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城市土地是城市存在和发展的载体,是城市功能发挥和经济活动的基础,土地作为不可再生的资源,在工业化和城市化进程中变得更加稀缺。多年来,我们认真贯彻落实国家关于严格土地管理的决策,通过集中储备土地,严把用地供应闸门,控制供地总量,充分发挥经营性用地对房地产市场的杠杆调节作用,促进房地产市场的良性发展,对经济建设和社会发展起到了重要作用。
推行国有土地有偿使用制度改革以来,在出让经营性用地使用权过程中,始终坚持“三公开”原则,采取招拍挂的方式进行出让,增大了土地出让的透明度,充分实现了土地资产的价值。并结合市场变化情况,进一步完善了招拍挂制度,保证了经营性用地出让工作规范化运作,健康有序的发展。在这方面,我们主要做了四个方面的工作。
一、持可持续发展观增强经营性用地供应的科学性
二、不断加强制度建设保证用地出让工作健康有序地发展
三、新经营理念实现用地经济效益和社会效益双赢
四、实现城镇土地收益最大化
一、坚持可持续发展观,增强经营性用地供应的科学性
(一)城市经营性用地供应既要满足城市各项事业发展的需要,又要兼顾土地资源的稀缺性。我们在工作中坚持可持续发展观,强化政府对土地市场的垄断,合理调整用地结构、布局和开发程序,坚持节约集约用地。在严格执行国家土地调控政策的前提下,依据城市建设整体规划和土地利用总体规划要求,科学制定经营性用地的远景规划和近期计划;充分准确地调查市场运行情况,满足市场基本需求,适时调整市场投放量;正确处理好眼前功利与长远发展的关系,周密计划、精心筹划、科学运营;避免了经营性用地出让过程中出现贪大求全、贪多求快的现象发生。
(二)、由于我们坚持节约集约用地,大大提高了经营性用地的利用效率。首先,做到有保有压,对重点建设项目、城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目,重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”重点建设项目优先供地;对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地,让有限的土地资源发挥最大的经济和社会效益。其次,努力盘活存量建设用地,对不符合土地规划和城市规划的,因破产、停产、经营不善的企业和废弃矿山、荒废土地、半截子工程等造成闲置土地浪费的,按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待”的原则,根据不同情况采取收购、清理、置换等办法,收回按政策规定应收回的土地,通过政策扶持进行招商引资,尽快启动半截子工程。特别是集中清理批而未用和低效利用的存量土地,有效地制止了土地闲置浪费的现象。同时,我们还努力提高工业用地的利用效率,建立工业用地的市场配置机制,研究探索和推进工业用地的市场配置。
二、不断加强制度建设保证用地出让工作健康有序地发展
(一)切实按照有关法律法规的要求,完善经营性用地招拍挂交易的运作机制。对于经营房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易,一律采用招标、拍卖方式进行;其他类型的用地供应采取公告形式,如在规定期限内有两个以上用地申请者的,也采用招标拍卖方式交易。明确城市经营性用地使用权招标拍卖的范围、程序和组织办法,聘请具用国有土地招标拍卖资格的主持人。在公开交易中,公示包括报价期限、地块位置、土地级别、土地面积、土地用途、使用年限、规划条件、交易底价、当前报价等内容。出让土地成交后,在一定时间内保证地价款足额到位。
(二)大力推进经营性用地的公开化和市场化配置。进一步完善经营用地市场交易信息披露制度。通过报纸、网络等媒体向社会公布供地计划,使社会各界能全面了解土地供应情况。同时,根据市场需求状况,在力争净地出让、缩短房地产项目开发周期的基础上,对不同用途经营性用地的供应,灵活确定招拍挂的土地方式、土地推出的时机和数量,防止出现因土地供应失衡,而导致房价和地价大幅度波动的现象。
(三)进一步完善经营性用地监察管理体制。加强批后监督,严格合同管理,完善合同内容。坚持依法行政,充分发挥招标委员会的作用,对所有经营性用地出让过程实施集体监督、决策;
