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基金项目：此文系浙江省教育厅课题“提高我国税务代理公信力的研究”（立项号：20061501）的最终成果之一
【摘要】目前，税务代理在我国正处于发展初期，税务代理率偏低。如何大力发展税务代理事业，是我国税务代理所面临的难题。本文分析了我国税务代理公信力的现状，并提出了提升我国税务代理公信力的几点措施。
我国的税务代理业经历了注册税务师资格制度的建立、行业的脱钩改制、涉税鉴证和涉税服务双重职能的确认、涉税鉴证业务的逐步开展等发展阶段，在维护社会主义市场经济秩序和强化税收征管中发挥着越来越大的作用，已经成为促进纳税人依法诚信纳税、推动我国社会主义税收事业发展的一支重要力量。但是，在目前还没有被社会广泛认知的情况下，税务代理作为现阶段注册税务师行业的主要服务项目，纳税人要从众多的税务师事务所中选择出可信赖的事务所确实比较难。
2006年8月，国家税务总局发布的《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》中明确把“行业的社会公信力有较大提升”作为一项目标确定下来。在发展中提升税务代理的社会公信力，使纳税人对事务所的优劣有一个评判的客观标准，有利于建立公平竞争的市场秩序，可以鼓励税务师事务所依法规范执业的作用。
一、什么是公信力
公信力的概念源于英文词Accountability，指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。公信力作为一种无形资产，是在长期的发展中日积月累而形成的，体现了其权威性、独立性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征。
公信力的关键要素至少包括合法性、诚信力、规范化、专业性和约束力等，而且必须建立良好的保障机制如管理能力、治理结构、透明度、管理规范化与专业化程度，对项目的落实、组织的自我监督与审视制度以及受益人、公众、媒体等外部的反响。
我国法规规定注册税务师可以承担税务代理和税务稽查业务，出具的涉税业务报告具有“鉴证功能”。注册税务师的这种“鉴证功能”与《注册会计法》所说的注册会计师出具的审计报告具有“证明力”是同样的含义，也就是人们常说的具有“公信力”。
二、影响税务代理公信力的因素分析
（一）税务代理尚未被社会广泛认可
1.纳税人接受度不够
国家税务总局2006年11月发布的《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》规定：“个人年度所得在12万元以上的纳税义务人，在年度终了后的3个月内，必须自行办理纳税申报。”但个税申报在开局之年便遭遇了尴尬的冷场，很多纳税人持观望态度，申报的少、观望的多。截止到1月15日，杭州市共有303人自行申报个税。尽管《办法》上规定：“可以委托有税务资质的中介机构代为办理纳税申报”，但申报初期基本上没有通过税务代理来办理的现象出现，这与律师行业还相差很远。人们如果碰到法律诉讼，一般都会去找个律师代理或向律师咨询，而目前税务代理市场上还没有形成这种概念，说明税务代理还没有被社会广泛认可。
2.中介机构独立性不足
我国税务代理业务在1994年之前一直由各级税务部门代办，直到1999年才与税务机关脱钩。经过了几年的发展后，大多数税务师事务所已经实现了市场化运作，做到了自主经营，并且在社会上有了一定的知名度和影响力，但是各税务师事务所的发展出现了很大的不平衡性，有的事务所还抱着改制前的业务，存在着“等、靠、要”的依赖思想。其聘用的工作人员不少是从税务机关退下来的，或者和相关政府部门有各种各样的关系，让人觉得税务事务所与税务机关还有“千丝万缕”的关系；而在实际工作中，有的税务机关过分介入涉税事项的情况时有发生，受利益关系的驱动，少数税务机关会利用行政职权干预税务代理机构的日常业务，甚至利用职权垄断税务代理业务，严重影响了税务代理业务的独立开展。
