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摘要：随着城镇化、工业化、农业现代化的同步快速发展，保护资源和保障发展矛盾日益突出。如何挖掘低效存量用地的潜力，也就是进行城镇低效用地再开发已经成为必然趋势。
关键词：城镇低效用地；再开发；问题；研究
中图分类号： F301.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.08.020
随着城镇化、工业化、农业现代化的同步快速發展，保护资源和保障发展矛盾日益突出。丹东市是我国对朝贸易最大的口岸城市，也是东北东部出海口和辽宁沿海经济带开发开放战略节点。如何挖掘低效存量用地的潜力，也就是进行城镇低效用地再开发已经成为必然趋势。本文在广泛调研的基础上，以辽宁省丹东市为例，对进行城镇低效用地再开发相关问题进行研究。
1 城镇低效用地的概念及意义
城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。
据不完全调查统计，丹东市中心城区城镇低效用地总面积1241.11公顷，平房、棚户区总面积717.93公顷，旧危楼房区总面积56.58公顷，旧工矿企业总面积466.60公顷。本项目研究，拟在推进积极开展旧城区低效用地更新改造，着力治理基础设施落后，城中村和城镇功能定位不符的旧城区，突出市域中心城区及重点城镇镇区的更新治理，重点改造白房路、铁矿沟、表厂、锦江山、七道沟、八道沟、九道沟、头道沟一带大沙河南侧的棚户区和老城区的旧工厂房仓储区，大力挖掘旧城镇用地潜力，盘活存量建设用地，促使其深度利用。进一步推进供给侧结构性改革，提高土地对经济社会发展的保障能力。
2 丹东市城镇建设用地利用现状
2.1老城区盘活潜力较大
丹东市老城区面积约40平方公里（不包括建制镇），但居住人口已达到60万以上，老城区建筑容积率高，房屋建筑拥挤，人口密度大，人均占地不超过70平方米。虽然自2005年以来，国家在东北三省实施振兴战略过程中相继开展了大规模的棚户区改造工程，近十年来丹东市在棚户区改造工作中取得很大成绩，约400万平方米近7万户的棚户区得以改造改善。但总体进程缓慢，仍有许多棚户区亟须改造，例如铁矿沟、爱民沟、八道沟等旧城镇、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大，盘活利用潜力较大。
2.2城市土地数量盲目扩大和结构转换不合理，城市土地资源浪费严重
从城市发展前景来看，特别是城市新区用地规模扩张过快，城镇内部土地利用结构不合理，城市公用设施、公共建筑的建设过分强调规模，建筑业发展过快，交通绿地等基础建设项目升级扩建用地迅速增加，工业企业其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，城区整体规划机制不健全。
2.3工业用地投资强度低
从2011年始（除2016年外），其他年度丹东市工业用地投资强度远远低于全省平均水平。存在布局散乱、容积率低、建筑密度低、投入产出率低等问题。
2.4亿元GDP耗地量高于全省平均水平
从2011年始，亿元GDP耗地量高于全省平均水平。由于历史原因，全市亿元GDP耗地量很难在短时间内降下来，还需要一个长期积累的过程，浪费土地现象严重。
2.5批而未供、闲置土地面积较大
据统计，2010年～2017年经省政府批准，共征地4712.17公顷，已供3495.56公顷，尚有1216.61公顷未供，平均供地率为74.18%。目前，全市闲置土地29宗，面积167.37公顷，均为合作区土地，再加上老城区存量用地改造的土地，全市闲置土地面积较大。主要原因：一是项目不实。各县（市、区）上报的项目不实，土地批回后，项目实施不了，没有项目导致土地供不出去。二是规划、拆迁等问题。由于拆迁等原因，造成企业无法按期开工，甚至个别企业拿地多年至今尚未开工。
2.6老城区部分工业企业急需搬迁
近年来，丹东市已把大部分重污染、能耗大、效益差的工业企业有重点、分层次、分区域、分时段进行搬迁、改造或关闭停产。但目前仍有部分企业没有实施搬迁改造，这些企业大多关闭闲置，有些只有少部分人留守，既影响城市面貌，又闲置浪费土地。为了盘活国有资产，急需对这些企业进行搬迁改造，实行退二进三政策。大量工业用地集中在黄金地段，有的项目还是淘汰类或禁止类产业项目。例如丹东国资化学纤维有限公司厂区总占地面积93公顷，企业亦面临停产。另外，企业家属住宅区始建于20世纪五十年代，占地面积30公顷，现有住宅楼73栋，房屋总建筑面积29.8万平方米，再开发问题亟待解决。