三、创新经营理念、实现用地经济效益和社会效益双赢
管理和利用好城市土地,积极适应市场运作机制的特点及规律,创新经营理念。既要最大限度地挖掘土地潜力,使政府获得最大收益,还要注意维护好人民群众根本利益,为构建和谐社会服务。
(一),变“生地”为“熟地”,提高土地收益。近几年出让的土地全部是以“熟地”方式出让的,使政府获得了很可观的土地前期开发的增值收益,不仅为城市建设积累了大量的资金,同时也大大收缩了开发商开发土地的周期,规避了开发经营的风险,改善了投资环境。从投放市场的经营性用地的成交情况来看,供地状况即土地的生熟程度不同,所产生的竞争力的成交额是截然不同的,“熟地”出让的情况明显好于“生地”。因此今后的经营性用地出让,要强化前期整理,将“生地”变为“熟地”,将经营性用地自身价值最大化的显示出来。从而吸引更多的竞争者,充分发挥市场的优势。
(二)、坚持“整体出让”与“标段出让”相结合,挖掘土地资产潜在价值。以前我们对经营性项目用地主要采取整体出让的方式,但从市场运行的情况来看,必须结合宗地实际,采取“整体出让”与“标段出让”相结合,才能保证经营性用地带来高效益,有效避免项目开发周期过长以及开发商囤积土地。
(三),以“调整”促“调控”,努力实现社会效益。土地对住房的价格有着重要的影响。我们通过调整经营性用地的供应结构,以发挥政府对房地产市场的宏观调控作用,平衡供求关系,稳定住房价格,以满足普通老百姓的住房要求,从而提高群众的满意程度,实现良好的社会效益。保证全市房地产业健康有序运行,在优化城市环境、提升城市功能的同时,切实改善人民群众的居住条件。
(四)、健全土地储备整理制度。(1)随着改革的深化,土地市场与土地资产管理面临许多新的问题,土地资产经营对机制、体制、法制不断提出新的要求。如何解决土地储备整理工作中的这些要求,就要健全土地储备整理制度,即政府要真正体现国有土地所有权代表的权能,以经济主体的身份参与到土地的运营当中,对土地实现集中统一的征购、整理、储备、供应和开发,并将其作为政府参与和调控土地市场的基本工具。(2)拓宽收购储备融资渠道,降低成本和风险。在拓宽土地收购储备融资渠道方面,我们可以借鉴国外一些有益的做法。金融部门对土地方面有专业银行,专门对土地业务进行服务。目前土地融资渠道比较单一,主要通过政府财政拨款(借款)、机构资本金、银行短期贷款等。(3)创新多样化土地收购储备方式。由土地储备整理中心作为业主,向征地部门提申请,确定范围,并提供规划红线图、征地价格补偿方案等,土地储备整理中心负责开发整理并配套,然后移交土地管理部门招标拍卖。通过土地储备整理机制变现土地期权,改变目前将一定年期的政府土地预期收益作为政府融资信用担保,以土地储备贷款形式筹集城市建设资金。
四、实现城镇土地收益最大化
(一)、转变旧经营思路,建立科学的土地经营理念。
培育经营性土地的级差地租,才能实现政府土地收益最大化。充分运用培育级差地租的六种手段:一是做好规划。城市总体规划,不仅要达到其应有的技术规划、艺术规划要求,而且要体现其经济与社会规划要求。二是基础设施、公用事业的优化。三是生态环境的优化。四是土地整理。通过平整场地,使其达到便利的开发条件,进而把“生地“变成“熟地”。五是原来的土地可以作为经营性土地拍卖,新区的兴起,又会带动新区的发展,提升新区的地价。六是以时间换价位。如果一个地方的地价不能达到一个理想的价位,可以等到价位合適的时间再拍卖。
(二)、土地交易市場要健全,实现土地的集中统一管理
目前土地交易市场已经做到垄断一级市场,但对二三级市场的建设尚不完善。政府优先购买权未真正进入操作阶段,对明显低于市场价格的土地交易,政府应行使优先购买权。
(三)、针对当前土地市场,开拓城市土地经营策略。