（二）税务代理未能给纳税人带来真正的实效
1.税务代理业务过于简单，只会给纳税人带来成本的增加
目前，税务代理业务范围基本可归为三类：一是代办纳税人、扣缴义务人的纳税事宜，包括税务登记、纳税申报、代领代开发票、申请减免税、纳税情况自查和代缴纳税款等；二是税收行政复议代理，代表纳税人向税务机关申请复议，向司法机关提出诉讼；三是为纳税人进行税收筹划和税收咨询。从代理业务的开展情况来看，据抽样调查测算，目前全国委托税务代理的纳税人约占9％左右，其中：单项代理约占70％，全面代理约占30％；在代理项目上，纳税申报约占30％，纳税审查占25％，税务顾问占18％，税务登记等简单事项占13％；其他涉税事项占14％。由于税务筹划、税务咨询这些较高层次的业务对代理人员的理论水平和实践经验要求较高，而我国现有的很大一部分代理人员普遍达不到这样的水平，所以我国现有代理业务大多局限于涉税服务项目，代理层次低、业务稳定性不够，企业可以选择代理，也可以选择不代理。据深圳零点公司的调查显示，很多企业认为请税务代理最重要的目的是降低纳税成本，一些上了规模的合资企业和国有企业对于那些简单的涉税业务，更倾向于信任自己的办税部门。从另一个角度来说，税务师事务所的公信力未能达到使被代理人足够放心的程度，是目前税务代理处于尴尬地步的主要原因。
2.现有业务人员的能力无法满足纳税人高端业务的需求
税务代理是一项权威性、垄断性、高智商的业务，需要从业人员具有强烈的责任感、事业心和较高的职业道德，而且精通税法，业务娴熟，经验丰富。但从我国现有的税务代理力量来看，数量不足、年龄偏高以及业务能力参差不齐的现象比较突出。根据资料统计：从数量上看，目前实际代理客户大约只占纳税企业的2％－3％，代理人与税务干部的比例仅为0.0375∶1；从文化结构上看，代理人员中拥有大学本科学历的只有18％，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％；从年龄结构看，离退休老同志占大多数。这些都使税务代理难以适应代理市场激烈竞争的需要，严重影响了税務代理市场的拓展。
（三）税务代理市场缺少有效的监督机制
在税务代理行业发展过程中，虽然制定了相关的行业准则和职业守则，但仍存在不少不足，中介行业出现的行为不规范、失信、乱收费、无序竞争、恶性压价、损害客户利益等均与监管不力有关，行业多头管理或管理缺位是其主要原因。如，行政主管单位对中介机构及其从业人员有管理、监督的职责，却没有处理权，使主管部门对中介机构执业质量的检查较难进行，监管作用得不到很好的发挥。加之目前中介机构的民事法律责任不清，致使民事赔偿程序不畅，中介机构违规成本过低，难以树立起执业风险意识。监督机制的弱化不利于税务代理业的健康发展，也直接导致了中介机构公信力的低下。
三、提升我国税务代理公信力的几点措施
（一）以“独立、公正”为标准
税务代理作为一个中介机构，注册税务师在从事税务代理业务时具有双重职责，一是依法为委托人提供涉税服务，维护纳税人的合法权益；二是辅以监督税务机关的行政行为，维护国家税法尊严，维护国家税收权益。这种在税收征纳关系中的中介地位，决定了税务代理必须站在独立、公正的立场上，以税法为准绳，以服务为宗旨，既要为委托人正确履行纳税义务、维护其合法权益服务，又要监督税务机关是否依法征税、维护国家税收权益。
税务代理的独立性是指税务师事务所在其代理权限内，独立行使代理权，其从事的具体代理活动不受税务机关控制，更不受纳税人、扣缴义务人左右，而是严格按照税法的规定，靠自己的知识和能力独立处理受托业务，帮助纳税人与扣缴义务人准确地履行纳税或扣缴义务，并维护他们的合法权益，从而使税法意志真正得到实现。同时，还必须站在公正的立场上，在维护税法尊严的前提下，公正、客观地为纳税人、扣缴义务人代办税务事宜，绝不能因收取委托人的报酬而偏袒或迁就纳税人或扣缴义务人。独立、公正是税务代理机构生存、发展的灵魂，是社会认可其公信力的最本质的保障。
