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摘 要：政府供给公共物品的低效和能力不足，使非政府组织提供公共物品成为必要。新政治经济学主要通过四种途径对非政府组织供给公共物品的正当性予以规范证明：非政府组织提供公共物品源于“政府失灵”；源于公共物品的“公地悲剧”特性；源于“合约失灵”；源于人们需求的多样性。同时，非政府组织供给公共物品需要确定一定的边界，即在提供服务时要遵循物品分类原则、合作原则、监督原则、能力建设原则和法治原则等。
关键词：非政府组织；公共物品；新政治经济学；正当性；政府；原则
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0076-06
非政府组织是公民和其他主体为某种目标而成立的社会自治组织。根据莱斯特·萨拉蒙（Lester M Salamon）对非政府组织所做出结构-过程主义的定义，非政府组织是具有非营利性、组织性、自治性、志愿性、私有性等特征的一种组织形态[1]（p.3）。非营利性是指非政府组织不以营利为组织目标，组织的利润不能在所有者和组织成员间进行分配，而只能用于实现组织目标的活动。非营利性使非政府组织具有公益性的特点，在一定程度上使非政府组织具有公共部门的特质。正因为此，非政府组织成为除政府之外另一提供公共物品的理想主体。但在实践中，往往有人单纯强调公共物品供给是政府的责任，排斥由非政府组织提供公共物品。因此，从理论层面讨论非政府组织提供公共物品的正当性及其提供公共服务的边界就具有重要的理论意义和实践价值，本文尝试从新政治经济学的理论视角讨论非政府组织提供公共物品的合理性及应该遵循的原则。
一、问题的提出：公共物品的价值以及非政府组织提供的必要性
公共物品在现代国家中具有重要价值，公共物品的正常供给是现代国家正常运行和经济健康发展的必要条件。与私人物品通过市场供给不同，公共物品无法通过市场竞争有效供给。根据福利经济学第一定律，在经济主体的偏好被有效定义的条件下，具有再分配价格均衡配置特点都是帕累托最优的，即完全竞争的市场能够导致资源的最佳配置而达到帕累托最优。但公共物品具有非排他性、非竞争性以及外部性等特点，使它无法通过市场竞争得到充分供给，因此，萨缪尔森认为，在满足一定条件下，政府提供公共物品能够形成帕累托最优[2]。公共物品的重要性和特殊性使得政府提供公共物品成为现实生活的一种选择，政府从而成为公共物品供给的最佳主体。
但从经验上看，由政府提供公共物品容易导致两个方面的问题：“垄断提供的无效率”和“供给能力不足”。公共物品的无效率现象在主观上源于政府部门的官僚主义行为，即政府在提供公共物品的过程中会产生质量低下、行动迟缓、效率低迷和态度恶劣等现象。正如奥斯本所言，“20世纪30年代和40年代设计的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效的运转了”，在人们的印象中，政府部门几乎成为行动迟缓、效率低下、刻板以及无人情味的代名词[3]（pp.1216）。在这种状态下，政府无法有效地提供公共物品。“供给能力不足”主要源于现代政治结构设计的特点和政府自身财政资源的有限。现代政治设计使得减税和增加公共物品的供给成为政治生活的常态，二者的矛盾导致政府财政困境日益加剧，政府提供公共物品的能力日益受到限制。在时代背景方面，随着后工业社会的来临，社会变得高度复杂和高度不确定，人们的公共物品需求增加，政府作为公共物品单一提供者的角色受到挑战。因此，政府作为公共物品唯一提供主体无法满足社会的需求，必须引入新的主体以弥补政府提供公共物品的不足。非政府组织是公民个人、社会团体和机构为公益或互益目标发起的、具有一定治理结构的、独立运转的社会自治组织[4]。非政府组织由于以社会公益为目标，与公共部门具有价值取向上的相似性和功能上的互补性，自然成为供给公共物品的又一理想主体。
概言之，垄断供给的无效率和供给能力不足为非政府组织参与公共物品的供给提供了经验支持，这在“事实上”分析了政府提供公共物品的缺陷，而且说明了非政府组织提供公共物品的必要性。但事实分析的结论并不能够直接在逻辑上得出“正当”和“应当”等价值范畴的结论[5]（p.57）。同时，基于经验的“事实分析”也没有能够解决以下问题：非政府组织提供公共物品的理论基础是什么，或者说如何基于理论而进行“规范分析”，从而对非政府组织提供公共物品给予合理性证明？在何种边界内非政府组织提供公共物品才不至于蜕变为“供给无效率”？非政府组织提供公共物品的范围和程序应该如何设定？这些问题必须通过规范分析的方法予以阐释。
二、非政府组织供给公共物品：来自新政治经济学的观点
对于非政府组织提供公共物品，新政治经济学①中大略有四种规范分析的证明模式，学者们分别从政府失灵、公共物品特性、市场合约失灵和人们需求多样化角度进行了理论分析，来证明非政府组织提供公共物品的必要性。
第一，非政府组织供给公共物品源自于“政府失灵”。布坎南（James Buchanan）在《公共选择理论》一书中指出，政府失灵是指源于政策供给的无效率、政府机构的低效和存在寻租等原因，从而导致的政府干预失效。在公共领域，政治家和官员不是如传统政治理论所认为的是利他主义者，而是理性经济人，具有将自身利益最大化的倾向，他们会在制定政策和执行政策的过程中谋求个人和机构利益的最大化，忽视和损坏公共利益，从而导致政府失灵。政府失灵使公民的公共物品需求得不到满足。政府部门在提供公共物品中倾向于滥用资源，导致政府效率低下和“行政国家”的出现，因而政府的行为并不如凯恩斯理论所认为的那样有效。所以，必须采取宪政改革，限制国家的权力，具体措施包括打破政府对公共物品的垄断，建立公共物品供给的竞争机制，引入多中心的供给主体[6]（pp.520）。