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摘 要 在大力发展职业教育的语境中，政府极力强化的重点是扩大招生规模，而忽视中职教育的内涵建设，这不仅导致其吸引力日趋下降，而且导致学生的主体结构发生变化。为适应这一变化，政府着力构建系统的学生资助体系以增强职业教育对学生的吸引力，成为职业教育发展的重要推动力。
关键词 中等职业教育；资助体系；江西省
中图分类号 G719.22；G526.7 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0049-06
中等职业教育是我国国民教育体系的重要组成部分，其承担着培养社会主义劳动者的重要任务。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，统招统分政策的逐步退出，以及中国传统价值观念的影响，在20世纪末及21世纪初的几年里，我国中职教育规模逐渐下滑。后来，政府采取以资助体系建设为核心的多项政策，旨在促进职业教育发展。关于盗助问题，学术界已进行了比较细致的探讨①，但其内容主要侧重于对资助政策实施状况及成效的讨论，缺乏对这一政策历史成因的追溯与解读。因此，有必要进一步梳理中职教育资助体系的构建过程。基于上述逻辑，笔者以江西省为例，从历史的角度来分析和讨论中职教育资助体系的构建历程及其成因，以期为此论题的拓展研究提供思路。
一
进入新世纪后，江西省中等职业教育实现了快速发展，特别是在校生数量有了明显上升。
如表1所示，进入新世纪后，中等职业教育在校生数呈现上升态势，从2001年的255108人上升至2008年的576356人，增长了1.3倍。这说明江西省中职教育确实取得了不错的发展成绩。但必须指出的是，仅以上述数据来涵盖职业教育发展的全部内容显然是不全面的。要实现职业教育的发展，不仅要保证学生人数的增长，同时在校生质量也要实现相应的提升。为了说明这一问题，有必要对中职教育各项建设情况予以进一步梳理。
（一）财政支持
资金支持是促进中等职业教育发展的基本前提，因此加强资金投入力度是省政府扶持中等职业教育发展的重要策略。中等职业教育的投入占省财政全部教育经费支出的比例是多少？下面以2007年为例进行分析。
表2 2007年江西省中等职业学校、高中收入状况（单位：千元）
资料来源：江西省教育厅.江西省教育经费统计年鉴2007[J].南昌：江西高校出版社，2009：4.
2007年，江西省教育与财政支出为1738076万元[1]，而用于中等职业教育的经费为83463万元，占全部教育经费支出的4.3%，生均经费为1200元；与此相对应的是，政府对普通高中的财政支出为170025万元，占全部教育投资的9.8%，生均经费为2000元。这说明政府在对普高与中职教育的投入中，更倾向于普通高中，这虽然有历年教育投入结构的束缚，但一定程度上说明，在潜意识中，政府认为学历教育比技能教育更为重要。需要强调的是，由于职业教育更强调动手能力，据估算其培养成本是普通教育的4倍左右；但在现实层面，政府对普通教育的投入却是职业教育的2倍，这更凸显出职业教育投入的不足，导致中等职业学校在人才培养方面始终力不从心，教学质量难以提高，难以保证招收的学生能够安心学习，并获得社会及家长的认可。
（二）师资配置
教师队伍是学校发展的重要资源。师资数量多寡以及水平的高低直接关系到教育质量的提升。在政府大力发展职业教育的政策背景下，中职学校的师资有何变化？为了便于比较，以普通中等专业学校为纬，以近十年的发展为经，来考察中等职业学校师资的发展状况。
从表3的统计数据发现，中等职业学校的教师素质有了一定提升，但教师数量却出现了相反的趋势——逐渐萎缩，从2000年的7213人下降至2009年的5975人，减少了17.2%。在学生数量不断增长的同时，教师数量下降必定会增加教师的负担，虽然这种负担因外聘教师而有所缓解，但无法改变教师负担过重的现实，而超负荷的工作状态难以保证教师全身心地投入教育，导致教学质量不断下滑。
表3 2000和2009年江西省中等专业学校教师职称比例统计
资料来源：本书编委会.江西省教育事业统计年鉴2000[J].南昌：江西高校出版社，2004：226；中共江西省委教育工委，江西省教育厅.江西省教育事业统计年鉴2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：639.
（三）基础设施建设
学校的基础设施是保障学校进行各类教育教学活动的物质平台，是培养优质毕业生的重要物质基础和保障。那么，在大力发展职业教育的政策指导下，政府财政对于中等职业教育的基础设施建设作出了哪些努力呢？由于资料有限，笔者无法提供历年来包括校舍、场地，以及仪器等方面建设的基本数据，因此只能进行横向比较。以2009年中等职业学校与普通高中的校内资产进行比对，以此来突显政府在资助力度上的倾向。
表4 2009年江西省中等教育人均固定资产情况统计
资料来源：中共江西省委教育工委，江西省教育厅.江西省教育事业统计年鉴2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：504，676.