（二）以“品牌建设”为目标
税务代理机构要树立自身品牌，必须要加强事务所规章制度的建设，健全各项内部管理制度。1.应建立完善的风险管理制度，建立科学规范的执业质量控制体系，切实履行三级复核的职责，形成执业质量预警机制；2.应完善人力资源管理制度、岗位责任制度、能上能下的晋升制度、能进能出的人才流动制度、考核评价制度等；3.应建立公开、透明的财务管理制度，做到财务公开、透明；4.应建立公平、合理的分配制度，形成“对内具有公平性，对外具有竞争力”的分配机制和薪酬机制，充分体现行业特点；5.应规范事务所内部治理结构，完善章程、合伙协议。通过这些措施提高执业质量，创造真正的品牌，提升事务所的公信力。
（三）以“提高素质”为手段
从事税务代理业务的人员至少具备以下素质：1.具有独立、公正的中介职业道德；2.具有较强的会计、审计方面的业务能力；3.通晓国家有关税收方面的法律、法规和政策；4.具有广博、丰富的经济领域知识。应加强从业人员的后续教育工作，提高其政治素质和业务素质；积极拓展业务内容，开展高层次的服务项目，为纳税人提供高水准、高质量的智能型服务。
（四）以“外部监督”为保障
为使代理机构尽快向独立的、自负盈亏的市场主体转化，以充分体现社会中介组织的客观性、公正性和独立性，必须加强对税务代理行业的管理。要做到这一点，一要靠行政管理；二要靠行业自律管理。
1.要健全税务代理的法律体系，为税务代理的推行提供更具权威性的法律依据
在当今世界，税务代理业发达的国家都建立了完备的相关法律体系。因为税务代理业务具有很强的政策性和法律性，因此税务代理对法制环境要求很高，一方面要以法律法规为依据开展代理业务；另一方面也需要依靠法律来保护自身的合法权益。因此，当务之急是要颁布更具法律效力的《税务代理法》，从法律上确定税收代理机构的法人地位，明确税收代理机构的性质、宗旨、职责、业务范围、权利和义务、资格认定、考试办法、注册登记和违法惩处等事项，使我国税务代理业真正走上规范化、制度化、法制化的发展道路。另外，还要在《公司法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政处罚法》等法律法规中，对税收代理业务也有所规范，以更加明确税务代理人与其他有关部门的关系和法律地位。
2.健全执业质量自律检查制度，加强监管，定期检查，确保质量
在国外，很多国家都设有专门的惩戒委员会（由行业内专业人士组成）经常对注册会计师和事务所进行监督、检查，要求其按行业规范和收费标准执行业务，并出具报告。我国可以借鉴其做法，对参与不正当竞争等扰乱税务代理市场的行为坚决予以打击，对违背会计师、税务师职业道德等行为严惩不贷，以促使全行业从业人员共同维护执业形象，提高执业质量。
3.建立信用等级评定制度，对税务师事务所树立良好品牌很有帮助
目前，我国有2900多家税务师事务所，执业注册税务师20000多人，在北京、上海、广州等大城市，税务师事务所已经超过200家。在当前税务师事务所发展建立健全不平衡的情况下，应探索对税务师事务所进行等级评定的方法。通过表彰先进、树立典型，逐步建立起注税行业的信用机制，健全会员诚信档案制度，记录事务所和注册会计师守信与奖励、失信与处罚；向社会提供查询服务或定期向社会公告诚信档案信息，使诚信执业者受到社会的信任和尊重，失信者受到社会和市场的惩罚，以此来全面提升行业的职业道德水平和专业胜任能力，塑造独立、客观、公正的职业形象，提高行业社会公信力。
“入世”后，国外税务师事务所对我国税务代理业的冲击是巨大的，正处于发展中的国内税务代理业面临巨大的挑战。因此必须借鉴国际经验，发挥本土优勢，加强事务所之间的联合，壮大税务师事务所的规模，建立与国际接轨的税务师事务所内部管理、运行体制，发挥税务师的积极性，加强税务师的危机意识和竞争意识，努力提高服务质量。只有提升了税务代理的公信力，税务代理业才能得到迅速、健康的发展，逐步与国际市场接轨，以迎接我国加入世界贸易组织后面临的挑战。