在这个意义上，非政府组织供给公共物品是以传统的供给主体失效为逻辑前提的，其内在的逻辑是：在政府作为单一主体提供公共物品的情况下，政府由于自身的“内在冲动”和“理性经济人”特质而产生了“目标置换”现象，在供给公共物品的过程中出现了追求机构个人的目标，侵害公共利益的现象；为了避免这种现象，通过引入竞争机制，使政府和其他组织展开竞争，从而起到提高公共物品提供效率的目的；而非政府组织由于具有与政府部门天然的相似性而成为供给公共物品的理想主体。这种论证的优点在于，它突出政府作为公共物品供给的单一主体的局限性，强调公共物品供给制度的局限，而将非政府组织等视为克服政府失灵的制度设置。 从这种思路出发，非政府组织参与公共物品供给源于传统供给主体的“失灵”，且只有引入非政府组织等多元化主体才能克服这种公共物品供给效率低下的状况。然而，必须指出的是，政府提供公共物品的低效是否意味着政府完全退出公共物品供给呢？非政府组织等主体提供就一定比政府机构高效吗？当非政府组织等主体参与提供公共物品之后，政府是否就不承担责任呢？严格来说答案是否定的。鉴于这种情况，有学者进一步认为，公共物品的供给主体的选择既不能千篇一律，不能轻易否定一个主体而过分拔高另外一个主体，而要视公共物品的性质和具体环境做出选择，视提供主体的组织特性而定。关于这一点，后文还会详述。
第二，非政府组织供给公共物品源于公共物品固有的“公地悲剧”特性。公共物品是属于所有人的物品，但属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人的珍惜，因此公共物品容易形成“公地悲剧”，即导致理性的个人过度开发和利用[7]。针对“公地悲剧”有两种现存的制度选择：一是视“利维坦”式的中央集权控制为唯一解决方案，即由政府垄断提供和管理公共物品；二是以私有化为最优解决方案，即在资源属于公共的地方，实行私有财产制度，强化和明晰产权。这两种对立的解决方案显然有将事情简单化处理的嫌疑。埃丽诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，企业理论和国家理论都是从外部代理人的角度来解决公共物品的问题；但是，从博弈论的角度审视，在政府和市场之外还存在另外一种制度选择的可能性，即通过增加人们自主组织的可能性，增强公民的自主组织的能力，在没有外部强制的情况下通过自主组织解决公共物品的能力[8]（p.51）。自主组织形式由于不借助外力的协助，凭借人们的自主协商和互动，因而具有交易成本低、组织成员间信任程度高、组织规范较为容易得到执行、能够有效规避人们的机会主义行为等特点，所以是一种有效的公共物品供给制度安排。按照这种证明逻辑，作为一种自主组织形式，非政府组织供给公共物品具有天然的优势，能够克服公共物品内在的困境。
然而，非政府组织提供公共物品并不一定必然导致理想的结果，正如政府和市场并不总是灵丹妙药一样。奥斯特罗姆认为，自主组织形式和自筹资金的合约实施不是灵丹妙药，理论模型在某些情况下是有效的，但未必适用于所有的场合，因此，自主组织提供公共物品也会受到具体情境的限制。在解决公共池塘等公共物品问题上，需要区别长期影响使用公共物品时的行为和结果的三个层级的规则：操作规则、集体选择规则和宪法选择规则，同时注重非正式规则的影响[8]（pp.8386）。所以，从公共物品的特性出发只能得出非政府组织参与提供的可能性，但并不能由此得出此种提供方式必然高效的结论。
第三，非政府组织供给公共物品源于“合约失灵”。在政府之外，市场能否成为一个理想的供给主体呢？有些公共物品，市场可能会成为提供的主体，比如城市垃圾处理、城市照明设施的提供与维修；但有些公共物品特别是一些准公共物品，却无法由市场有效供给，因为市场供给会存在“合约失灵”现象。在通过市场供给公共物品时，营利的市场生产者一方总是拥有充分的产品信息，而消费者的信息则相对匮乏，这种信息不对称的结果有可能导致公共物品供给者的机会主义行为，即通过降低公共物品的质量和数量而谋取自身利润的最大化，从而导致公共物品提供的“合约失灵”，市场机制存在缺陷而不能成为公共物品提供的最佳选择。在教育、养老服务等家庭照顾领域，“合约失灵”会更加突出，因为在这种情形下，消费者和购买者是分离的，购买者的信息更加缺乏。因此，在消费者无法准确评估服务的质量和数量时，便会转向其他选择，非政府组织便成为一个理想的选项。与营利组织比较而言，由于非政府组织具有利润不可分配的特点，组织负责人通过降低产品质量和数量以利于个人的现象便较少发生，管理者也较少动机去利用和欺骗消费者[9]（p.29）。非政府组织在制度构成和组织特性上更值得信赖，更具有供给公共物品的正当性。
但是，这并不能构成非政府组织供给公共物品的充分条件，因为基于同样的逻辑，政府也可以提供此类公共物品。所以，有学者分析了政府提供的约束条件，认为政府提供公共物品受到两个因素的制约：一是竞争的缺乏使政府效率低下，营利公司的绩效数据会令政府提供绩效黯然失色；二是因为政府经常提供具有政治敏感性的物品，而非政府组织则在政府与潜在冲突决策之间提供一个缓冲带（比如教什么、提供多少医院护理费用等等）[10]。非政府组织使政府避免受到来自于公民对于公共服务绩效不彰的直接政治压力，政府有支持非政府组织提供公共物品的动力和激励。当然，有学者进一步指出，政府与非政府组织都有一定的功能缺陷，二者之间的关系实际上是一种相互依存关系，而且，随着政府开支的增加，非政府组织会得到有力的支持[11]。照此推理，非政府组织能弥补政府提供公共服务的不周延，政府能够克服非政府组织的“志愿失灵”现象，二者的合作供给公共物品是一种最佳的制度选择。