3推进城镇低效用地再开发工作的建议
坚持新发展理念，从城市更新角度出发，以优化人居环境、改善城乡面貌和建设健康生态环境为目标，根据国家有关文件要求，结合丹东市实际，大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，严格保护耕地，提升节约集约用地水平。
3.1规划先行，科学谋划布局
坚持规划先行，科学编制土地利用总体规划，合理划定城镇发展、产业发展空间，协调平衡城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求。科学编制年度土地收储和供应计划，不符合产业政策及不符合用地标准的项目用地一律不纳入收储计划。严格执行土地用途管制和土地利用年度计划管理，规范批地、供地、用地秩序。强化规划实施管理，切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。
3.2坚持节约集约用地制度，优化利用结构
按照坚定不移地推进节约用地的总要求，有效地控制建设用地总量，避免建设用地不合理的外延扩张；在严格保护耕地的基础上，科学调控建设用地增量；统筹建设用地增量与存量，注重存量挖潜和低效用地改造，优化建设用地结构和布局；加大闲置土地清理整治，强化节约集约用地全程动态监管，建立土地利用动态巡查制度。对重点建设项目、基础设施和民生实事项目等方面的用地需求和医疗、养老、旅游等新产业、新业态发展用地予以重点保障；对煤炭、钢铁等产能过剩行业新上项目一律停止批地，努力实施“有保有控”的差别化用地管理。 3.3盘活城镇低效用地
针对丹东情况，实行优惠政策，盘活城镇存量建设用地，着重要做好以下几项工作：
一是推进老工业区企业搬迁改造。对城区老工业区企业视情况分别实施就地改造、异地迁建和依法关停等。符合城市功能定位的企业要就地加强技术改造，提高清洁安全生产水平；要注重发挥行业规划和产业政策的引导作用，支持企业同步进行技术改造和改制重组。
二是合理选择搬迁企业承接地。根据搬迁企业的产业类型、发展方向等条件，引导企业向具备条件的经济技术开发区、高新技术产业开发区等园区搬迁，推动产业集聚发展。对位于远郊区县的搬迁企业承接地，应完善市政基础设施和公共服务设施，加强生活配套设施建设，方便职工生活。
三是加大土地政策支持力度。对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地。改造利用老厂区、老厂房发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供地。在下达年度新增建设用地计划指标时，可根据实施方案确定的规模和时序，向搬迁企业承接地倾斜。
四是把城区老工业区搬迁改造与加快棚户区改造紧密结合，大力推进城区老工业区棚户区改造。积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。鼓励国家开发银行及有关大型商业银行为城区老工业区、棚户区改造提供资金支持；加快推进非成片棚户区、零星危旧房改造，稳步实施“城中村”改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片城镇旧住宅区的综合整治。
3.4建立城镇低效用地再开发激励机制
逐步健全闲置和低效用地的利用调节机制，充分运用价格杠杆抑制多占、滥占和浪费土地现象。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的政策。规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡地建设开发利用等城镇低效用地再开发激励机制。
3.5强化社会监督
建立改造开发工作信息公开制度，对涉及的各个环节实行全程公开，接受社会和群众监督。同时涉及土地出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示，确保改造开发公开、公平、公正。
3.6严守廉政纪律
建立责任追究机制，加强廉政风险排查，完善规划，从源头上防止寻租行为发生；规范资金管理，项目收益公开透明，确保资金安全高效使用；严格监督管理，加强项目实施跟踪评估，及时纠正发现的问题，保证改造开发工作规范健康开展。
参考文献
[1]中共中央 國务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）.
[2]国土资源部关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》.
