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【摘要】《里斯本条约》对欧盟共同外交与安全政策的法律机制产生了重要影响，它赋予欧盟国际法律人格，将共同外交与安全政策并入欧盟对外政策中。但其并没有为欧盟一体化画上圆满的句号，反而是一个富于挑战性的新的开始。欧盟共同外交与安全政策的“政府间”性质仍没有改变，《里斯本条约》的新举措有待于实践中检验和发展。
【关键词】欧盟共同外交 安全政策 法律机制 《里斯本条约》 欧盟理事会
2007年欧盟27个成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》，该条约由《欧洲联盟条约》（TEU）和《欧洲经济共同体运行条约》（TFEU）组成，主要目的在于增强欧盟的民主合法性和欧盟对外行动的有效性、一致性，以增强欧盟在国际舞台上的行动能力。条约于2009年1月生效。《里斯本条约》成为继《马斯特里赫特条约》后欧洲一体化进程的一个新里程碑。它要解决的是欧盟扩大后的机构与体制问题，但其真正意义在于开始了欧洲一体化重心由经济向政治转移的进程，而这个标志就是共同外交与安全政策的新发展。
《里斯本条约》前欧盟共同外交与安全法律政策
从1991年《马斯特里赫特条约》的签署到2001年的《尼斯条约》，欧盟共同外交与安全政策法律机制的发展呈现如下特点：
欧盟自身经历了从松散的成员国间的联合到一个具有默示主体资格的国际组织的转变。这一过程中，国际法尤其国际条约法是主要法律基础。
虽然欧盟的共同体支柱具有超国家性，但由于欧洲议会和欧盟法院在共同外交与安全政策领域的作用极小，欧盟在共同外交与安全政策领域也没有取得财政上的独立，从这个意义上说，共同外交与安全政策仍是国际条约法指导的政府间主义性质的国家合意。
共同外交与安全政策的目标过于宽泛，又缺乏可操作性。
上述条约没有对欧盟在共同外交与安全政策领域的权能做出明确界定，这与欧共体所具有的排他性权能、分享权能和隐含权能形成鲜明对比。
欧盟自身在这一领域没有立法权，欧盟法院对共同外交与安全政策也没有管辖权，欧盟的强制力从本质上来说仍是国际法层面的强制力。
《里斯本条约》下共同外交与安全政策法律机制的新发展
欧盟的法律人格。TEU第47条规定欧盟应具有法律人格。TFEU第335条规定欧盟成员国应在国内法中赋予欧盟以法律能力，第340条规定了欧盟的合同和非合同责任能力。此外，TEU取消三大支柱的划分，统一规定欧盟对外政策的一般条款，包括欧盟对外行动的指导原则、目标、促进和保障行动的一致性等，这些总则性规定有利于增强欧盟对外行动的有效性、透明性和一致性，使欧盟国际法主体地位更加稳固和确定。
欧盟权能。TEU第24条规定欧盟能涵盖对外政策领域和有关欧盟安全的所有问题，包括逐步发展一个共同防务政策。但同时又指出，共同外交与安全政策实行特殊的规则和程序，由欧洲理事会和欧盟理事会以全体一致方式做出决策，欧盟在这一领域无立法权。关于共同外交与安全政策的权能性质，它既不属于欧盟的排他性权能（例如欧盟在共同商业政策领域所拥有的权能），也不属于分享性权能（例如欧盟在发展合作和人道主义援助领域拥有的权能），而是一种自成一类的独特的权能范畴，具有非排他性的特点，这从另一个侧面表明，虽然《里斯本条约》废除了原有条约体系三大支柱的划分，但共同外交与安全政策事实上的“政府间”性质依然没变，成员国仍采取保守态度，不愿过渡更多国家主权。
法律机制。条约将共同策略、联合行动、共同立场统一起来，使用指导方针和决议方式，有利于简化对外行动机制。此种法律机制不像欧盟的规则（regulation）那样有直接的法律效力，或像指令（directive）那样间接统一成员国立法，而是通过提供一系列程序性和行政性决议引导成员国在对外政策中采取共同的目标，做出协调性的反应并分配权能。①其目的在于赋予行政上的决议（Executive Decisions）以法律拘束力，从而实现共同外交与安全政策的特有功能。
决策与执行机制。条约以全体一致为该领域的主要表决方式。欧洲理事会是最高决策机构，以全体一致方式界定欧盟共同外交与安全政策的一般原则和策略。此外，条约还规定了多数表决机制和建设性弃权作为全体一致表决机制的例外。②