第四，非政府组织供给公共物品源自人们需求的多样化。在现代社会，特别是后工业社会的背景下，人们对公共物品的需求是多样化，而公共物品的供给是不足的，公共服务提供与公民公共物品需求的矛盾日益突出。对于此现象，有学者从政治经济制度设计的角度进行了分析。韦斯伯德（Burton Weisbrod）指出，现代政治制度的设计是选民通过投票选举出政治代理人，在这种制度下，公共物品的供给总是迎合中位选民的偏好，其他选民的需求并没有得到有效的满足。为了满足自己的需求，人们便支持非政府组织来满足自己日益多样化的需求[12]。从表面上看，这种论证思路与第一种似有相同之处，所以萨拉蒙也称之为非政府组织发生学意义上的“政府失灵”理论，但实际上二者有很大的不同。因为人们的需求多样化是既定的现实，是后工业社会个人自我发展和自我实现的需要，而且，随着社会的发展人们的社会文化需求将更加多样化；而代议制的政治设计必然导致公共物品提供的单一化，二者之间存在不可调和的矛盾。这种论证思路不同之处在于，它将论证的焦点集中在公民对公共物品的主观需求上，即现代政治民主设计导致公共物品供给只能迎合部分选民的需求，而大多数选民多样化的需求是得不到满足的，非政府组织就是人们为了满足自身的需求而产生的一种自主组织形式。人们通过非政府组织来实现和表达自己的多样化需求。因此，非政府组织的出现具有一定必然性，是由人们需求的多样化和政府提供公共物品的单一化决定的，由非政府组织提供公共物品具有天然正当性和合理性。 按照韦斯伯德的论证思路，可以得出以下推论：人口构成越多样化，非政府组织的规模就越大；人口越是多样化，非政府组织教育部分构成就越大。但是跨国经验调查发现，虽然非政府组织的规模与人口的多样性有关，但这种关系无法得到量化数据的准确证明。而且，在教育领域，随着人口多样化的增加，教育类的非政府组织却在显著的减少[11]。所以，人的需求多样化只是非政府组织提供公共物品的一个前提条件，它并不必然导致非政府组织的产生和供给公共物品。在公共服务供给的实践中，非政府组织能否提供公共物品，与国家的政治、经济、文化和历史传统有很大的关系。公共物品的提供是个复杂的过程，它需要多个主体共同参与才行，所以，非政府组织只是公共物品供给的主体之一，且非政府组织提供公共物品也会受到一系列条件的限制，它的提供也是具有边界的，只有符合具体的情境，才能提供有效的服务。
三、提供公共物品的边界：何种范围内提供可视为适当
综合来说，在现实政治实践中，政府提供公共物品虽然有其天然的优点，但局限性非常明显，不仅服务的品质得不到保障，而且无法满足公民和社会团体日益膨胀的社会需求，这就要求非政府组织等主体参与公共物品的提供。非政府组织作为公共物品提供的主体，能够弥补政府能力的不足、增加服务提供的有效性。但是，非政府组织的优点不能无限地夸大，它的功能发挥需要一定的条件，即非政府组织提供公共物品一定的“边界”，越界供给公共物品会对公共服务的质量造成损害和消解。那么，怎样的边界是适当的？或者说通过怎样的设置才能保证非政府组织供给公共物品具有优良的品质呢？一般而言，非政府组织供给公共物品需遵循分类原则、合作原则、监督原则、能力建设原则等。
第一，遵循物品分类原则。分类原则是指提供主体要与公共物品的类型特点相匹配。有些类型的公共物品，比如国防和外交，由于其“消费的非排他性”、“外部性较大”等原因适合于国家提供；而有些公共物品，由于其“消费的非排他性”特征比较弱，则适宜由政府和非政府组织联合提供。经济学家对公共物品的分类有各自不同的见解，曼昆（N.Gregory.Mankiw）在其著作《经济学原理》中认为，物品可以分为私人物品、自然垄断物品、共有资源物品、纯公共物品[13]（p.230）；奥斯特罗姆等认为，以排他性和共同使用为基准，集体物品可以分为公共池塘资源和公益物品等类别[14]（p.2）；萨缪尔森（P.A.Samuelson）将物品分为纯私人物品和纯公共物品[15]；布坎南将物品分为私人物品和俱乐部物品[16]。对于物品的供给，经济学家们大都认为，要根据物品的属性决定由谁供给，私人物品多由市场供给，很多公共物品由于其自身特点而不能通过市场机制来提供。萨缪尔森认为，从纯公共物品的供给关系到价值的判断，很多时候是政府提供为主，但联合供给也会成为主导形式，非政府组织也会成为一种供给主体的选择；布坎南认为，对于俱乐部物品，则采取联合供给和私人供给的形式较为妥当；而奥斯特罗姆通过对公共池塘资源使用的分析，认为在政府提供和私人供给之外，自主组织等志愿组织通过适宜的制度设计也能成为一种有效的制度安排。可见，对公共物品恰当的分类是决定供给主体的前提条件，非政府组织只有与物品的属性相匹配，才能有效率地提供公共物品。一般而言，按照公共物品的涉及范围可以将之分为全国性的公共物品、地方性的公共物品和与公民日常生活紧密相联系的公共需求。政府主要提供那些全国性基本公共物品，而非政府组织则提供那些与居民日常生活密切相关的公共物品和公共服务。在分类原则的基础上，政府与非政府组织合作提供公共物品，“政府将更多地担负公共政策输出的职能，而非政府组织将更多地从事更具有直接性的公共服务”[17]（p.60）。
第二，遵循合作原则。合作原则是指非政府组织供给公共物品，需要与政府组织等其他主体合作才能完成公共物品的供给。合作本质上是一种公私伙伴关系，是政府部门与非政府组织等部门共同参与提供公共服务和公共物品的一种制度安排。在现实治理实践中，合同承包、补助和特许经营等都是公私伙伴的关系的体现。合作能提高公共物品供给的效率，“除了提供一种资金来源外，它们还确保公共部门吸收私营部门的专家意见与技能以便将成本最小化”[18]（p.175）。非政府组织与政府的合作要处理好三个层面上的关系。其一，在操作层面，二者职能上分工的不同。政府主要负责项目的设计和资金的筹措，非政府组织则负责项目的执行和具体物品的提供，二者形成一种委托代理关系。政府负责“掌舵”，而公共物品的生产和供给等“划桨”职能则交给非政府组织等其他主体。其二，政府与非政府组织二者之间存在权力的共享。伴随着公共服务职能的外包，原来专属于政府的权力部分让渡给了非政府组织。