【摘要】目前，税务代理在我国正处于发展初期，税务代理率偏低。如何大力发展税务代理事业，是我国税务代理所面临的难题。本文分析了我国税务代理公信力的现状，并提出了提升我国税务代理公信力的几点措施。
我国的税务代理业经历了注册税务师资格制度的建立、行业的脱钩改制、涉税鉴证和涉税服务双重职能的确认、涉税鉴证业务的逐步开展等发展阶段，在维护社会主义市场经济秩序和强化税收征管中发挥着越来越大的作用，已经成为促进纳税人依法诚信纳税、推动我国社会主义税收事业发展的一支重要力量。但是，在目前还没有被社会广泛认知的情况下，税务代理作为现阶段注册税务师行业的主要服务项目，纳税人要从众多的税务师事务所中选择出可信赖的事务所确实比较难。
2006年8月，国家税务总局发布的《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》中明确把“行业的社会公信力有较大提升”作为一项目标确定下来。在发展中提升税务代理的社会公信力，使纳税人对事务所的优劣有一个评判的客观标准，有利于建立公平竞争的市场秩序，可以鼓励税务师事务所依法规范执业的作用。
一、什么是公信力
公信力的概念源于英文词Accountability，指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。公信力作为一种无形资产，是在长期的发展中日积月累而形成的，体现了其权威性、独立性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征。
公信力的关键要素至少包括合法性、诚信力、规范化、专业性和约束力等，而且必须建立良好的保障机制如管理能力、治理结构、透明度、管理规范化与专业化程度，对项目的落实、组织的自我监督与审视制度以及受益人、公众、媒体等外部的反响。
我国法规规定注册税务师可以承担税务代理和税务稽查业务，出具的涉税业务报告具有“鉴证功能”。注册税务师的这种“鉴证功能”与《注册会计法》所说的注册会计师出具的审计报告具有“证明力”是同样的含义，也就是人们常说的具有“公信力”。
二、影响税务代理公信力的因素分析
（一）税务代理尚未被社会广泛认可
1.纳税人接受度不够
国家税务总局2006年11月发布的《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》规定：“个人年度所得在12万元以上的纳税义务人，在年度终了后的3个月内，必须自行办理纳税申报。”但个税申报在开局之年便遭遇了尴尬的冷场，很多纳税人持观望态度，申报的少、观望的多。截止到1月15日，杭州市共有303人自行申报个税。尽管《办法》上规定：“可以委托有税务资质的中介机构代为办理纳税申报”，但申报初期基本上没有通过税务代理来办理的现象出现，这与律师行业还相差很远。人们如果碰到法律诉讼，一般都会去找个律师代理或向律师咨询，而目前税务代理市场上还没有形成这种概念，说明税务代理还没有被社会广泛认可。
2.中介机构独立性不足
我国税务代理业务在1994年之前一直由各级税务部门代办，直到1999年才与税务机关脱钩。经过了几年的发展后，大多数税务师事务所已经实现了市场化运作，做到了自主经营，并且在社会上有了一定的知名度和影响力，但是各税务师事务所的发展出现了很大的不平衡性，有的事务所还抱着改制前的业务，存在着“等、靠、要”的依赖思想。其聘用的工作人员不少是从税务机关退下来的，或者和相关政府部门有各种各样的关系，让人觉得税务事务所与税务机关还有“千丝万缕”的关系；而在实际工作中，有的税务机关过分介入涉税事项的情况时有发生，受利益关系的驱动，少数税务机关会利用行政职权干预税务代理机构的日常业务，甚至利用职权垄断税务代理业务，严重影响了税务代理业务的独立开展。
（二）税务代理未能给纳税人带来真正的实效
