( 08)
[3]汪三贵.中国小额信贷可持续发展的障碍和前景.农业经济问题, 2000,( 12)
关键词 小额信贷扶贫 信用风险 信贷资金总额
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
一、 小额信贷扶贫
为解决我国落后地区人口的贫苦地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷，我国自20世纪90年底初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式。政府实施的小额信贷扶贫，是借鉴国际经验又结合我国实际加以改造而形成的一种资金和服务同时到户的扶贫方式，具有短期小额、整借零还、连续借贷、滚动发展、小组联保、不要抵押、经社并重、妇女为主的特点。小额信贷扶贫能够使贫困户实行自由组合联户担保，不需要抵押担保，容易获得资金，促进农村产业结构的优化调整和农村产业化的形成，增加农民的收入，加速农民脱贫，从而导致小额信贷扶贫资金到户率高，还贷率高和项目成功率高的“三高”特点,提高了资金的扶贫效益和经济效益，使这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。但小额信贷扶贫在理论上和实践上还有不少关键性的问题尚未解决，影响着小额信贷的健康发展。
二、 小额信贷扶贫实施中的问题
纵观1995年我国实施信贷扶贫政策以来的情况，小额信贷扶贫在操作过程中还存在着以下的问题。
（一）组织机构不健全、不完善，小额信贷成本相对较高。
由于我国的小额信贷扶贫是一种政府行为, 其牵涉的单位众多, 主要有政府扶贫办、财政、计委、农发行、妇联、共青团等, 机构人员都是临时从这些单位抽调出来的, 造成信贷扶贫机构人员组成复杂、水平参差不齐、机构涣散、职能模糊。在小额信贷扶贫中，有相当一部分是由地方政府基层机构提出项目并组织实施，而这些政府机构并不承担贷款使用所带来的风险，使小额贷款扶贫项目带有强烈的行政色彩或个人主观意志，为行政官员树立形象的工具。
由于农村银行、农发行业务向县城收缩，支持农民小额信贷的业务主要就落在农村信用社的肩上，但由于小额信贷具有涉及面广、操作成本高的特点，信贷扶贫对象散布在偏远的旮旮旯旯,贷款额度小, 贷款的程序多而繁杂,面对广大的农户都要建立详细的信用档案，并掌握一手诚信动态情况，这就大大增加了信贷员的工作难度，所需要的小额信贷工作人员数量要增加，相应的成本也会提高。
（二）面临严重的信用风险。
信用风险主要分为两大类：第一类是贷款人无力偿还贷款，即投资失败，投有其他资金可偿还。第二类是贷款人道德品格决定的主观不愿意还款。小额信贷原则上不需要抵押担保．有的则是多户联保或可采取灵活多样的抵押担保形式，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。特别是农村的征信体系和保障机制还没有完善。我国的小额信贷主要以偏远地区的贫嗣农民为扶贫对象，加之贫困地区的农业大部分没有实现集约化、产业化经营，所以农民在从事传统的农业生产时，不可避免地被置于农业风险中，靠天吃饭，如果天有不测的话，农业生产必然受影响，信贷安全便难以保证；农业生产具有周期长的特点．以季节为周期的农作物还占农业生产的绝太多数，这决定了贷款的回收期受季节影响。农民除了劳动力和土地的使用权外，几乎没有其他财产，违约后的惩罚措施对其无计可施便无法及时还贷，其授信额度因此下降．对提供小额信贷服务的机构造成冲击。同时由于信息不对称，扶贫组织对于信贷资金的使用无法进行有效监督，也使风险发生的可能性增加。
（三）农村小额信贷资金总量不足。
政府主导型的小额信贷资金主要来源于政府的扶贫信贷资金，这部分资金是由农行管理的，而农行先自筹资金，再由财政贴息。为完成国家下达的任务，如在本地无法通过吸储解决，就有下级农行向上级拆借。贫困地区的贫困县吸储量很小而常规贷款还尚不够，扶贫贴息贷款就需要拆借，而拆借利息为3.75%的月息，发放给农户的利率为年息3%，农行的借贷利息倒挂，再加上运作小额贷款的高成本，农行发的越多就会亏的越大，所以农业银行、农业发展银行都不愿意直接对农户发放贷款，而将业务重点转向获利高的行业，这样会导致农村小额信贷供应渠道狭窄、总量不足。而随着市场经济体制的建立和农村经济结构调整，广大农民越来越多地参与市场竞争，迫切需要资金支持。农户强烈的资金需求，没有得到实质性的解决，支农资金在总量上难以满足农户所需。
（四）小额信贷期限短制约了贫困户的经济行为。
小额信贷实行的是整贷零还的方式, 其期限一般为一年左右。而贫困户用于投资的种养项目一般生产周期较长, 为遵守还款制度树立良好信用声誉, 不得不留出相当部分贷款用于首期或二期还款。贷款数额本来就小, 再扣去首还款, 最后真正能用之于生产的贷款额所剩无几, 剩下的贷款额也只能上些短平快的小项目, 这只能暂时缓解农户的贫困, 而不能从根本上真正解决。