表4数据显示，普通高中的基础设施建设明显优于中等职业学校，如运动场地、图书资料、数字资源、固定资产总值等，都大大超过中等职业学校。这从侧面证明了中职教育的基础设施建设严重不足。
上述分析发现，进入新世纪以来，虽然政府在不断强化职业教育的重要性，但这种强调在现实层面存在比较严重的片面性，即不断强化招生规模的增量追求，却在关涉人才培养质量方面的资金投入、师资建设以及基础设施建设方面缺乏强有力的政策支持。其结果是使中等职业教育发展化为单向度的学生数量增减，而招生数量持续增长虽能表征职业教育发展的成绩，但其同时也遮蔽了中职教育发展中面临的多重矛盾与困境，进而给职业教育发展带来隐患②。
二
通过分析发现，在大力发展职业教育的语境中，政府并没有花费太多力气来解决学校的内涵建设问题。从逻辑上而言，缺乏内涵建设必然导致吸引力下降，这又会进一步影响中职教育的招生规模。但事实上，如上所述，中职教育在数量上却获得了比较强劲的发展，究其原因主要是政府近些年来把其工作重心放在招生上，而这与政府的政策导向及其行动逻辑的理论基础有很强的相关性。 （一）以扩大招生为发展路径的现实解读
进入20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的确立与发展，中职教育统招统分的优惠政策不断弱化并最终退出历史舞台，使中等职业教育的发展出现了急遽下滑。为此，中央出台了一系列旨在加强中等职业教育的方针政策，这包括1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2002年国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2004年国务院七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》等。上述政策出台后，虽然每个阶段所提出的政策有差别，但在大力发展职业教育中，有一个中心环节始终常抓不懈，即扩大招生规模，如2002年提出“保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当，扩大高等职业教育的规模”；2004年，七部委提出“中等职业教育与普通高中教育的比例保持大体相当”；2005年，国务院提出“培养……数以千万计的高技能专门人才”。因此，从国家教育发展的规划来看，扩大招生规模一直是政府衡量职业教育发展的重要标准与不断追求的目标。虽然政府也强调要“努力提高职业院校的办学水平和质量”[2]，但质量提升并非一朝一夕能实现的，而且质量标准具有较强的弹性，不具有明确、客观的量化标准。而扩大招生规模不仅是中央政策强调的重点，且有较强的量化标准，从政策实践操作上而言其也是简单易行的。而这种刚性目标的提出必定会对地方政府的行动逻辑产生直接影响。
1998年，江西省政府在《江西省人民政府关于加快职业教育改革与发展的决定》中，提出了两个目标：一是2000年前的奋斗目标：采取多种形式大力发展职业教育，初步建立初等、中等、高等职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。并强调重点发展中等职业教育，逐步做到50%~70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训机构。到2000年，江西省各类中等职业学校年招生人数和在校生数占整个高中阶段的比例要分别达到60%，普及高中阶段教育的城市可达到70%。二是2010年职业教育发展的远景目标：建立比较完善的职业教育体系，使从业者均能受到从业岗位需要的良好职业技术训练，使中专、职高和技校的在校生达到62万人，80%以上的从业人员上岗前接受职业学校教育或职业培训。这些目标的确立，为江西省职业教育确立了发展基调与路径。在之后的时间里，江西省政府始终把扩大招生作为一个重要工作甚至必须完成的任务予以不断强化。如：
（1）2001年于玉梅副厅长在全省职业教育与成人教育工作会上指出：“发展仍然是2003年职成教工作的重点……各地要采取有力措施，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当、协调发展，努力扩大中职招生规模，确保在2002年招生数的基础上增长20%。”
（2）2004年职业教育工作会上，于玉梅强调，要继续以发展中等职业教育为重点，努力扩大事业规模。力争中等职业学校招生比2003年增加3万人，增长18%。
（3）省教育厅副巡视员万普海在2006年全省成教工作总结会暨2007年年度工作会上的讲话中提出，“2007年，全省大力发展职业教育要有所突破，要继续坚持以发展中等职业教育为重点，切实加大应用型、技能型人才培养力度，扩大规模，深化改革，增强活力，提高质量，全省中等职业学校完成招生30万人的目标任务。”
（4）教育厅厅长虞国庆在2009年全省中等职业学校招生工作暨德育工作会议上指出：“今年我省中职招生30.5万人要作为指令性计划来完成。”
在省政府发展职业教育刚性目标的要求下，作为市、县一级政府同样把这一招生指标层层分解、责任到人，以确保招生工作的顺利完成，这为正常的招生秩序带来了强烈冲击，甚至导致各地不断上演各种“抢夺生源”的“闹剧”。