条约对欧盟共同外交与安全政策执行机制的改革主要体现在如下三个方面的创新：欧盟外交与安全事务高级代表、对外行动署和欧洲理事会主席的设立。首先，高级代表兼任欧盟委员会副主席及欧洲防务机构管理人，③有权处理欧盟对外经济关系，主导国防和安全任务，处理有关共同外交与安全政策的对外关系，确保共同外交与安全政策的贯彻执行，在国际舞台上与第三国或国际组织代表欧盟展开政治对话，在国际组织中代表欧盟，身兼三职的欧盟外长集欧盟所有“超国家”和“政府间”因素于一身，大大增强了欧盟对外政策的横向一致性。其次，对外行动署由欧洲理事会秘书处、欧盟委员会和成员国外交部委派的官员组成，目的在于促进欧盟对外行动一致性和强化欧盟国际主体资格。此外，条约将欧洲理事会正式引入欧盟机构体系中，并设立欧洲理事会主席一职。④欧洲理事会主席由欧洲理事会通过多数表决方式选出，任期两年半，可以连任一届，与以往半年的任期相比，有利于欧盟对外政策的连贯性。
欧盟法院管辖权。民主与法治是欧盟赖以建立的价值基石，欧盟法院能够在多大程度上行使司法监督，是欧盟民主和法治的重要体现。在共同外交与安全政策领域，欧盟法院的司法监督仍原则上被排除，仅规定了下述例外：审查对自然人或法人的制裁的合法性；审查共同外交与安全政策的执行是否违背《欧洲联盟条约》40条的规定或是否侵犯欧盟机构权力；就欧盟签署的国际协定是否违背欧盟基本条约提出法律意见。
财政预算与开支。关于共同外交与安全政策的预算与开支，条约没有较大改动：行政上的支出由欧盟承担；政策执行上的支出除有关军事和防务领域由成员国承担外，其余开支由欧盟承担。此外，条约引入了确保紧急行动时的两项快速财政措施：在紧急行动时，对属于欧盟负担的开支，从欧盟理事会组建的快速财政程序中支出；对于属于成员国负担的财政开支，从成员国分摊的启动基金中支出。
灵活性条款。由于该政策的政府间性质，为促进欧盟对外政策的统一，条约还规定了很多灵活性条款：首先允许成员国在各个领域强化合作（enhanced cooperation）；此外，在共同防卫领域通过多数表决机制而允许成员国采取长期结构性合作、在表决程序上允许成员国书面建设性弃权、针对有完成某一特殊任务能力和意愿的部分成员国实行任务信任机制、允许成员国在防卫领域合作的互相协助条款、针对成员国的恐怖袭击或成员国内的自然或人为灾害而允许成员国合作的共同稳定条款等机制，都在不同程度上促进成员国之间的密切合作，形成共同意志，最终有利于欧盟对外政策的一致性。
有关欧盟共同外交与安全政策法律体系的几点结论与反思
总之，条约赋予欧盟国际法律人格，废除了三大支柱的分类，将共同外交与安全政策并入欧盟对外政策中，统一罗列欧盟对外政策的目标，大大促进了欧盟对外政策的一致性和有效性。其次，条约增加了多数表决机制在共同外交与安全政策领域的适用范围，允许成员国在条约体系外进行合作，这些灵活性条款势必促进成员国在条约机制外的合作，也必然加速欧盟政治一体化质的转变。再次，从组织结构上，条约简化了组织结构，设立欧盟外交与安全事务最高代表，兼任欧盟委员会副主席，并设立欧盟对外行动署协助最高代表工作，这些新举措，有利于增强欧盟对外行动的一致性、有效性。
但条约并没有为欧盟一体化画上圆满的句号，它只是《欧盟宪法条约》遭遇破产之后的一个过渡且无奈的举措。欧盟共同外交与安全政策在欧盟的对外政策中仍是最薄弱的环节。虽然该条约在增强欧盟对外行动一致性、有效性和透明性上做了很大改革，但欧盟共同外交与安全政策的“政府间”性质仍没改变，条约赋予欧盟法律人格，简化欧盟组织体系，增强欧盟机构职能，却没有改变欧盟在这一领域的中间人角色，共同外交与安全政策仍是政府间性质的合作。机构虽然简化了，其中的问题仍不简单，条约做出了很多创新，但这些创新的效果如何还有待于今后实践的考验。可以说，在共同外交与安全政策领域，条约的创新与缺陷并存，《里斯本条约》改革了欧盟共同外交与安全政策法律机制，但它不是终点，而是一个新的开始。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
注释
①M Koskenniemi, “International Law Aspects of the Common Foreign and Security Policy”, in M Koskenniemi (ed.), International Aspects of the European Union, 1998, 32.