虽然政府将公权力委托给了非政府组织，但政府部门仍有责任确保权力得到正确的行使，以避免因为权力的转移而出现公共利益受损的情况。另一方面，非政府组织对权力的分享在一定程度上实现对政府权力的制衡，根据政治学权力制衡原理，客观上有利于约束政府的权力，有利于公民权利和公共利益的实现。其三，政府与非政府组织二者之间“合作型”信任关系的建立。张康之认为，从历史视野中，信任分为农业社会中的习俗性信任、工业社会的契约型信任和即将生成的合作型信任。习俗型信任既可能有益于社会或群体生活和交往秩序，也有可能是有害于社会的公共利益和社会秩序的生成；契约型信任导致的是工具性的合作，并不能生成真正的合作秩序；只有当合作型信任关系出现的时候，才能实现真正的合作[19]。因此，非政府组织与政府二者之间的合作要超越工具性的契约型合作，努力建构一种信任与合作“一体化”的新型“信任”合作关系。这是社会治理未来发展的趋势和公共管理的发展方向。当然，目前离这种合作型信任关系的建立还有一定的距离，所以在治理的实践中，还需要对这种合作加以管理和监督。
第三，遵循监督原则。非政府组织供给公共物品能够导致成本的节约、服务的扩大和效率的改善，但也存在一些缺点。比如，非政府组织在供给物品时存在不确定性，同时也存在失去控制的可能性，以及存在供给效率低下等问题。因此，需要对非政府组织施以必要的监督和控制。政府对非政府组织监督的一个重要制度安排是签订各种合同，通过对合同实施程序管理和内容管理，从而实现对非政府组织供给公共物品的控制。程序管理主要包括竞标程序、审计规定和遵守相关法律等；内容管理则是指签约方必须按照规定的数量和方式提供公共物品，同时规避合同风险和防止合同中出现的腐败行为。显然，对合同的管理具有一定的难度。唐纳德·凯特尔在《权力共享——公共治理与私人市场》中指出，合同外包既存在供给方缺陷，也存在需求方缺陷，前者是指竞争市场的缺乏和合同外包产生的特殊的外部性，后者主要表现为定义公共物品的难度、产品信息的缺乏、委托代理的复杂性等因素导致的监管失灵，以及多重代理导致价值目标的错乱等，当两种缺陷以不同方式结合的时候，必然增加了管理的难度[20]（pp.2529）。因此，政府要加强“掌舵”的能力，提高公务人员的素质，强化监管责任和合同管理，力争做一个“精明的买主”。显然，监督原则是从外部对非政府组织施加约束，并不能完全保证它不偏离组织的目标，因此，在外部制约之外，还要强化非政府组织自身的建设，避免出现“志愿失灵现象”。 第四，遵循能力建设原则。非政府组织自身的良好运转是其功能发挥的前提，因而，能力建设对于非政府组织极为重要。在实践中，部分非政府组织由于自身能力欠缺而无法有效履行职能。比如2011年发生的“郭美美事件”便是非政府组织自身建设缺位而影响功能实现一个现实例子。从理论层面看，非政府组织存在“志愿失灵”问题。志愿失灵源于志愿部门固有缺陷而产生的功能失调现象。萨拉蒙认为，“志愿失灵包括四个方面的内容：首先是慈善不足；其次，慈善的特殊主义；再次，慈善的家长式作风；最后，慈善的业余主义”。除此之外，志愿失灵还表现为当非政府组织发展到一定规模时，它会无一例外地表现出所有官僚制组织所具有的官僚主义特征——行动迟缓、效率低下。显然，志愿失灵影响了志愿组织功能的发挥，降低了提供公共物品的效率，因而需要采取措施提升非政府组织的能力，同时“政府的行为成为必需，并使得政府对志愿部门的支持有着更为充足的理由”[21]（p.47）。就非政府组织自身而言，需要致力于组织治理制度建设，比如建立信息公开制度、组织领导人民主选举制度、民主决策制度等，以克服社会信任度不足、组织资源缺乏、慈善的特殊主义、慈善的家长制作风以及慈善人才不足等问题。当然，在政府方面，还要健全相关的法律条文，规范非政府组织的运行，同时完善与非政府组织的合作机制，为非政府组织发展提供一定的财力资源、人力资源和政策资源。
第五，遵循法治原则。无论是监督原则，抑或是能力建设原则和合作原则，都需要寻求制度的支持，以制度规范保障各项原则得到切实的落实。良好的制度能够起到促进个人和组织间的合作、降低和减少交易成本、预防行为主体的机会主义行为、增加行为的可预见性和降低结果的不确定性等功能。因此，非政府组织在提供公共物品的过程中，需要强调制度的作用，以法治促使非政府组织高效提供公共服务。目前，需要制定相关法律对非政府组织和政府合作提供公共服务的行为予以规范。首先，需要制定法律以完善非政府组织的法律地位，促进非政府组织健康发展。我国非政府组织发展还很不充分，重要原因之一是非政府组织成立和设置缺乏法律规范的支持，或者说相关法律制度尚有需要完善的地方。其次，法律制度要明确规定非政府组织必须具备的治理结构。克服非政府组织的“志愿失灵”，除了非政府组织的自我完善和自我发展之外，还需要通过法律制度的完善对其进行规范。再次，制定法律明确非政府组织提供公共物品的合法地位，细化与政府的合作机制，同时制定非政府组织提供公共物品的相关程序、标准和监督机制等。总之，法治是非政府组织供给公共物品的必要条件，也是非政府组织提供公共物品的根本制度保证。
四、结论与启示
概言之，既要充分利用非政府组织提供公共物品，也要对其进行规范，使其富有效率地供给公共物品。在设计具体的制度时，一方面，政府要鼓励非政府组织参与公共物品供给，为参与创造各种条件。对于非政府组织而言，参与供给公共物品符合其组织目标和价值取向，能帮助其获得更大的发展空间；同时，非政府组织提供公共物品能够弥补政府能力的不足和政府公共服务的盲区。另一方面，规范非政府组织参与公共物品的提供，确定其提供公共物品的边界。为此，政府要规范非政府组织自身建设，从治理制度、资源吸纳、信息公开、民主运作等方面对其进行约束，努力克服志愿失灵现象。政府要规范、完善各种制度安排，为非政府组织参与公共物品供给提供一个良好的制度环境，实现二者的良好合作。
注释：