（二）以扩大招生为发展路径的理论解读
在政府的强力推动下，中等职业教育基本达到了教育发展规划中关于规模扩张的整体目标。政策是价值诉求的外在表现形式，为了弄清楚政府上述行为的内在逻辑与思路，有必要厘清隐藏在这些政策中的价值指向。
1999年扩招之后，精英教育逐渐演变成大众教育，这种发展趋势为越来越多的人接受高等教育提供了支持与保障。但必须清醒地认识到，即使在大众教育普及之后，仍有大部分人无法获得进入高等教育机构学习的机会。据资料显示，“到2020年，高等教育的毛入学率即使达到40%，仍将有60%以上的学生需要接受中等职业教育，从而实现就业。”[3] 换言之，仅仅发展高等教育无法实现全民教育的理想追求。因此，构建一个合理而完整的教育教学体系，不仅是为社会培养所需要的人才，更是彰显教育公平的一个重要内容。正是从这一逻辑出发，温家宝在2005年“两会”上指出，“中国之所以把义务教育和职业教育放在重要位置，就是要使教育成为面向平民的教育”。随着教育产业化的发展，受教育权利不公平的问题越发突出。但必须指出的是，在一个和谐公平的社会，受教育应成为公民的一项基本权利，而发展中等职业教育正是弥补教育不公平的一个重要平台。它能够为在升学教育中落选的学生提供进一步教育的新路径与可能。
因此，国家提出“面向人人”的平民化教育理念，不仅还原了教育本体的价值诉求，同时也为政府不断强化招生规模提供了理论支撑。正是在这一逻辑的导引下，各级政府在政策的刚性驱动中强力推动招生工作，进而使招生逐渐演变成了中职教育工作的重心。
三
分析发现，由于政策导向及价值追求等因素导致各个执行主体把扩大招生规模作为各自工作的重要抓手，进而导致学生数量急剧膨胀。接下来的问题是，在学校内涵建设乏力的情况下，如何提升职业教育的吸引力以赢得学生的青睐。事实上，为解决上述困境以稳固招生规模，国家采取了加大对学生的资助体系建设来求得学生就读的动力。但必须清楚的是，虽然加大资助力度是发展中等职业教育的重要举措，但其不属于九年制义务教育，那么这一政策的基础是什么呢？
（一）资助体系构建的现实基础：学生主体的演变 改革开放之后，国家对中等职业教育实行免费并辅之以统招统分的优惠政策，由于这些政策在降低学生投资成本的同时对于改善个人命运具有重要作用，因而吸引了大批优秀学生加入到中等职业教育中来。20世纪90年代，国家相继取消了上述优惠政策，导致职业教育出现了停滞甚至萎缩，这不仅表现在招生人数下降上，还表现在招收学生主体结构的变化上：一方面，由于中职教育无法继续满足人们的预期收益，致使大部分优质学生选择了具有更好预期的高中，其结果是中职学生的素质日趋下降；另一方面，学生的家庭背景也出现了相应变化。在教育产业化逐步确立与深化的过程中，由于市场在资源配置上的作用，导致优质教育资源趋向城市集中，从而使城乡教育资源的差别日益凸显，其直接后果是高等教育大部分被城市孩子所占据，农村孩子与高等教育之间的距离越来越远。需要强调的是，国家在对中职教育发展的整体布局上也强化了这一趋势。2002年，国务院在下发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就强调，发展职业教育要把农村和西部地区作为工作重点，要求在“十五”末期，中等职业学校面向农村的年招生规模要达到350万人，面向西部地区的年招生规模要达到120万人。而这种倾向性政策进一步强化了中职学校以农村家庭为主体的特征。据统计，2009年“中等职业教育在校生中，90%以上来自农村和城市中低收入家庭，其中贫困家庭学生约占30%”[4]。
必须指出的是，在可预见的未来，中等职业教育要继续发展，来自农村以及贫困家庭的学生数量仍将持续增长。因此，中职生源结构的改变成为政府加大资金投入，以构建更加完善资助体系的重要现实基础，这也是中职教育持续发展的重要推动力。
（二）资助体系构建的理论基础：中职教育公共产品属性的强化
随着中职教育“平民化”理念的提出与深化，再加上预期收益相对下降所导致的中职教育私人属性的不断弱化，中职教育的公共产品属性日趋增强③。而这一属性变化的逻辑结果则为进一步强化政府在发展中职教育中的主体地位提供了理论支撑。为此，有必要来梳理各投资主体的成本分担。
根据投资主体的不同，职业教育的成本可分为个人成本和社会成本。其中个人成本主要指家庭对于教育的投入，而社会成本则包括政府、企业以及相关社会团体或组织对职业教育的投入与资助④。在上述主体中，由于政府作为投资主体的地位不断被强化，其理应成为教育投入的绝对主体。当然，必须承认，由于中等职业教育属于一种技能教育，受教育者能够通过教育增加自身的人力资本，并为后期的收益打下基础，因而呈现出相应的私人属性，也应承担一定的成本。与此同时，由于职业教育的发展将会为企业提供更多、更优质的人才，这就为企业的生存与发展节省了大量培训成本，因此，企业也有义务为大力发展职业教育提供支持。
从现实层面来看，他们是如何来分担这一成本投入的呢？以中等专业学校为例，先从全国情况来看三者的成本分担，如表5所示。
表5 我国中等专业学校经费来源比例发展状况（单位：%）
资料来源：许丽平.我国中等职业教育成本分担研究[D].上海：华东师范大学，2008：43.
