国有企业改革深刻地改变了中国有经济的布局结构
　　
　　二十多年来，中国的国有企业改革经过不懈地推进和探索，已经实现了一系列重要的突破。
　　——以多种形式放开搞活为方针的国有中小企业改革的改制面已接近90％，在大多数省市这项改革已进入尾声，改制后的企业发展活力大大增强。
　　一一通过国有企业关闭破产工作，化解历史遗留的结构性矛盾已完成工作量的三分之二左右，一大批国有困难企业通过这种方式基本平稳地退出了市场，优胜劣汰的机制开始发挥作用。
　　——以往进展迟缓的中央企业分离社会职能工作近期有了重大进展，企业办学校和公检法机构向社会移交问题正在得到解决，国有企业的社会负担有所减轻。
　　——国有大企业通过主辅分离、辅业改制的方式已分流安置职工140余万人，企业的冗员有所减少，企业的组织结构得到优化，主业更加突出和精干。
　　尽管上述改革都存在一个继续做好、做到位的问题，也都有一个进一步规范和解决好遗留矛盾的问题，但其推进已深刻地改变了中国国有经济的布局结构。国有经济逐步从不具备比较优势的领域退出、从配置效率低的领域退出；国有经济更多的以大型企业和特大型企业的形态，集中于有规模经济要求的资金、技术密集型企业，集中于关系国家安全和国民经济命脉的领域。这一方向与党中央、国务院对国有企业改革的一系列方针要求是完全一致的。国有经济布局结构的改善促进了国有企业经济效益的提高，也使尚未取得实质性突破的国有大企业改革的任务日益明确地凸现出来。国有大企业的改革将是下一阶段国有企业改革的重点。
　　
　　国有大企业改革是多层的
　　
　　国有大企业的改革是多层面的：体制的构造、结构的重整、社会负担的剥离、内部机制的转换等等。从体制的层面讲，国有大企业改革的方向是建立现代企业制度，也就是现代公司制度。在这一改革领域，我们已有10年的工作积累，也取得了多方面的进展，尤其是在股权多元化和企业重组上市方面。但是，由于相关改革不配套、不同步，前一阶段的国有企业改革在大部分时间是在国有资产出资人不明确、不到位的情况下推进的，因而也就不可能建立起国有资产所有者对经营者的激励与约束机制。缺失了这一最基本的企业发展的动力基础，公司制改革对于仍然是国有控股、甚至是国有独资的国有大企业来说，是不会有实质性效果的。这一时期国有企业股权多元化取得的成效，也仅仅是使其他所有者到位而使国有经济“搭便车”的效果。前一阶段改革的经验和教训都说明，在国有和国有控股的产权框架内，国有企业建立现代企业制度的内涵不仅仅等同于国有企业的改制，而是要求两个层面改革的相互衔接，即国有资产出资人制度的改革和国有企业公司制度的改革。
　　党的十六大决定启动国有资产管理体制改革，这是一个意义重大的决定，使中国的国有企业改革进入了一个新的阶段。随着各级国资委的组建，国有资产出资人具体化的问题在体制上得到了解决。这一体制上的跨越使国有大企业的现代企业制度建设具备了实质性推进的体制基础。在国有资产出资人到位的前提下，国有企业的公司制改革不再是一种体制上的照搬或模仿，而是有了非常明确而具体的针对性：即如何构建国有资产出资人代表机构与国有企业之间的制度关系，以提高委托代理关系的有效性，实现国有资产的安全与增值。
　　由于在前一阶段改革中国有大企业公司制改革的效果并不十分明显，对于单一股东的国有独资企业有没有必要建立公司制及其法人治理结构各方面有着不同的看法。对这一问题的认识一方面可以从中央一系列重要文件对国有企业建立现代企业制度的明确要求出发，进行理论层面的探讨也可以从解决国有独资企业现行体制存在的问题出发，研究改革和完善企业领导体制的现实办法。
　　
　　国有大企业要实现股权多元化
　　
　　国有大企业改革的最终目标当然是要实现股权多元化。但大多数企业要做到这一点需要一个过程，对一些特殊行业的企业也可能需要较长时期保持国有独资的形态。因此在一段时间、一定范围内，国有独资企业的存在是有必然性的。目前国有独资企业的体制状况大致是两种类型一类是按照《企业法》注册的国有独资企业，实行总经理负责制的领导体制，中央企业大多是这种类型；另一类是前几年按照《公司法》改制的国有独资公司，这类企业虽然建立了董事会，但在国有资产出资人不到位的情况下，董事会一般都由企业内部人组成、并与经理班子高度重合，加之董事长是法人代表，其领导体制实质上是“董事长负责制”。综合这两种类型，把现行国有独资企业的领导体制概括为“一把手负责制”应该是比较准确的。
　　“一把手负责制”的领导体制在中国有很高的认同感，“一把手”的概念深入人心。这种体制在企业领导班子内部是下级服从上级的规则，一般来说应是高度集中统一的、决策效率比较高的，问题是企业内部无法产生制衡的机制、“一把手”的权力难以从内部受到制约。仅仅从企业经营的角度讲，这种领导体制对一些经营环境比较简单、决策难度不高的中小企业来说还是可以适应的；但对于经营环境高度复杂、决策的科学性要求很高的大企业来说，是有风险的。把一个大型企业的持续发展完全维系在一个人的素质和状态上，这无论如何不能说是一个科学、合理的体制。