①又名政治的经济学或经济的政治学，是20世纪60年代在西方兴起的经济学理论，既与传统政治经济学相区别，又与马克思主义政治经济学相区别的新型政治经济学。
参考文献：
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[责任编辑：段志超]
关键词：非政府组织；公共物品；新政治经济学；正当性；政府；原则
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非政府组织是公民和其他主体为某种目标而成立的社会自治组织。根据莱斯特·萨拉蒙（Lester M Salamon）对非政府组织所做出结构-过程主义的定义，非政府组织是具有非营利性、组织性、自治性、志愿性、私有性等特征的一种组织形态[1]（p.3）。非营利性是指非政府组织不以营利为组织目标，组织的利润不能在所有者和组织成员间进行分配，而只能用于实现组织目标的活动。非营利性使非政府组织具有公益性的特点，在一定程度上使非政府组织具有公共部门的特质。正因为此，非政府组织成为除政府之外另一提供公共物品的理想主体。但在实践中，往往有人单纯强调公共物品供给是政府的责任，排斥由非政府组织提供公共物品。因此，从理论层面讨论非政府组织提供公共物品的正当性及其提供公共服务的边界就具有重要的理论意义和实践价值，本文尝试从新政治经济学的理论视角讨论非政府组织提供公共物品的合理性及应该遵循的原则。
一、问题的提出：公共物品的价值以及非政府组织提供的必要性
公共物品在现代国家中具有重要价值，公共物品的正常供给是现代国家正常运行和经济健康发展的必要条件。与私人物品通过市场供给不同，公共物品无法通过市场竞争有效供给。根据福利经济学第一定律，在经济主体的偏好被有效定义的条件下，具有再分配价格均衡配置特点都是帕累托最优的，即完全竞争的市场能够导致资源的最佳配置而达到帕累托最优。但公共物品具有非排他性、非竞争性以及外部性等特点，使它无法通过市场竞争得到充分供给，因此，萨缪尔森认为，在满足一定条件下，政府提供公共物品能够形成帕累托最优[2]。公共物品的重要性和特殊性使得政府提供公共物品成为现实生活的一种选择，政府从而成为公共物品供给的最佳主体。
但从经验上看，由政府提供公共物品容易导致两个方面的问题：“垄断提供的无效率”和“供给能力不足”。公共物品的无效率现象在主观上源于政府部门的官僚主义行为，即政府在提供公共物品的过程中会产生质量低下、行动迟缓、效率低迷和态度恶劣等现象。正如奥斯本所言，“20世纪30年代和40年代设计的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效的运转了”，在人们的印象中，政府部门几乎成为行动迟缓、效率低下、刻板以及无人情味的代名词[3]（pp.1216）。在这种状态下，政府无法有效地提供公共物品。“供给能力不足”主要源于现代政治结构设计的特点和政府自身财政资源的有限。现代政治设计使得减税和增加公共物品的供给成为政治生活的常态，二者的矛盾导致政府财政困境日益加剧，政府提供公共物品的能力日益受到限制。在时代背景方面，随着后工业社会的来临，社会变得高度复杂和高度不确定，人们的公共物品需求增加，政府作为公共物品单一提供者的角色受到挑战。因此，政府作为公共物品唯一提供主体无法满足社会的需求，必须引入新的主体以弥补政府提供公共物品的不足。非政府组织是公民个人、社会团体和机构为公益或互益目标发起的、具有一定治理结构的、独立运转的社会自治组织[4]。非政府组织由于以社会公益为目标，与公共部门具有价值取向上的相似性和功能上的互补性，自然成为供给公共物品的又一理想主体。
概言之，垄断供给的无效率和供给能力不足为非政府组织参与公共物品的供给提供了经验支持，这在“事实上”分析了政府提供公共物品的缺陷，而且说明了非政府组织提供公共物品的必要性。但事实分析的结论并不能够直接在逻辑上得出“正当”和“应当”等价值范畴的结论[5]（p.57）。同时，基于经验的“事实分析”也没有能够解决以下问题：非政府组织提供公共物品的理论基础是什么，或者说如何基于理论而进行“规范分析”，从而对非政府组织提供公共物品给予合理性证明？在何种边界内非政府组织提供公共物品才不至于蜕变为“供给无效率”？非政府组织提供公共物品的范围和程序应该如何设定？这些问题必须通过规范分析的方法予以阐释。
二、非政府组织供给公共物品：来自新政治经济学的观点
对于非政府组织提供公共物品，新政治经济学①中大略有四种规范分析的证明模式，学者们分别从政府失灵、公共物品特性、市场合约失灵和人们需求多样化角度进行了理论分析，来证明非政府组织提供公共物品的必要性。
第一，非政府组织供给公共物品源自于“政府失灵”。布坎南（James Buchanan）在《公共选择理论》一书中指出，政府失灵是指源于政策供给的无效率、政府机构的低效和存在寻租等原因，从而导致的政府干预失效。在公共领域，政治家和官员不是如传统政治理论所认为的是利他主义者，而是理性经济人，具有将自身利益最大化的倾向，他们会在制定政策和执行政策的过程中谋求个人和机构利益的最大化，忽视和损坏公共利益，从而导致政府失灵。政府失灵使公民的公共物品需求得不到满足。政府部门在提供公共物品中倾向于滥用资源，导致政府效率低下和“行政国家”的出现，因而政府的行为并不如凯恩斯理论所认为的那样有效。所以，必须采取宪政改革，限制国家的权力，具体措施包括打破政府对公共物品的垄断，建立公共物品供给的竞争机制，引入多中心的供给主体[6]（pp.520）。在这个意义上，非政府组织供给公共物品是以传统的供给主体失效为逻辑前提的，其内在的逻辑是：在政府作为单一主体提供公共物品的情况下，政府由于自身的“内在冲动”和“理性经济人”特质而产生了“目标置换”现象，在供给公共物品的过程中出现了追求机构个人的目标，侵害公共利益的现象；为了避免这种现象，通过引入竞争机制，使政府和其他组织展开竞争，从而起到提高公共物品提供效率的目的；而非政府组织由于具有与政府部门天然的相似性而成为供给公共物品的理想主体。