从上述投入结构来看，政府作为投资主体的第一人责任人承担了大部分培养成本，但同时也发现，这种投资比例却在缓慢下降，由1996年的64.87%下降至2004年的53.29%；而个人作为投入主体所承担的比例仍然较大，接近1/3，并且呈现出日趋上升的趋势，由1996年的26.32%上升至2004年的32.44%。如果任由这一趋势继续发展，其后果必然会使大部分学生放弃职业教育而选择初中毕业后就去打工，这将对职业教育发展带来不利影响。
因此，无论从现实情况抑或是成本与收益的经济学理论来看，加强政府投入以减少个人成本投入都是增强中职教育吸引力的一个重要策略。但必须指出的是，由于地方财政紧张⑤，地方政府不仅缺乏对职业教育的投资热情，同时也缺乏足够的资金以解决职业教育发展中的资金短缺问题。因此，要加强对职业教育的投入，只能由中央政府来承担中职教育投入的增量部分。为此，2005年，国务院提出从培养模式找寻降低中职生个人教育成本分担数额的发展思路。根据上述思路，2007年5月9日，国务院常务会议通过了《国务院关于建立健全普通本科学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，进而构建了一个以政府为主导，以财政为主体，社会各方参与，多元化助学手段并举的资助体系⑥。
如上所述，在发展是硬道理的思维逻辑下，大力发展中等职业教育成为近年来政府工作的一项重要内容。在这一逻辑的指导下，无论是中央政府还是地方政府，都始终把扩大招生规模作为一个必须完成的任务。在这一过程中，中等职业教育规模获得了极大发展，但是这种发展却具有狭隘性，除了人数增加之外，在师资力量、设备更新换代以及教学质量提升方面却并没有太多起色。这表明，这种由中央政府主导推动的发展并非通过学校的内涵建设去强化中职教育的吸引力，以获得优质学生的青睐，而仅仅是从收益与成本投入的经济学理论中去找寻可资选择的路径，即通过降低学生的个体成本投入以增强中职教育的吸引力。在这一理论逻辑的延展下，国家构建了一个系统的针对学生的资助体系。这种制度设计能够大大降低学生的投入成本，因而能够获得那些无法跨入普高及大学校门学生的认可与选择。必须承认，这种发展路径有很大的局限性，甚至也难以改变人们对中职教育的偏见，但在促进教育公平上仍然能发挥重要作用，能够使大部分上不起学的学生进一步接受教育。
参考文献
[1]江西省统计局，国家统计局江西调查总队.江西统计年鉴2010[J].北京：中国统计出版社，2011.
[2]国务院关于大力发展职业教育的决定[Z].2005.
[3]省教育厅2005年第六次新闻发布会新闻发布稿[Z].2005.
[4]抢抓机遇，真抓实干，加快发展中等职业教育——周济部长在贯彻落实中等职业教育国家助学政策座谈会上的讲话[N].中国教育报，2007-07-09.
On the Generation Logicality of Financial Support System for Secondary Vocational Education
——The Case of Jiangxi Province
DING Liu-bao
(Department of Social Science, Jiangxi Normal University of Technology, Nanchang Jiangxi 330013, China)
Abstract Under the context of vigorously developing vocational education, the key focus of the government is enlarging the enrollment scale rather than the connotation construction of secondary vocational education, which result in the decreasing of its attractiveness and the changing of the main structure of students. In order to adapt to the changing, the government has made efforts to build systematic financial support system for secondary vocational education with the aim of enhancing its attractiveness to students, which became important impetus for the development of vocational education.