三、建议与对策
（一）加强对小额信贷的风险控制。
具体措施有：（1）小额信贷机构应引入现代企业管理体制；（2）建立健全扶贫资金监控体系；（3）运用合适的财政政策以降低小额信贷的风险，改革国家财政支持小额信贷的方式, 将目前的贴息贷款转变为共同财政担保基金。担保基金主要用于补贴经营机构因办理小额贷款而产生的合理亏损以及为扶贫到户、提高还款率、减少亏损做出贡献的单位和个人的少部分奖励；（4）加快农村诚信体系的建设; （5）建立农业重大自然灾害风险补偿机制;（6）培养有偿还能力的贷款者，要求政府加大贫困地区的基础设施建设投资, 如道路、教育等方面的投资。加强贫困地区的市场化建设, 促进贫困地区的经济发展, 可以为贫困地区的人民提供更多赚钱的机会, 有利于贫困人口获得的商业化信贷资金实现最大化的价值增值。另一方面，也要采取措施积极加强培训, 提高贫困者发现盈利机会的能力。 （二）扩大信贷来源渠道，提高小额信贷效率。
具体措施有：（1）扩大小额信用贷款发放额度,发展高效农业、农产品加工业、流通和畜牧养殖业,为他们提供额度较大的农户信用贷款。（2）延长农户小额信用贷款期限，要与借款者的生产经营周期一致起来。该长则长该短则短，对有恰当理由无风险隐患且确有延期要求的也应给予延期。（3）建立发展小额信贷专项资，建议由政府划出一定量的扶贫资金作为发展小额信贷的专项资金。由小额信贷实施机构提出申请．经扶贫机构和资金管理部门审批同意后，用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金。（4）改变部分金融机构“抽血”的角色，为了强化对农村小额信贷的支持，可规定在农村吸收存款的金融机构，要把所吸收存款的一定比例用于农村小额信贷的投放，从而减少农村资金外流。（5）央行适当增加“专项小额支农再贷款”，以增加小额信贷实施机构的资金来源。（6）使新型农村金融机构和小额贷款公司逐步深入农村地区提供服务（7）不断推进农村金融产品和服务方式创新
（三）加强监管，使信贷扶贫资金落到实处。
具体措施：（1）要经常检查信贷资金的真实用途, 保证在扶贫项目的申请、审核、贷前调查等方面切实把握好扶贫贷款, 要集中投向国家贫困县以及贫困乡、村、户, 以改善其基本生产条件和发展种养业。坚持扶贫贷款落实到户、扶贫项目到户的方针, 以防止扶贫贷款的挪用、挤占。（2）要有效地建立联户担保机制, 相互牵制, 共同激励, 共同脱贫。（3）减少由于官僚主义造成的无谓浪费，减少各级政府和行政管理部门对扶贫资金的挪用、拖延、故意克扣等行为。
（四）完善相关法律法规。
目前, 我国还没有专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度, 这一方面使得许多小额信贷机构在执行扶贫任务时身份暧昧, 处于合理不合法的尴尬境地; 另一方面也增大了金融风险, 所以完善对小额信贷的法律规范迫在眉睫:
（1）要尽快修改《人民银行法》, 补充有关小额信贷的法律条文, 规范小额信贷组织的性质和审批条件, 在法律上赋予小额信贷组织独立的主体地位;
（2）要允许小额信贷组织享有按照其资金成本在一定范围内利率浮动的权力, 使其可以近似市场利率的水平进行信贷服务, 增强其可持续性。
（3）开通小额信贷组织从金融市场上融资的渠道, 允许它同其他金融机构通过各种方式开展有意义的存款、贷款、拆借等业务往来。
（五）坚持持续借款原则和以农业产业化为核心的原则。
小额信贷扶贫资金为贫困户摆脱贫困提供持续服务。贫困户真正完全脱贫是一个渐进的过程, 不可能一蹴而就, 如孟加拉乡村银行在连续三年的信贷扶贫中仍然有30%—40%的人没有脱贫。因此, 要真正落实好国家“八七扶贫攻坚计划”, 必须坚持持续借款原则, 对还贷信誉好、资金利用率高、效果不错的贫困户增加其后续贷款,把贫困户彻底完全地从贫困的苦海中解救出来。农业产业化是目前中外农业发展的理想产业模式，信贷扶贫理也应顺应这一潮流, 着重扶持农业的产前、产中、产后诸环节, 使之连结成为卓有成效的农业产业链整体。
小额信贷扶贫是一种全新的扶贫模式，在今后的扶贫实践中也会出现一些系列的新问题，这就需要广大扶贫工作人员、小额信贷员及时发现，及时总结经验，真正让小额信贷为贫困地区脱贫发挥应有的作用。□
（作者：华中师范大学经济学院,研究方向：区域经济发展）
参考文献：
[1]周忠明.小额信贷的风险控制.杜晓山.中国小额信贷十年.社会科学文化出版社, 2005
[2]杜晓山.小额信贷的发展与普惠性金融体系框架.中国农村经济, 2006, ( 08)
[3]汪三贵.中国小额信贷可持续发展的障碍和前景.农业经济问题, 2000,( 12)