(1)采取限定房价、政府回购,反拍地价。对拆迁安置、经济适用房、单位搬迁、普通商品房建设等可采用预先约定,限定房价,政府回购,反拍地价。从而打消开发商房屋销售不理想的顾虑,最大限度的实现政府收益。(2)对土地进行包装,举行土地推介会。以往土地出让转让信息内容过于简单,公开交易的土地大部分是净地出让,对项目投资价值缺少科学的估算预测,宣传力度也有欠缺。下一步的公开出让工作在做好专业策划的基础上召开土地推介会,这不仅可以借势增强土地招拍挂的影响力,还能提高城市形象。(3)化整为零出让土地。在做好规划的基础上,化整为零出让小幅地块,吸引中小开发商参加开发。但出让前要明确地块用地性质、建筑面积和容积率,各项配套设施完善到位,项目开发的市场前景较为准确地预测,这样在降低开发商开发风险的同时也提升了地块的价值。(4)配套熟化土地,实行精细化出让土地。一是开发整理已储备土地。对于进入储备体系的土地,要根据城市规划和建设用地的要求,对其进行开发、整理,使其达到建设所需的“三通一平”或“五通一平”状态。对老城区用地通过整理,进行拆迁、归并组合和平整,完善基础设施,使其更有利于城市建设,并达到改善城市生态环境和增加有效利用面积的效果。熟地出让有利于规划的实施,可以保证出让土地项目按照规划标准进行配套;开发商通过竞争拿到土地后必然精心设计,打造精品,赋予土地更多的劳动,确保建设的高质量和取得良好的社会效益。(5)遵循价值规律,有计划有步骤地投放土地。由于土地投放的数量大小会直接影响土地的价格和商品房的价格,而商品房的价格又会影响房地产市场的发展和城乡居民的购房承受能力。为此政府部门在操作过程中必须有机结合行政手段和经济手段,在做好制定商品房销售指导价的前提下,按价值规律的要求确定投放土地数量,当商品房价格偏高时,加大土地投放量,当商品房价格低时,严格控制土地投放数量。由此使政府在利用土地融集资金时,始终处于主动地位。由于招拍挂供地在运作过程中存在着随意性,忽视土地市场反应,单纯的根据城市建设推出土地,这不仅不利于土地价值的实现,而且扰乱了正常的供地秩序。我们可以借鉴香港的“勾地”政策,即政府将一些具潜力的地块列入土地储备表并予以公布。发展商在对某个地块感兴趣时,可申请勾地,同时开出其出资底价,政府若接受这个底价,则会将该地块抽出作拍卖或招标,参考“勾地政策”,可以改变我们政府不定期、单方面公布出让地块,忽视市场反应的做法,做到有计划的推出土地,把招拍挂列入年度用地计划,这样不仅能使土地获得最大价值,而且,保障了市场的正常秩序,也避免了流拍流挂现象。
(四)、关注城区集体土地 加大对“城中村”改造力度
对城区周围集体土地和村庄占地进行统一报批,按计划分批办理征用,可以确保城市规划的顺利实施;通过制定统一的村庄拆迁补偿标准可以有效控制征地费用上涨,使土地开发带来的收益最大限度地留归政府;通过农村集体农用土地和村庄占地的捆绑式开发和招标拍卖可以使村庄占地和农用地一起进行改造建设。对农村集体土地的大规模储备可以有效地降低开发成本,避免“城中村“现象的发生,同时为按总体规划进行熟化、出让创造良好条件。
推行国有土地有偿使用制度改革以来,在出让经营性用地使用权过程中,始终坚持“三公开”原则,采取招拍挂的方式进行出让,增大了土地出让的透明度,充分实现了土地资产的价值。并结合市场变化情况,进一步完善了招拍挂制度,保证了经营性用地出让工作规范化运作,健康有序的发展。在这方面,我们主要做了四个方面的工作。
一、持可持续发展观增强经营性用地供应的科学性
二、不断加强制度建设保证用地出让工作健康有序地发展
三、新经营理念实现用地经济效益和社会效益双赢
四、实现城镇土地收益最大化
一、坚持可持续发展观,增强经营性用地供应的科学性
(一)城市经营性用地供应既要满足城市各项事业发展的需要,又要兼顾土地资源的稀缺性。我们在工作中坚持可持续发展观,强化政府对土地市场的垄断,合理调整用地结构、布局和开发程序,坚持节约集约用地。在严格执行国家土地调控政策的前提下,依据城市建设整体规划和土地利用总体规划要求,科学制定经营性用地的远景规划和近期计划;充分准确地调查市场运行情况,满足市场基本需求,适时调整市场投放量;正确处理好眼前功利与长远发展的关系,周密计划、精心筹划、科学运营;避免了经营性用地出让过程中出现贪大求全、贪多求快的现象发生。
(二)、由于我们坚持节约集约用地,大大提高了经营性用地的利用效率。首先,做到有保有压,对重点建设项目、城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目,重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”重点建设项目优先供地;对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地,让有限的土地资源发挥最大的经济和社会效益。其次,努力盘活存量建设用地,对不符合土地规划和城市规划的,因破产、停产、经营不善的企业和废弃矿山、荒废土地、半截子工程等造成闲置土地浪费的,按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待”的原则,根据不同情况采取收购、清理、置换等办法,收回按政策规定应收回的土地,通过政策扶持进行招商引资,尽快启动半截子工程。特别是集中清理批而未用和低效利用的存量土地,有效地制止了土地闲置浪费的现象。同时,我们还努力提高工业用地的利用效率,建立工业用地的市场配置机制,研究探索和推进工业用地的市场配置。