Key words secondary vocational education; financial support system; Jiangxi province
关键词 中等职业教育；资助体系；江西省
中图分类号 G719.22；G526.7 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0049-06
中等职业教育是我国国民教育体系的重要组成部分，其承担着培养社会主义劳动者的重要任务。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，统招统分政策的逐步退出，以及中国传统价值观念的影响，在20世纪末及21世纪初的几年里，我国中职教育规模逐渐下滑。后来，政府采取以资助体系建设为核心的多项政策，旨在促进职业教育发展。关于盗助问题，学术界已进行了比较细致的探讨①，但其内容主要侧重于对资助政策实施状况及成效的讨论，缺乏对这一政策历史成因的追溯与解读。因此，有必要进一步梳理中职教育资助体系的构建过程。基于上述逻辑，笔者以江西省为例，从历史的角度来分析和讨论中职教育资助体系的构建历程及其成因，以期为此论题的拓展研究提供思路。
一
进入新世纪后，江西省中等职业教育实现了快速发展，特别是在校生数量有了明显上升。
如表1所示，进入新世纪后，中等职业教育在校生数呈现上升态势，从2001年的255108人上升至2008年的576356人，增长了1.3倍。这说明江西省中职教育确实取得了不错的发展成绩。但必须指出的是，仅以上述数据来涵盖职业教育发展的全部内容显然是不全面的。要实现职业教育的发展，不仅要保证学生人数的增长，同时在校生质量也要实现相应的提升。为了说明这一问题，有必要对中职教育各项建设情况予以进一步梳理。
（一）财政支持
资金支持是促进中等职业教育发展的基本前提，因此加强资金投入力度是省政府扶持中等职业教育发展的重要策略。中等职业教育的投入占省财政全部教育经费支出的比例是多少？下面以2007年为例进行分析。
表2 2007年江西省中等职业学校、高中收入状况（单位：千元）
资料来源：江西省教育厅.江西省教育经费统计年鉴2007[J].南昌：江西高校出版社，2009：4.
2007年，江西省教育与财政支出为1738076万元[1]，而用于中等职业教育的经费为83463万元，占全部教育经费支出的4.3%，生均经费为1200元；与此相对应的是，政府对普通高中的财政支出为170025万元，占全部教育投资的9.8%，生均经费为2000元。这说明政府在对普高与中职教育的投入中，更倾向于普通高中，这虽然有历年教育投入结构的束缚，但一定程度上说明，在潜意识中，政府认为学历教育比技能教育更为重要。需要强调的是，由于职业教育更强调动手能力，据估算其培养成本是普通教育的4倍左右；但在现实层面，政府对普通教育的投入却是职业教育的2倍，这更凸显出职业教育投入的不足，导致中等职业学校在人才培养方面始终力不从心，教学质量难以提高，难以保证招收的学生能够安心学习，并获得社会及家长的认可。
（二）师资配置
教师队伍是学校发展的重要资源。师资数量多寡以及水平的高低直接关系到教育质量的提升。在政府大力发展职业教育的政策背景下，中职学校的师资有何变化？为了便于比较，以普通中等专业学校为纬，以近十年的发展为经，来考察中等职业学校师资的发展状况。
从表3的统计数据发现，中等职业学校的教师素质有了一定提升，但教师数量却出现了相反的趋势——逐渐萎缩，从2000年的7213人下降至2009年的5975人，减少了17.2%。在学生数量不断增长的同时，教师数量下降必定会增加教师的负担，虽然这种负担因外聘教师而有所缓解，但无法改变教师负担过重的现实，而超负荷的工作状态难以保证教师全身心地投入教育，导致教学质量不断下滑。
表3 2000和2009年江西省中等专业学校教师职称比例统计
资料来源：本书编委会.江西省教育事业统计年鉴2000[J].南昌：江西高校出版社，2004：226；中共江西省委教育工委，江西省教育厅.江西省教育事业统计年鉴2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：639.
（三）基础设施建设
学校的基础设施是保障学校进行各类教育教学活动的物质平台，是培养优质毕业生的重要物质基础和保障。那么，在大力发展职业教育的政策指导下，政府财政对于中等职业教育的基础设施建设作出了哪些努力呢？由于资料有限，笔者无法提供历年来包括校舍、场地，以及仪器等方面建设的基本数据，因此只能进行横向比较。以2009年中等职业学校与普通高中的校内资产进行比对，以此来突显政府在资助力度上的倾向。
表4 2009年江西省中等教育人均固定资产情况统计
资料来源：中共江西省委教育工委，江西省教育厅.江西省教育事业统计年鉴2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：504，676.