1.税务代理业务过于简单，只会给纳税人带来成本的增加
目前，税务代理业务范围基本可归为三类：一是代办纳税人、扣缴义务人的纳税事宜，包括税务登记、纳税申报、代领代开发票、申请减免税、纳税情况自查和代缴纳税款等；二是税收行政复议代理，代表纳税人向税务机关申请复议，向司法机关提出诉讼；三是为纳税人进行税收筹划和税收咨询。从代理业务的开展情况来看，据抽样调查测算，目前全国委托税务代理的纳税人约占9％左右，其中：单项代理约占70％，全面代理约占30％；在代理项目上，纳税申报约占30％，纳税审查占25％，税务顾问占18％，税务登记等简单事项占13％；其他涉税事项占14％。由于税务筹划、税务咨询这些较高层次的业务对代理人员的理论水平和实践经验要求较高，而我国现有的很大一部分代理人员普遍达不到这样的水平，所以我国现有代理业务大多局限于涉税服务项目，代理层次低、业务稳定性不够，企业可以选择代理，也可以选择不代理。据深圳零点公司的调查显示，很多企业认为请税务代理最重要的目的是降低纳税成本，一些上了规模的合资企业和国有企业对于那些简单的涉税业务，更倾向于信任自己的办税部门。从另一个角度来说，税务师事务所的公信力未能达到使被代理人足够放心的程度，是目前税务代理处于尴尬地步的主要原因。
2.现有业务人员的能力无法满足纳税人高端业务的需求
税务代理是一项权威性、垄断性、高智商的业务，需要从业人员具有强烈的责任感、事业心和较高的职业道德，而且精通税法，业务娴熟，经验丰富。但从我国现有的税务代理力量来看，数量不足、年龄偏高以及业务能力参差不齐的现象比较突出。根据资料统计：从数量上看，目前实际代理客户大约只占纳税企业的2％－3％，代理人与税务干部的比例仅为0.0375∶1；从文化结构上看，代理人员中拥有大学本科学历的只有18％，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％；从年龄结构看，离退休老同志占大多数。这些都使税务代理难以适应代理市场激烈竞争的需要，严重影响了税務代理市场的拓展。
（三）税务代理市场缺少有效的监督机制
在税务代理行业发展过程中，虽然制定了相关的行业准则和职业守则，但仍存在不少不足，中介行业出现的行为不规范、失信、乱收费、无序竞争、恶性压价、损害客户利益等均与监管不力有关，行业多头管理或管理缺位是其主要原因。如，行政主管单位对中介机构及其从业人员有管理、监督的职责，却没有处理权，使主管部门对中介机构执业质量的检查较难进行，监管作用得不到很好的发挥。加之目前中介机构的民事法律责任不清，致使民事赔偿程序不畅，中介机构违规成本过低，难以树立起执业风险意识。监督机制的弱化不利于税务代理业的健康发展，也直接导致了中介机构公信力的低下。
三、提升我国税务代理公信力的几点措施
（一）以“独立、公正”为标准
税务代理作为一个中介机构，注册税务师在从事税务代理业务时具有双重职责，一是依法为委托人提供涉税服务，维护纳税人的合法权益；二是辅以监督税务机关的行政行为，维护国家税法尊严，维护国家税收权益。这种在税收征纳关系中的中介地位，决定了税务代理必须站在独立、公正的立场上，以税法为准绳，以服务为宗旨，既要为委托人正确履行纳税义务、维护其合法权益服务，又要监督税务机关是否依法征税、维护国家税收权益。
税务代理的独立性是指税务师事务所在其代理权限内，独立行使代理权，其从事的具体代理活动不受税务机关控制，更不受纳税人、扣缴义务人左右，而是严格按照税法的规定，靠自己的知识和能力独立处理受托业务，帮助纳税人与扣缴义务人准确地履行纳税或扣缴义务，并维护他们的合法权益，从而使税法意志真正得到实现。同时，还必须站在公正的立场上，在维护税法尊严的前提下，公正、客观地为纳税人、扣缴义务人代办税务事宜，绝不能因收取委托人的报酬而偏袒或迁就纳税人或扣缴义务人。独立、公正是税务代理机构生存、发展的灵魂，是社会认可其公信力的最本质的保障。
（二）以“品牌建设”为目标