②③④Article 31、18、13, TEU (Lisbon).
【关键词】欧盟共同外交 安全政策 法律机制 《里斯本条约》 欧盟理事会
2007年欧盟27个成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》，该条约由《欧洲联盟条约》（TEU）和《欧洲经济共同体运行条约》（TFEU）组成，主要目的在于增强欧盟的民主合法性和欧盟对外行动的有效性、一致性，以增强欧盟在国际舞台上的行动能力。条约于2009年1月生效。《里斯本条约》成为继《马斯特里赫特条约》后欧洲一体化进程的一个新里程碑。它要解决的是欧盟扩大后的机构与体制问题，但其真正意义在于开始了欧洲一体化重心由经济向政治转移的进程，而这个标志就是共同外交与安全政策的新发展。
《里斯本条约》前欧盟共同外交与安全法律政策
从1991年《马斯特里赫特条约》的签署到2001年的《尼斯条约》，欧盟共同外交与安全政策法律机制的发展呈现如下特点：
欧盟自身经历了从松散的成员国间的联合到一个具有默示主体资格的国际组织的转变。这一过程中，国际法尤其国际条约法是主要法律基础。
虽然欧盟的共同体支柱具有超国家性，但由于欧洲议会和欧盟法院在共同外交与安全政策领域的作用极小，欧盟在共同外交与安全政策领域也没有取得财政上的独立，从这个意义上说，共同外交与安全政策仍是国际条约法指导的政府间主义性质的国家合意。
共同外交与安全政策的目标过于宽泛，又缺乏可操作性。
上述条约没有对欧盟在共同外交与安全政策领域的权能做出明确界定，这与欧共体所具有的排他性权能、分享权能和隐含权能形成鲜明对比。
欧盟自身在这一领域没有立法权，欧盟法院对共同外交与安全政策也没有管辖权，欧盟的强制力从本质上来说仍是国际法层面的强制力。
《里斯本条约》下共同外交与安全政策法律机制的新发展
欧盟的法律人格。TEU第47条规定欧盟应具有法律人格。TFEU第335条规定欧盟成员国应在国内法中赋予欧盟以法律能力，第340条规定了欧盟的合同和非合同责任能力。此外，TEU取消三大支柱的划分，统一规定欧盟对外政策的一般条款，包括欧盟对外行动的指导原则、目标、促进和保障行动的一致性等，这些总则性规定有利于增强欧盟对外行动的有效性、透明性和一致性，使欧盟国际法主体地位更加稳固和确定。
欧盟权能。TEU第24条规定欧盟能涵盖对外政策领域和有关欧盟安全的所有问题，包括逐步发展一个共同防务政策。但同时又指出，共同外交与安全政策实行特殊的规则和程序，由欧洲理事会和欧盟理事会以全体一致方式做出决策，欧盟在这一领域无立法权。关于共同外交与安全政策的权能性质，它既不属于欧盟的排他性权能（例如欧盟在共同商业政策领域所拥有的权能），也不属于分享性权能（例如欧盟在发展合作和人道主义援助领域拥有的权能），而是一种自成一类的独特的权能范畴，具有非排他性的特点，这从另一个侧面表明，虽然《里斯本条约》废除了原有条约体系三大支柱的划分，但共同外交与安全政策事实上的“政府间”性质依然没变，成员国仍采取保守态度，不愿过渡更多国家主权。
法律机制。条约将共同策略、联合行动、共同立场统一起来，使用指导方针和决议方式，有利于简化对外行动机制。此种法律机制不像欧盟的规则（regulation）那样有直接的法律效力，或像指令（directive）那样间接统一成员国立法，而是通过提供一系列程序性和行政性决议引导成员国在对外政策中采取共同的目标，做出协调性的反应并分配权能。①其目的在于赋予行政上的决议（Executive Decisions）以法律拘束力，从而实现共同外交与安全政策的特有功能。
决策与执行机制。条约以全体一致为该领域的主要表决方式。欧洲理事会是最高决策机构，以全体一致方式界定欧盟共同外交与安全政策的一般原则和策略。此外，条约还规定了多数表决机制和建设性弃权作为全体一致表决机制的例外。②