二、不断加强制度建设保证用地出让工作健康有序地发展
(一)切实按照有关法律法规的要求,完善经营性用地招拍挂交易的运作机制。对于经营房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易,一律采用招标、拍卖方式进行;其他类型的用地供应采取公告形式,如在规定期限内有两个以上用地申请者的,也采用招标拍卖方式交易。明确城市经营性用地使用权招标拍卖的范围、程序和组织办法,聘请具用国有土地招标拍卖资格的主持人。在公开交易中,公示包括报价期限、地块位置、土地级别、土地面积、土地用途、使用年限、规划条件、交易底价、当前报价等内容。出让土地成交后,在一定时间内保证地价款足额到位。
(二)大力推进经营性用地的公开化和市场化配置。进一步完善经营用地市场交易信息披露制度。通过报纸、网络等媒体向社会公布供地计划,使社会各界能全面了解土地供应情况。同时,根据市场需求状况,在力争净地出让、缩短房地产项目开发周期的基础上,对不同用途经营性用地的供应,灵活确定招拍挂的土地方式、土地推出的时机和数量,防止出现因土地供应失衡,而导致房价和地价大幅度波动的现象。
(三)进一步完善经营性用地监察管理体制。加强批后监督,严格合同管理,完善合同内容。坚持依法行政,充分发挥招标委员会的作用,对所有经营性用地出让过程实施集体监督、决策;
三、创新经营理念、实现用地经济效益和社会效益双赢
管理和利用好城市土地,积极适应市场运作机制的特点及规律,创新经营理念。既要最大限度地挖掘土地潜力,使政府获得最大收益,还要注意维护好人民群众根本利益,为构建和谐社会服务。
(一),变“生地”为“熟地”,提高土地收益。近几年出让的土地全部是以“熟地”方式出让的,使政府获得了很可观的土地前期开发的增值收益,不仅为城市建设积累了大量的资金,同时也大大收缩了开发商开发土地的周期,规避了开发经营的风险,改善了投资环境。从投放市场的经营性用地的成交情况来看,供地状况即土地的生熟程度不同,所产生的竞争力的成交额是截然不同的,“熟地”出让的情况明显好于“生地”。因此今后的经营性用地出让,要强化前期整理,将“生地”变为“熟地”,将经营性用地自身价值最大化的显示出来。从而吸引更多的竞争者,充分发挥市场的优势。
(二)、坚持“整体出让”与“标段出让”相结合,挖掘土地资产潜在价值。以前我们对经营性项目用地主要采取整体出让的方式,但从市场运行的情况来看,必须结合宗地实际,采取“整体出让”与“标段出让”相结合,才能保证经营性用地带来高效益,有效避免项目开发周期过长以及开发商囤积土地。
(三),以“调整”促“调控”,努力实现社会效益。土地对住房的价格有着重要的影响。我们通过调整经营性用地的供应结构,以发挥政府对房地产市场的宏观调控作用,平衡供求关系,稳定住房价格,以满足普通老百姓的住房要求,从而提高群众的满意程度,实现良好的社会效益。保证全市房地产业健康有序运行,在优化城市环境、提升城市功能的同时,切实改善人民群众的居住条件。
(四)、健全土地储备整理制度。(1)随着改革的深化,土地市场与土地资产管理面临许多新的问题,土地资产经营对机制、体制、法制不断提出新的要求。如何解决土地储备整理工作中的这些要求,就要健全土地储备整理制度,即政府要真正体现国有土地所有权代表的权能,以经济主体的身份参与到土地的运营当中,对土地实现集中统一的征购、整理、储备、供应和开发,并将其作为政府参与和调控土地市场的基本工具。(2)拓宽收购储备融资渠道,降低成本和风险。在拓宽土地收购储备融资渠道方面,我们可以借鉴国外一些有益的做法。金融部门对土地方面有专业银行,专门对土地业务进行服务。目前土地融资渠道比较单一,主要通过政府财政拨款(借款)、机构资本金、银行短期贷款等。(3)创新多样化土地收购储备方式。由土地储备整理中心作为业主,向征地部门提申请,确定范围,并提供规划红线图、征地价格补偿方案等,土地储备整理中心负责开发整理并配套,然后移交土地管理部门招标拍卖。通过土地储备整理机制变现土地期权,改变目前将一定年期的政府土地预期收益作为政府融资信用担保,以土地储备贷款形式筹集城市建设资金。