表4数据显示，普通高中的基础设施建设明显优于中等职业学校，如运动场地、图书资料、数字资源、固定资产总值等，都大大超过中等职业学校。这从侧面证明了中职教育的基础设施建设严重不足。
上述分析发现，进入新世纪以来，虽然政府在不断强化职业教育的重要性，但这种强调在现实层面存在比较严重的片面性，即不断强化招生规模的增量追求，却在关涉人才培养质量方面的资金投入、师资建设以及基础设施建设方面缺乏强有力的政策支持。其结果是使中等职业教育发展化为单向度的学生数量增减，而招生数量持续增长虽能表征职业教育发展的成绩，但其同时也遮蔽了中职教育发展中面临的多重矛盾与困境，进而给职业教育发展带来隐患②。
二
通过分析发现，在大力发展职业教育的语境中，政府并没有花费太多力气来解决学校的内涵建设问题。从逻辑上而言，缺乏内涵建设必然导致吸引力下降，这又会进一步影响中职教育的招生规模。但事实上，如上所述，中职教育在数量上却获得了比较强劲的发展，究其原因主要是政府近些年来把其工作重心放在招生上，而这与政府的政策导向及其行动逻辑的理论基础有很强的相关性。 （一）以扩大招生为发展路径的现实解读
进入20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的确立与发展，中职教育统招统分的优惠政策不断弱化并最终退出历史舞台，使中等职业教育的发展出现了急遽下滑。为此，中央出台了一系列旨在加强中等职业教育的方针政策，这包括1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2002年国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2004年国务院七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》等。上述政策出台后，虽然每个阶段所提出的政策有差别，但在大力发展职业教育中，有一个中心环节始终常抓不懈，即扩大招生规模，如2002年提出“保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当，扩大高等职业教育的规模”；2004年，七部委提出“中等职业教育与普通高中教育的比例保持大体相当”；2005年，国务院提出“培养……数以千万计的高技能专门人才”。因此，从国家教育发展的规划来看，扩大招生规模一直是政府衡量职业教育发展的重要标准与不断追求的目标。虽然政府也强调要“努力提高职业院校的办学水平和质量”[2]，但质量提升并非一朝一夕能实现的，而且质量标准具有较强的弹性，不具有明确、客观的量化标准。而扩大招生规模不仅是中央政策强调的重点，且有较强的量化标准，从政策实践操作上而言其也是简单易行的。而这种刚性目标的提出必定会对地方政府的行动逻辑产生直接影响。
1998年，江西省政府在《江西省人民政府关于加快职业教育改革与发展的决定》中，提出了两个目标：一是2000年前的奋斗目标：采取多种形式大力发展职业教育，初步建立初等、中等、高等职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。并强调重点发展中等职业教育，逐步做到50%~70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训机构。到2000年，江西省各类中等职业学校年招生人数和在校生数占整个高中阶段的比例要分别达到60%，普及高中阶段教育的城市可达到70%。二是2010年职业教育发展的远景目标：建立比较完善的职业教育体系，使从业者均能受到从业岗位需要的良好职业技术训练，使中专、职高和技校的在校生达到62万人，80%以上的从业人员上岗前接受职业学校教育或职业培训。这些目标的确立，为江西省职业教育确立了发展基调与路径。在之后的时间里，江西省政府始终把扩大招生作为一个重要工作甚至必须完成的任务予以不断强化。如：
（1）2001年于玉梅副厅长在全省职业教育与成人教育工作会上指出：“发展仍然是2003年职成教工作的重点……各地要采取有力措施，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当、协调发展，努力扩大中职招生规模，确保在2002年招生数的基础上增长20%。”
（2）2004年职业教育工作会上，于玉梅强调，要继续以发展中等职业教育为重点，努力扩大事业规模。力争中等职业学校招生比2003年增加3万人，增长18%。
（3）省教育厅副巡视员万普海在2006年全省成教工作总结会暨2007年年度工作会上的讲话中提出，“2007年，全省大力发展职业教育要有所突破，要继续坚持以发展中等职业教育为重点，切实加大应用型、技能型人才培养力度，扩大规模，深化改革，增强活力，提高质量，全省中等职业学校完成招生30万人的目标任务。”
（4）教育厅厅长虞国庆在2009年全省中等职业学校招生工作暨德育工作会议上指出：“今年我省中职招生30.5万人要作为指令性计划来完成。”
在省政府发展职业教育刚性目标的要求下，作为市、县一级政府同样把这一招生指标层层分解、责任到人，以确保招生工作的顺利完成，这为正常的招生秩序带来了强烈冲击，甚至导致各地不断上演各种“抢夺生源”的“闹剧”。