这种论证的优点在于，它突出政府作为公共物品供给的单一主体的局限性，强调公共物品供给制度的局限，而将非政府组织等视为克服政府失灵的制度设置。 从这种思路出发，非政府组织参与公共物品供给源于传统供给主体的“失灵”，且只有引入非政府组织等多元化主体才能克服这种公共物品供给效率低下的状况。然而，必须指出的是，政府提供公共物品的低效是否意味着政府完全退出公共物品供给呢？非政府组织等主体提供就一定比政府机构高效吗？当非政府组织等主体参与提供公共物品之后，政府是否就不承担责任呢？严格来说答案是否定的。鉴于这种情况，有学者进一步认为，公共物品的供给主体的选择既不能千篇一律，不能轻易否定一个主体而过分拔高另外一个主体，而要视公共物品的性质和具体环境做出选择，视提供主体的组织特性而定。关于这一点，后文还会详述。
第二，非政府组织供给公共物品源于公共物品固有的“公地悲剧”特性。公共物品是属于所有人的物品，但属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人的珍惜，因此公共物品容易形成“公地悲剧”，即导致理性的个人过度开发和利用[7]。针对“公地悲剧”有两种现存的制度选择：一是视“利维坦”式的中央集权控制为唯一解决方案，即由政府垄断提供和管理公共物品；二是以私有化为最优解决方案，即在资源属于公共的地方，实行私有财产制度，强化和明晰产权。这两种对立的解决方案显然有将事情简单化处理的嫌疑。埃丽诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，企业理论和国家理论都是从外部代理人的角度来解决公共物品的问题；但是，从博弈论的角度审视，在政府和市场之外还存在另外一种制度选择的可能性，即通过增加人们自主组织的可能性，增强公民的自主组织的能力，在没有外部强制的情况下通过自主组织解决公共物品的能力[8]（p.51）。自主组织形式由于不借助外力的协助，凭借人们的自主协商和互动，因而具有交易成本低、组织成员间信任程度高、组织规范较为容易得到执行、能够有效规避人们的机会主义行为等特点，所以是一种有效的公共物品供给制度安排。按照这种证明逻辑，作为一种自主组织形式，非政府组织供给公共物品具有天然的优势，能够克服公共物品内在的困境。
然而，非政府组织提供公共物品并不一定必然导致理想的结果，正如政府和市场并不总是灵丹妙药一样。奥斯特罗姆认为，自主组织形式和自筹资金的合约实施不是灵丹妙药，理论模型在某些情况下是有效的，但未必适用于所有的场合，因此，自主组织提供公共物品也会受到具体情境的限制。在解决公共池塘等公共物品问题上，需要区别长期影响使用公共物品时的行为和结果的三个层级的规则：操作规则、集体选择规则和宪法选择规则，同时注重非正式规则的影响[8]（pp.8386）。所以，从公共物品的特性出发只能得出非政府组织参与提供的可能性，但并不能由此得出此种提供方式必然高效的结论。
第三，非政府组织供给公共物品源于“合约失灵”。在政府之外，市场能否成为一个理想的供给主体呢？有些公共物品，市场可能会成为提供的主体，比如城市垃圾处理、城市照明设施的提供与维修；但有些公共物品特别是一些准公共物品，却无法由市场有效供给，因为市场供给会存在“合约失灵”现象。在通过市场供给公共物品时，营利的市场生产者一方总是拥有充分的产品信息，而消费者的信息则相对匮乏，这种信息不对称的结果有可能导致公共物品供给者的机会主义行为，即通过降低公共物品的质量和数量而谋取自身利润的最大化，从而导致公共物品提供的“合约失灵”，市场机制存在缺陷而不能成为公共物品提供的最佳选择。在教育、养老服务等家庭照顾领域，“合约失灵”会更加突出，因为在这种情形下，消费者和购买者是分离的，购买者的信息更加缺乏。因此，在消费者无法准确评估服务的质量和数量时，便会转向其他选择，非政府组织便成为一个理想的选项。与营利组织比较而言，由于非政府组织具有利润不可分配的特点，组织负责人通过降低产品质量和数量以利于个人的现象便较少发生，管理者也较少动机去利用和欺骗消费者[9]（p.29）。非政府组织在制度构成和组织特性上更值得信赖，更具有供给公共物品的正当性。
但是，这并不能构成非政府组织供给公共物品的充分条件，因为基于同样的逻辑，政府也可以提供此类公共物品。所以，有学者分析了政府提供的约束条件，认为政府提供公共物品受到两个因素的制约：一是竞争的缺乏使政府效率低下，营利公司的绩效数据会令政府提供绩效黯然失色；二是因为政府经常提供具有政治敏感性的物品，而非政府组织则在政府与潜在冲突决策之间提供一个缓冲带（比如教什么、提供多少医院护理费用等等）[10]。非政府组织使政府避免受到来自于公民对于公共服务绩效不彰的直接政治压力，政府有支持非政府组织提供公共物品的动力和激励。当然，有学者进一步指出，政府与非政府组织都有一定的功能缺陷，二者之间的关系实际上是一种相互依存关系，而且，随着政府开支的增加，非政府组织会得到有力的支持[11]。照此推理，非政府组织能弥补政府提供公共服务的不周延，政府能够克服非政府组织的“志愿失灵”现象，二者的合作供给公共物品是一种最佳的制度选择。