四、实现城镇土地收益最大化
(一)、转变旧经营思路,建立科学的土地经营理念。
培育经营性土地的级差地租,才能实现政府土地收益最大化。充分运用培育级差地租的六种手段:一是做好规划。城市总体规划,不仅要达到其应有的技术规划、艺术规划要求,而且要体现其经济与社会规划要求。二是基础设施、公用事业的优化。三是生态环境的优化。四是土地整理。通过平整场地,使其达到便利的开发条件,进而把“生地“变成“熟地”。五是原来的土地可以作为经营性土地拍卖,新区的兴起,又会带动新区的发展,提升新区的地价。六是以时间换价位。如果一个地方的地价不能达到一个理想的价位,可以等到价位合適的时间再拍卖。
(二)、土地交易市場要健全,实现土地的集中统一管理
目前土地交易市场已经做到垄断一级市场,但对二三级市场的建设尚不完善。政府优先购买权未真正进入操作阶段,对明显低于市场价格的土地交易,政府应行使优先购买权。
(三)、针对当前土地市场,开拓城市土地经营策略。
(1)采取限定房价、政府回购,反拍地价。对拆迁安置、经济适用房、单位搬迁、普通商品房建设等可采用预先约定,限定房价,政府回购,反拍地价。从而打消开发商房屋销售不理想的顾虑,最大限度的实现政府收益。(2)对土地进行包装,举行土地推介会。以往土地出让转让信息内容过于简单,公开交易的土地大部分是净地出让,对项目投资价值缺少科学的估算预测,宣传力度也有欠缺。下一步的公开出让工作在做好专业策划的基础上召开土地推介会,这不仅可以借势增强土地招拍挂的影响力,还能提高城市形象。(3)化整为零出让土地。在做好规划的基础上,化整为零出让小幅地块,吸引中小开发商参加开发。但出让前要明确地块用地性质、建筑面积和容积率,各项配套设施完善到位,项目开发的市场前景较为准确地预测,这样在降低开发商开发风险的同时也提升了地块的价值。(4)配套熟化土地,实行精细化出让土地。一是开发整理已储备土地。对于进入储备体系的土地,要根据城市规划和建设用地的要求,对其进行开发、整理,使其达到建设所需的“三通一平”或“五通一平”状态。对老城区用地通过整理,进行拆迁、归并组合和平整,完善基础设施,使其更有利于城市建设,并达到改善城市生态环境和增加有效利用面积的效果。熟地出让有利于规划的实施,可以保证出让土地项目按照规划标准进行配套;开发商通过竞争拿到土地后必然精心设计,打造精品,赋予土地更多的劳动,确保建设的高质量和取得良好的社会效益。(5)遵循价值规律,有计划有步骤地投放土地。由于土地投放的数量大小会直接影响土地的价格和商品房的价格,而商品房的价格又会影响房地产市场的发展和城乡居民的购房承受能力。为此政府部门在操作过程中必须有机结合行政手段和经济手段,在做好制定商品房销售指导价的前提下,按价值规律的要求确定投放土地数量,当商品房价格偏高时,加大土地投放量,当商品房价格低时,严格控制土地投放数量。由此使政府在利用土地融集资金时,始终处于主动地位。由于招拍挂供地在运作过程中存在着随意性,忽视土地市场反应,单纯的根据城市建设推出土地,这不仅不利于土地价值的实现,而且扰乱了正常的供地秩序。我们可以借鉴香港的“勾地”政策,即政府将一些具潜力的地块列入土地储备表并予以公布。发展商在对某个地块感兴趣时,可申请勾地,同时开出其出资底价,政府若接受这个底价,则会将该地块抽出作拍卖或招标,参考“勾地政策”,可以改变我们政府不定期、单方面公布出让地块,忽视市场反应的做法,做到有计划的推出土地,把招拍挂列入年度用地计划,这样不仅能使土地获得最大价值,而且,保障了市场的正常秩序,也避免了流拍流挂现象。
(四)、关注城区集体土地 加大对“城中村”改造力度
对城区周围集体土地和村庄占地进行统一报批,按计划分批办理征用,可以确保城市规划的顺利实施;通过制定统一的村庄拆迁补偿标准可以有效控制征地费用上涨,使土地开发带来的收益最大限度地留归政府;通过农村集体农用土地和村庄占地的捆绑式开发和招标拍卖可以使村庄占地和农用地一起进行改造建设。对农村集体土地的大规模储备可以有效地降低开发成本,避免“城中村“现象的发生,同时为按总体规划进行熟化、出让创造良好条件。