（二）以扩大招生为发展路径的理论解读
在政府的强力推动下，中等职业教育基本达到了教育发展规划中关于规模扩张的整体目标。政策是价值诉求的外在表现形式，为了弄清楚政府上述行为的内在逻辑与思路，有必要厘清隐藏在这些政策中的价值指向。
1999年扩招之后，精英教育逐渐演变成大众教育，这种发展趋势为越来越多的人接受高等教育提供了支持与保障。但必须清醒地认识到，即使在大众教育普及之后，仍有大部分人无法获得进入高等教育机构学习的机会。据资料显示，“到2020年，高等教育的毛入学率即使达到40%，仍将有60%以上的学生需要接受中等职业教育，从而实现就业。”[3] 换言之，仅仅发展高等教育无法实现全民教育的理想追求。因此，构建一个合理而完整的教育教学体系，不仅是为社会培养所需要的人才，更是彰显教育公平的一个重要内容。正是从这一逻辑出发，温家宝在2005年“两会”上指出，“中国之所以把义务教育和职业教育放在重要位置，就是要使教育成为面向平民的教育”。随着教育产业化的发展，受教育权利不公平的问题越发突出。但必须指出的是，在一个和谐公平的社会，受教育应成为公民的一项基本权利，而发展中等职业教育正是弥补教育不公平的一个重要平台。它能够为在升学教育中落选的学生提供进一步教育的新路径与可能。
因此，国家提出“面向人人”的平民化教育理念，不仅还原了教育本体的价值诉求，同时也为政府不断强化招生规模提供了理论支撑。正是在这一逻辑的导引下，各级政府在政策的刚性驱动中强力推动招生工作，进而使招生逐渐演变成了中职教育工作的重心。
三
分析发现，由于政策导向及价值追求等因素导致各个执行主体把扩大招生规模作为各自工作的重要抓手，进而导致学生数量急剧膨胀。接下来的问题是，在学校内涵建设乏力的情况下，如何提升职业教育的吸引力以赢得学生的青睐。事实上，为解决上述困境以稳固招生规模，国家采取了加大对学生的资助体系建设来求得学生就读的动力。但必须清楚的是，虽然加大资助力度是发展中等职业教育的重要举措，但其不属于九年制义务教育，那么这一政策的基础是什么呢？
（一）资助体系构建的现实基础：学生主体的演变 改革开放之后，国家对中等职业教育实行免费并辅之以统招统分的优惠政策，由于这些政策在降低学生投资成本的同时对于改善个人命运具有重要作用，因而吸引了大批优秀学生加入到中等职业教育中来。20世纪90年代，国家相继取消了上述优惠政策，导致职业教育出现了停滞甚至萎缩，这不仅表现在招生人数下降上，还表现在招收学生主体结构的变化上：一方面，由于中职教育无法继续满足人们的预期收益，致使大部分优质学生选择了具有更好预期的高中，其结果是中职学生的素质日趋下降；另一方面，学生的家庭背景也出现了相应变化。在教育产业化逐步确立与深化的过程中，由于市场在资源配置上的作用，导致优质教育资源趋向城市集中，从而使城乡教育资源的差别日益凸显，其直接后果是高等教育大部分被城市孩子所占据，农村孩子与高等教育之间的距离越来越远。需要强调的是，国家在对中职教育发展的整体布局上也强化了这一趋势。2002年，国务院在下发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就强调，发展职业教育要把农村和西部地区作为工作重点，要求在“十五”末期，中等职业学校面向农村的年招生规模要达到350万人，面向西部地区的年招生规模要达到120万人。而这种倾向性政策进一步强化了中职学校以农村家庭为主体的特征。据统计，2009年“中等职业教育在校生中，90%以上来自农村和城市中低收入家庭，其中贫困家庭学生约占30%”[4]。
必须指出的是，在可预见的未来，中等职业教育要继续发展，来自农村以及贫困家庭的学生数量仍将持续增长。因此，中职生源结构的改变成为政府加大资金投入，以构建更加完善资助体系的重要现实基础，这也是中职教育持续发展的重要推动力。
（二）资助体系构建的理论基础：中职教育公共产品属性的强化
随着中职教育“平民化”理念的提出与深化，再加上预期收益相对下降所导致的中职教育私人属性的不断弱化，中职教育的公共产品属性日趋增强③。而这一属性变化的逻辑结果则为进一步强化政府在发展中职教育中的主体地位提供了理论支撑。为此，有必要来梳理各投资主体的成本分担。
根据投资主体的不同，职业教育的成本可分为个人成本和社会成本。其中个人成本主要指家庭对于教育的投入，而社会成本则包括政府、企业以及相关社会团体或组织对职业教育的投入与资助④。在上述主体中，由于政府作为投资主体的地位不断被强化，其理应成为教育投入的绝对主体。当然，必须承认，由于中等职业教育属于一种技能教育，受教育者能够通过教育增加自身的人力资本，并为后期的收益打下基础，因而呈现出相应的私人属性，也应承担一定的成本。与此同时，由于职业教育的发展将会为企业提供更多、更优质的人才，这就为企业的生存与发展节省了大量培训成本，因此，企业也有义务为大力发展职业教育提供支持。
从现实层面来看，他们是如何来分担这一成本投入的呢？以中等专业学校为例，先从全国情况来看三者的成本分担，如表5所示。
表5 我国中等专业学校经费来源比例发展状况（单位：%）
资料来源：许丽平.我国中等职业教育成本分担研究[D].上海：华东师范大学，2008：43.