税务代理机构要树立自身品牌，必须要加强事务所规章制度的建设，健全各项内部管理制度。1.应建立完善的风险管理制度，建立科学规范的执业质量控制体系，切实履行三级复核的职责，形成执业质量预警机制；2.应完善人力资源管理制度、岗位责任制度、能上能下的晋升制度、能进能出的人才流动制度、考核评价制度等；3.应建立公开、透明的财务管理制度，做到财务公开、透明；4.应建立公平、合理的分配制度，形成“对内具有公平性，对外具有竞争力”的分配机制和薪酬机制，充分体现行业特点；5.应规范事务所内部治理结构，完善章程、合伙协议。通过这些措施提高执业质量，创造真正的品牌，提升事务所的公信力。
（三）以“提高素质”为手段
从事税务代理业务的人员至少具备以下素质：1.具有独立、公正的中介职业道德；2.具有较强的会计、审计方面的业务能力；3.通晓国家有关税收方面的法律、法规和政策；4.具有广博、丰富的经济领域知识。应加强从业人员的后续教育工作，提高其政治素质和业务素质；积极拓展业务内容，开展高层次的服务项目，为纳税人提供高水准、高质量的智能型服务。
（四）以“外部监督”为保障
为使代理机构尽快向独立的、自负盈亏的市场主体转化，以充分体现社会中介组织的客观性、公正性和独立性，必须加强对税务代理行业的管理。要做到这一点，一要靠行政管理；二要靠行业自律管理。
1.要健全税务代理的法律体系，为税务代理的推行提供更具权威性的法律依据
在当今世界，税务代理业发达的国家都建立了完备的相关法律体系。因为税务代理业务具有很强的政策性和法律性，因此税务代理对法制环境要求很高，一方面要以法律法规为依据开展代理业务；另一方面也需要依靠法律来保护自身的合法权益。因此，当务之急是要颁布更具法律效力的《税务代理法》，从法律上确定税收代理机构的法人地位，明确税收代理机构的性质、宗旨、职责、业务范围、权利和义务、资格认定、考试办法、注册登记和违法惩处等事项，使我国税务代理业真正走上规范化、制度化、法制化的发展道路。另外，还要在《公司法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政处罚法》等法律法规中，对税收代理业务也有所规范，以更加明确税务代理人与其他有关部门的关系和法律地位。
2.健全执业质量自律检查制度，加强监管，定期检查，确保质量
在国外，很多国家都设有专门的惩戒委员会（由行业内专业人士组成）经常对注册会计师和事务所进行监督、检查，要求其按行业规范和收费标准执行业务，并出具报告。我国可以借鉴其做法，对参与不正当竞争等扰乱税务代理市场的行为坚决予以打击，对违背会计师、税务师职业道德等行为严惩不贷，以促使全行业从业人员共同维护执业形象，提高执业质量。
3.建立信用等级评定制度，对税务师事务所树立良好品牌很有帮助
目前，我国有2900多家税务师事务所，执业注册税务师20000多人，在北京、上海、广州等大城市，税务师事务所已经超过200家。在当前税务师事务所发展建立健全不平衡的情况下，应探索对税务师事务所进行等级评定的方法。通过表彰先进、树立典型，逐步建立起注税行业的信用机制，健全会员诚信档案制度，记录事务所和注册会计师守信与奖励、失信与处罚；向社会提供查询服务或定期向社会公告诚信档案信息，使诚信执业者受到社会的信任和尊重，失信者受到社会和市场的惩罚，以此来全面提升行业的职业道德水平和专业胜任能力，塑造独立、客观、公正的职业形象，提高行业社会公信力。
“入世”后，国外税务师事务所对我国税务代理业的冲击是巨大的，正处于发展中的国内税务代理业面临巨大的挑战。因此必须借鉴国际经验，发挥本土优勢，加强事务所之间的联合，壮大税务师事务所的规模，建立与国际接轨的税务师事务所内部管理、运行体制，发挥税务师的积极性，加强税务师的危机意识和竞争意识，努力提高服务质量。只有提升了税务代理的公信力，税务代理业才能得到迅速、健康的发展，逐步与国际市场接轨，以迎接我国加入世界贸易组织后面临的挑战。