第四，非政府组织供给公共物品源自人们需求的多样化。在现代社会，特别是后工业社会的背景下，人们对公共物品的需求是多样化，而公共物品的供给是不足的，公共服务提供与公民公共物品需求的矛盾日益突出。对于此现象，有学者从政治经济制度设计的角度进行了分析。韦斯伯德（Burton Weisbrod）指出，现代政治制度的设计是选民通过投票选举出政治代理人，在这种制度下，公共物品的供给总是迎合中位选民的偏好，其他选民的需求并没有得到有效的满足。为了满足自己的需求，人们便支持非政府组织来满足自己日益多样化的需求[12]。从表面上看，这种论证思路与第一种似有相同之处，所以萨拉蒙也称之为非政府组织发生学意义上的“政府失灵”理论，但实际上二者有很大的不同。因为人们的需求多样化是既定的现实，是后工业社会个人自我发展和自我实现的需要，而且，随着社会的发展人们的社会文化需求将更加多样化；而代议制的政治设计必然导致公共物品提供的单一化，二者之间存在不可调和的矛盾。这种论证思路不同之处在于，它将论证的焦点集中在公民对公共物品的主观需求上，即现代政治民主设计导致公共物品供给只能迎合部分选民的需求，而大多数选民多样化的需求是得不到满足的，非政府组织就是人们为了满足自身的需求而产生的一种自主组织形式。人们通过非政府组织来实现和表达自己的多样化需求。因此，非政府组织的出现具有一定必然性，是由人们需求的多样化和政府提供公共物品的单一化决定的，由非政府组织提供公共物品具有天然正当性和合理性。 按照韦斯伯德的论证思路，可以得出以下推论：人口构成越多样化，非政府组织的规模就越大；人口越是多样化，非政府组织教育部分构成就越大。但是跨国经验调查发现，虽然非政府组织的规模与人口的多样性有关，但这种关系无法得到量化数据的准确证明。而且，在教育领域，随着人口多样化的增加，教育类的非政府组织却在显著的减少[11]。所以，人的需求多样化只是非政府组织提供公共物品的一个前提条件，它并不必然导致非政府组织的产生和供给公共物品。在公共服务供给的实践中，非政府组织能否提供公共物品，与国家的政治、经济、文化和历史传统有很大的关系。公共物品的提供是个复杂的过程，它需要多个主体共同参与才行，所以，非政府组织只是公共物品供给的主体之一，且非政府组织提供公共物品也会受到一系列条件的限制，它的提供也是具有边界的，只有符合具体的情境，才能提供有效的服务。
三、提供公共物品的边界：何种范围内提供可视为适当
综合来说，在现实政治实践中，政府提供公共物品虽然有其天然的优点，但局限性非常明显，不仅服务的品质得不到保障，而且无法满足公民和社会团体日益膨胀的社会需求，这就要求非政府组织等主体参与公共物品的提供。非政府组织作为公共物品提供的主体，能够弥补政府能力的不足、增加服务提供的有效性。但是，非政府组织的优点不能无限地夸大，它的功能发挥需要一定的条件，即非政府组织提供公共物品一定的“边界”，越界供给公共物品会对公共服务的质量造成损害和消解。那么，怎样的边界是适当的？或者说通过怎样的设置才能保证非政府组织供给公共物品具有优良的品质呢？一般而言，非政府组织供给公共物品需遵循分类原则、合作原则、监督原则、能力建设原则等。
第一，遵循物品分类原则。分类原则是指提供主体要与公共物品的类型特点相匹配。有些类型的公共物品，比如国防和外交，由于其“消费的非排他性”、“外部性较大”等原因适合于国家提供；而有些公共物品，由于其“消费的非排他性”特征比较弱，则适宜由政府和非政府组织联合提供。经济学家对公共物品的分类有各自不同的见解，曼昆（N.Gregory.Mankiw）在其著作《经济学原理》中认为，物品可以分为私人物品、自然垄断物品、共有资源物品、纯公共物品[13]（p.230）；奥斯特罗姆等认为，以排他性和共同使用为基准，集体物品可以分为公共池塘资源和公益物品等类别[14]（p.2）；萨缪尔森（P.A.Samuelson）将物品分为纯私人物品和纯公共物品[15]；布坎南将物品分为私人物品和俱乐部物品[16]。对于物品的供给，经济学家们大都认为，要根据物品的属性决定由谁供给，私人物品多由市场供给，很多公共物品由于其自身特点而不能通过市场机制来提供。萨缪尔森认为，从纯公共物品的供给关系到价值的判断，很多时候是政府提供为主，但联合供给也会成为主导形式，非政府组织也会成为一种供给主体的选择；布坎南认为，对于俱乐部物品，则采取联合供给和私人供给的形式较为妥当；而奥斯特罗姆通过对公共池塘资源使用的分析，认为在政府提供和私人供给之外，自主组织等志愿组织通过适宜的制度设计也能成为一种有效的制度安排。可见，对公共物品恰当的分类是决定供给主体的前提条件，非政府组织只有与物品的属性相匹配，才能有效率地提供公共物品。一般而言，按照公共物品的涉及范围可以将之分为全国性的公共物品、地方性的公共物品和与公民日常生活紧密相联系的公共需求。政府主要提供那些全国性基本公共物品，而非政府组织则提供那些与居民日常生活密切相关的公共物品和公共服务。在分类原则的基础上，政府与非政府组织合作提供公共物品，“政府将更多地担负公共政策输出的职能，而非政府组织将更多地从事更具有直接性的公共服务”[17]（p.60）。
第二，遵循合作原则。合作原则是指非政府组织供给公共物品，需要与政府组织等其他主体合作才能完成公共物品的供给。合作本质上是一种公私伙伴关系，是政府部门与非政府组织等部门共同参与提供公共服务和公共物品的一种制度安排。在现实治理实践中，合同承包、补助和特许经营等都是公私伙伴的关系的体现。合作能提高公共物品供给的效率，“除了提供一种资金来源外，它们还确保公共部门吸收私营部门的专家意见与技能以便将成本最小化”[18]（p.175）。非政府组织与政府的合作要处理好三个层面上的关系。其一，在操作层面，二者职能上分工的不同。政府主要负责项目的设计和资金的筹措，非政府组织则负责项目的执行和具体物品的提供，二者形成一种委托代理关系。政府负责“掌舵”，而公共物品的生产和供给等“划桨”职能则交给非政府组织等其他主体。其二，政府与非政府组织二者之间存在权力的共享。伴随着公共服务职能的外包，原来专属于政府的权力部分让渡给了非政府组织。虽然政府将公权力委托给了非政府组织，但政府部门仍有责任确保权力得到正确的行使，以避免因为权力的转移而出现公共利益受损的情况。另一方面，非政府组织对权力的分享在一定程度上实现对政府权力的制衡，根据政治学权力制衡原理，客观上有利于约束政府的权力，有利于公民权利和公共利益的实现。其三，政府与非政府组织二者之间“合作型”信任关系的建立。张康之认为，从历史视野中，信任分为农业社会中的习俗性信任、工业社会的契约型信任和即将生成的合作型信任。习俗型信任既可能有益于社会或群体生活和交往秩序，也有可能是有害于社会的公共利益和社会秩序的生成；契约型信任导致的是工具性的合作，并不能生成真正的合作秩序；只有当合作型信任关系出现的时候，才能实现真正的合作[19]。因此，非政府组织与政府二者之间的合作要超越工具性的契约型合作，努力建构一种信任与合作“一体化”的新型“信任”合作关系。这是社会治理未来发展的趋势和公共管理的发展方向。当然，目前离这种合作型信任关系的建立还有一定的距离，所以在治理的实践中，还需要对这种合作加以管理和监督。