从上述投入结构来看，政府作为投资主体的第一人责任人承担了大部分培养成本，但同时也发现，这种投资比例却在缓慢下降，由1996年的64.87%下降至2004年的53.29%；而个人作为投入主体所承担的比例仍然较大，接近1/3，并且呈现出日趋上升的趋势，由1996年的26.32%上升至2004年的32.44%。如果任由这一趋势继续发展，其后果必然会使大部分学生放弃职业教育而选择初中毕业后就去打工，这将对职业教育发展带来不利影响。
因此，无论从现实情况抑或是成本与收益的经济学理论来看，加强政府投入以减少个人成本投入都是增强中职教育吸引力的一个重要策略。但必须指出的是，由于地方财政紧张⑤，地方政府不仅缺乏对职业教育的投资热情，同时也缺乏足够的资金以解决职业教育发展中的资金短缺问题。因此，要加强对职业教育的投入，只能由中央政府来承担中职教育投入的增量部分。为此，2005年，国务院提出从培养模式找寻降低中职生个人教育成本分担数额的发展思路。根据上述思路，2007年5月9日，国务院常务会议通过了《国务院关于建立健全普通本科学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，进而构建了一个以政府为主导，以财政为主体，社会各方参与，多元化助学手段并举的资助体系⑥。
如上所述，在发展是硬道理的思维逻辑下，大力发展中等职业教育成为近年来政府工作的一项重要内容。在这一逻辑的指导下，无论是中央政府还是地方政府，都始终把扩大招生规模作为一个必须完成的任务。在这一过程中，中等职业教育规模获得了极大发展，但是这种发展却具有狭隘性，除了人数增加之外，在师资力量、设备更新换代以及教学质量提升方面却并没有太多起色。这表明，这种由中央政府主导推动的发展并非通过学校的内涵建设去强化中职教育的吸引力，以获得优质学生的青睐，而仅仅是从收益与成本投入的经济学理论中去找寻可资选择的路径，即通过降低学生的个体成本投入以增强中职教育的吸引力。在这一理论逻辑的延展下，国家构建了一个系统的针对学生的资助体系。这种制度设计能够大大降低学生的投入成本，因而能够获得那些无法跨入普高及大学校门学生的认可与选择。必须承认，这种发展路径有很大的局限性，甚至也难以改变人们对中职教育的偏见，但在促进教育公平上仍然能发挥重要作用，能够使大部分上不起学的学生进一步接受教育。
参考文献
[1]江西省统计局，国家统计局江西调查总队.江西统计年鉴2010[J].北京：中国统计出版社，2011.
[2]国务院关于大力发展职业教育的决定[Z].2005.
[3]省教育厅2005年第六次新闻发布会新闻发布稿[Z].2005.
[4]抢抓机遇，真抓实干，加快发展中等职业教育——周济部长在贯彻落实中等职业教育国家助学政策座谈会上的讲话[N].中国教育报，2007-07-09.
On the Generation Logicality of Financial Support System for Secondary Vocational Education
——The Case of Jiangxi Province
DING Liu-bao
(Department of Social Science, Jiangxi Normal University of Technology, Nanchang Jiangxi 330013, China)
Abstract Under the context of vigorously developing vocational education, the key focus of the government is enlarging the enrollment scale rather than the connotation construction of secondary vocational education, which result in the decreasing of its attractiveness and the changing of the main structure of students. In order to adapt to the changing, the government has made efforts to build systematic financial support system for secondary vocational education with the aim of enhancing its attractiveness to students, which became important impetus for the development of vocational education.
Key words secondary vocational education; financial support system; Jiangxi province