条约对欧盟共同外交与安全政策执行机制的改革主要体现在如下三个方面的创新：欧盟外交与安全事务高级代表、对外行动署和欧洲理事会主席的设立。首先，高级代表兼任欧盟委员会副主席及欧洲防务机构管理人，③有权处理欧盟对外经济关系，主导国防和安全任务，处理有关共同外交与安全政策的对外关系，确保共同外交与安全政策的贯彻执行，在国际舞台上与第三国或国际组织代表欧盟展开政治对话，在国际组织中代表欧盟，身兼三职的欧盟外长集欧盟所有“超国家”和“政府间”因素于一身，大大增强了欧盟对外政策的横向一致性。其次，对外行动署由欧洲理事会秘书处、欧盟委员会和成员国外交部委派的官员组成，目的在于促进欧盟对外行动一致性和强化欧盟国际主体资格。此外，条约将欧洲理事会正式引入欧盟机构体系中，并设立欧洲理事会主席一职。④欧洲理事会主席由欧洲理事会通过多数表决方式选出，任期两年半，可以连任一届，与以往半年的任期相比，有利于欧盟对外政策的连贯性。
欧盟法院管辖权。民主与法治是欧盟赖以建立的价值基石，欧盟法院能够在多大程度上行使司法监督，是欧盟民主和法治的重要体现。在共同外交与安全政策领域，欧盟法院的司法监督仍原则上被排除，仅规定了下述例外：审查对自然人或法人的制裁的合法性；审查共同外交与安全政策的执行是否违背《欧洲联盟条约》40条的规定或是否侵犯欧盟机构权力；就欧盟签署的国际协定是否违背欧盟基本条约提出法律意见。
财政预算与开支。关于共同外交与安全政策的预算与开支，条约没有较大改动：行政上的支出由欧盟承担；政策执行上的支出除有关军事和防务领域由成员国承担外，其余开支由欧盟承担。此外，条约引入了确保紧急行动时的两项快速财政措施：在紧急行动时，对属于欧盟负担的开支，从欧盟理事会组建的快速财政程序中支出；对于属于成员国负担的财政开支，从成员国分摊的启动基金中支出。
灵活性条款。由于该政策的政府间性质，为促进欧盟对外政策的统一，条约还规定了很多灵活性条款：首先允许成员国在各个领域强化合作（enhanced cooperation）；此外，在共同防卫领域通过多数表决机制而允许成员国采取长期结构性合作、在表决程序上允许成员国书面建设性弃权、针对有完成某一特殊任务能力和意愿的部分成员国实行任务信任机制、允许成员国在防卫领域合作的互相协助条款、针对成员国的恐怖袭击或成员国内的自然或人为灾害而允许成员国合作的共同稳定条款等机制，都在不同程度上促进成员国之间的密切合作，形成共同意志，最终有利于欧盟对外政策的一致性。
有关欧盟共同外交与安全政策法律体系的几点结论与反思
总之，条约赋予欧盟国际法律人格，废除了三大支柱的分类，将共同外交与安全政策并入欧盟对外政策中，统一罗列欧盟对外政策的目标，大大促进了欧盟对外政策的一致性和有效性。其次，条约增加了多数表决机制在共同外交与安全政策领域的适用范围，允许成员国在条约体系外进行合作，这些灵活性条款势必促进成员国在条约机制外的合作，也必然加速欧盟政治一体化质的转变。再次，从组织结构上，条约简化了组织结构，设立欧盟外交与安全事务最高代表，兼任欧盟委员会副主席，并设立欧盟对外行动署协助最高代表工作，这些新举措，有利于增强欧盟对外行动的一致性、有效性。
但条约并没有为欧盟一体化画上圆满的句号，它只是《欧盟宪法条约》遭遇破产之后的一个过渡且无奈的举措。欧盟共同外交与安全政策在欧盟的对外政策中仍是最薄弱的环节。虽然该条约在增强欧盟对外行动一致性、有效性和透明性上做了很大改革，但欧盟共同外交与安全政策的“政府间”性质仍没改变，条约赋予欧盟法律人格，简化欧盟组织体系，增强欧盟机构职能，却没有改变欧盟在这一领域的中间人角色，共同外交与安全政策仍是政府间性质的合作。机构虽然简化了，其中的问题仍不简单，条约做出了很多创新，但这些创新的效果如何还有待于今后实践的考验。可以说，在共同外交与安全政策领域，条约的创新与缺陷并存，《里斯本条约》改革了欧盟共同外交与安全政策法律机制，但它不是终点，而是一个新的开始。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
注释
①M Koskenniemi, “International Law Aspects of the Common Foreign and Security Policy”, in M Koskenniemi (ed.), International Aspects of the European Union, 1998, 32.
②③④Article 31、18、13, TEU (Lisbon).