第三，遵循监督原则。非政府组织供给公共物品能够导致成本的节约、服务的扩大和效率的改善，但也存在一些缺点。比如，非政府组织在供给物品时存在不确定性，同时也存在失去控制的可能性，以及存在供给效率低下等问题。因此，需要对非政府组织施以必要的监督和控制。政府对非政府组织监督的一个重要制度安排是签订各种合同，通过对合同实施程序管理和内容管理，从而实现对非政府组织供给公共物品的控制。程序管理主要包括竞标程序、审计规定和遵守相关法律等；内容管理则是指签约方必须按照规定的数量和方式提供公共物品，同时规避合同风险和防止合同中出现的腐败行为。显然，对合同的管理具有一定的难度。唐纳德·凯特尔在《权力共享——公共治理与私人市场》中指出，合同外包既存在供给方缺陷，也存在需求方缺陷，前者是指竞争市场的缺乏和合同外包产生的特殊的外部性，后者主要表现为定义公共物品的难度、产品信息的缺乏、委托代理的复杂性等因素导致的监管失灵，以及多重代理导致价值目标的错乱等，当两种缺陷以不同方式结合的时候，必然增加了管理的难度[20]（pp.2529）。因此，政府要加强“掌舵”的能力，提高公务人员的素质，强化监管责任和合同管理，力争做一个“精明的买主”。显然，监督原则是从外部对非政府组织施加约束，并不能完全保证它不偏离组织的目标，因此，在外部制约之外，还要强化非政府组织自身的建设，避免出现“志愿失灵现象”。 第四，遵循能力建设原则。非政府组织自身的良好运转是其功能发挥的前提，因而，能力建设对于非政府组织极为重要。在实践中，部分非政府组织由于自身能力欠缺而无法有效履行职能。比如2011年发生的“郭美美事件”便是非政府组织自身建设缺位而影响功能实现一个现实例子。从理论层面看，非政府组织存在“志愿失灵”问题。志愿失灵源于志愿部门固有缺陷而产生的功能失调现象。萨拉蒙认为，“志愿失灵包括四个方面的内容：首先是慈善不足；其次，慈善的特殊主义；再次，慈善的家长式作风；最后，慈善的业余主义”。除此之外，志愿失灵还表现为当非政府组织发展到一定规模时，它会无一例外地表现出所有官僚制组织所具有的官僚主义特征——行动迟缓、效率低下。显然，志愿失灵影响了志愿组织功能的发挥，降低了提供公共物品的效率，因而需要采取措施提升非政府组织的能力，同时“政府的行为成为必需，并使得政府对志愿部门的支持有着更为充足的理由”[21]（p.47）。就非政府组织自身而言，需要致力于组织治理制度建设，比如建立信息公开制度、组织领导人民主选举制度、民主决策制度等，以克服社会信任度不足、组织资源缺乏、慈善的特殊主义、慈善的家长制作风以及慈善人才不足等问题。当然，在政府方面，还要健全相关的法律条文，规范非政府组织的运行，同时完善与非政府组织的合作机制，为非政府组织发展提供一定的财力资源、人力资源和政策资源。
第五，遵循法治原则。无论是监督原则，抑或是能力建设原则和合作原则，都需要寻求制度的支持，以制度规范保障各项原则得到切实的落实。良好的制度能够起到促进个人和组织间的合作、降低和减少交易成本、预防行为主体的机会主义行为、增加行为的可预见性和降低结果的不确定性等功能。因此，非政府组织在提供公共物品的过程中，需要强调制度的作用，以法治促使非政府组织高效提供公共服务。目前，需要制定相关法律对非政府组织和政府合作提供公共服务的行为予以规范。首先，需要制定法律以完善非政府组织的法律地位，促进非政府组织健康发展。我国非政府组织发展还很不充分，重要原因之一是非政府组织成立和设置缺乏法律规范的支持，或者说相关法律制度尚有需要完善的地方。其次，法律制度要明确规定非政府组织必须具备的治理结构。克服非政府组织的“志愿失灵”，除了非政府组织的自我完善和自我发展之外，还需要通过法律制度的完善对其进行规范。再次，制定法律明确非政府组织提供公共物品的合法地位，细化与政府的合作机制，同时制定非政府组织提供公共物品的相关程序、标准和监督机制等。总之，法治是非政府组织供给公共物品的必要条件，也是非政府组织提供公共物品的根本制度保证。
四、结论与启示
概言之，既要充分利用非政府组织提供公共物品，也要对其进行规范，使其富有效率地供给公共物品。在设计具体的制度时，一方面，政府要鼓励非政府组织参与公共物品供给，为参与创造各种条件。对于非政府组织而言，参与供给公共物品符合其组织目标和价值取向，能帮助其获得更大的发展空间；同时，非政府组织提供公共物品能够弥补政府能力的不足和政府公共服务的盲区。另一方面，规范非政府组织参与公共物品的提供，确定其提供公共物品的边界。为此，政府要规范非政府组织自身建设，从治理制度、资源吸纳、信息公开、民主运作等方面对其进行约束，努力克服志愿失灵现象。政府要规范、完善各种制度安排，为非政府组织参与公共物品供给提供一个良好的制度环境，实现二者的良好合作。
注释：
①又名政治的经济学或经济的政治学，是20世纪60年代在西方兴起的经济学理论，既与传统政治经济学相区别，又与马克思主义政治经济学相区别的新型政治经济学。
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[责任编辑：段志超]