　　由于大企业的事不能一个人说了算、不受制约的权力要出现问题等早已为各方面所警惕，在制度安排上就必须设计出对“一把手负责制”的制衡机制。但这种制衡的机制只能从外部加入，内部制衡的机制即使设计出来也不会有实质性效果，于是便出现了各种行政审批的安排，企业的重大决策要经过政府机构的批准才能实施。这种外部加入的制衡机制存在的弊端是显而易见的：一方面行政机构干预了企业的决策，束缚了企业的发展，搞不好还会诱发许多“寻租”行为；另一方面也把决策责任沿审批渠道上溯到政府部门，变为无法落实责任、也无法追究责任的决策。
　　在这样的体制背景下，中国国有大企业在发展中一直难以摆脱两个如影相随的固疾。一是企业对个人的因素依赖程度过高，而制度化的因素过少，成也一人、败也一人，企业发展在体制上总是给人以不稳定感；二是行政审批和干预至今难以彻底消除，没有人把关有风险，设置了把关程序也会出现问题，总是处在放乱管死的循环。因此，一把手负责制对于国有大企业来说，不是一个科学合理的领导体制。国有大企业要成为有国际竞争力的大公司、大企业集团，需要经过十数年、甚至几十年的积累过程，这其中解决好能够使企业长期稳定发展的领导体制问题是十分关键的。对现行企业领导体制进行改革，把国有大企业的长期稳定发展建立在一个科学的体制基础上，正是国有大企业现代企业制度建设需要 解决的问题。
　　国务院国资委目前正在进行的国有独资公司建立和完善董事会的试点工作正是这个方向上的一个重要探索。这项试点工作的基本要点是：
　　——出资人要进入企业。国有资产出资人代表机构要培养或聘请一批有决策能力的专业人员，以外部董事的身份作为股东利益的代表进入所持股公司的董事会，实现出资人进入企业、参与决策。
　　——改善董事会的构成。在外部董事进入的同时，减少董事会与经理层人员的交叉任职，实现决策层与执行层的分离，在企业内部分别形成有效制衡的决策系统和集中统一的执行系统。
　　——充分发挥董事会的作用。在规范的董事会到位后，国资委把目前代为行使的董事会职权交还董事会行使，包括对经理人员的聘任、考核和薪酬决定权并授予重大投资决策权，使董事会真正成为经理人员的管理主体和企业的决策主体。
　　——继续发挥外部监事会的作用。改善和强化外部监事会对企业的监督工作，以保证企业依法经营，进一步提高财务数据的准确性和公司运作的透明度。
　　这项试点在坚持建立现代公司制度的大方向、借鉴国际经验的同时，在具体的制度设计上注意了从中国的国情出发。例如在外部董事的选择方面，由于社会上有企业经营经验、有决策能力的外部董事资源十分有限，试点中启用了一批刚从国有企业领导岗位上退休、以往业绩良好且有继续工作愿望的老同志；由于中国市场发育还不成熟，可利用的市场资源不足，但组织资源相对丰厚，目前靠市场和中介机构尚难以保证对企业的有效监督，因而坚持了被实践证明是有效的外部监事会制度。通过这项试点，希望能够在国有资产出资人代表机构和所持股企业之间，形成一个职业化的、强有力的董事会机构，以代表和保护股东的合法权益、保证企业决策的科学性，也使国有资产出资人代表机构不致在制度上成为“婆婆加老板”；同时，理顺履行股东会职能的国有资产出资人代表机构、董事会、监事会和经营管理者之间的关系，把党的十六届三中全会提出的“股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者”的要求落到实处，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡关系，从而尽可能减少个人的因素，把国有大企业的发展更多地建立在制度化的基础上。
　　
　　公司治理结构与传统、文化、可用资源相关
　　
　　公司治理结构的改革是一项非常复杂的、长期性的任务，尽管我们早已明确了建立现代企业制度的改革目标。一方面，一个国家的企业治理结构与该国的传统、文化、可利用的社会资源紧密相关，世界各国的企业治理结构并不完全一样；除一些基本的原则外，治理结构的模式必须从国情出发，是不可以完全照搬的。另一方面，世界各国的企业治理结构都处在一个动态完善的过程中，没有哪一个国家能够说自己的模式是完全可靠的、是无需变革的，因此这方面的改革和完善将是长期的。
　　可以预见，在中国国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段后，我们在改革和完善企业治理结构的方向上还需作出很多探索和实践。但无论如何，千里之行始于足下，走出第一步都非常关键，这可能就是国有独资公司建立和完善董事会试点工作的意义之所在。
　　(注：小标题为本刊编辑所加)