作者简介：袁斐，本科学历，工程师，研究方向：土地资源管理。
关键词：城镇低效用地；再开发；问题；研究
中图分类号： F301.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.08.020
随着城镇化、工业化、农业现代化的同步快速發展，保护资源和保障发展矛盾日益突出。丹东市是我国对朝贸易最大的口岸城市，也是东北东部出海口和辽宁沿海经济带开发开放战略节点。如何挖掘低效存量用地的潜力，也就是进行城镇低效用地再开发已经成为必然趋势。本文在广泛调研的基础上，以辽宁省丹东市为例，对进行城镇低效用地再开发相关问题进行研究。
1 城镇低效用地的概念及意义
城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。
据不完全调查统计，丹东市中心城区城镇低效用地总面积1241.11公顷，平房、棚户区总面积717.93公顷，旧危楼房区总面积56.58公顷，旧工矿企业总面积466.60公顷。本项目研究，拟在推进积极开展旧城区低效用地更新改造，着力治理基础设施落后，城中村和城镇功能定位不符的旧城区，突出市域中心城区及重点城镇镇区的更新治理，重点改造白房路、铁矿沟、表厂、锦江山、七道沟、八道沟、九道沟、头道沟一带大沙河南侧的棚户区和老城区的旧工厂房仓储区，大力挖掘旧城镇用地潜力，盘活存量建设用地，促使其深度利用。进一步推进供给侧结构性改革，提高土地对经济社会发展的保障能力。
2 丹东市城镇建设用地利用现状
2.1老城区盘活潜力较大
丹东市老城区面积约40平方公里（不包括建制镇），但居住人口已达到60万以上，老城区建筑容积率高，房屋建筑拥挤，人口密度大，人均占地不超过70平方米。虽然自2005年以来，国家在东北三省实施振兴战略过程中相继开展了大规模的棚户区改造工程，近十年来丹东市在棚户区改造工作中取得很大成绩，约400万平方米近7万户的棚户区得以改造改善。但总体进程缓慢，仍有许多棚户区亟须改造，例如铁矿沟、爱民沟、八道沟等旧城镇、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大，盘活利用潜力较大。
2.2城市土地数量盲目扩大和结构转换不合理，城市土地资源浪费严重
从城市发展前景来看，特别是城市新区用地规模扩张过快，城镇内部土地利用结构不合理，城市公用设施、公共建筑的建设过分强调规模，建筑业发展过快，交通绿地等基础建设项目升级扩建用地迅速增加，工业企业其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，城区整体规划机制不健全。
2.3工业用地投资强度低
从2011年始（除2016年外），其他年度丹东市工业用地投资强度远远低于全省平均水平。存在布局散乱、容积率低、建筑密度低、投入产出率低等问题。
2.4亿元GDP耗地量高于全省平均水平
从2011年始，亿元GDP耗地量高于全省平均水平。由于历史原因，全市亿元GDP耗地量很难在短时间内降下来，还需要一个长期积累的过程，浪费土地现象严重。
2.5批而未供、闲置土地面积较大
据统计，2010年～2017年经省政府批准，共征地4712.17公顷，已供3495.56公顷，尚有1216.61公顷未供，平均供地率为74.18%。目前，全市闲置土地29宗，面积167.37公顷，均为合作区土地，再加上老城区存量用地改造的土地，全市闲置土地面积较大。主要原因：一是项目不实。各县（市、区）上报的项目不实，土地批回后，项目实施不了，没有项目导致土地供不出去。二是规划、拆迁等问题。由于拆迁等原因，造成企业无法按期开工，甚至个别企业拿地多年至今尚未开工。
2.6老城区部分工业企业急需搬迁
近年来，丹东市已把大部分重污染、能耗大、效益差的工业企业有重点、分层次、分区域、分时段进行搬迁、改造或关闭停产。但目前仍有部分企业没有实施搬迁改造，这些企业大多关闭闲置，有些只有少部分人留守，既影响城市面貌，又闲置浪费土地。为了盘活国有资产，急需对这些企业进行搬迁改造，实行退二进三政策。大量工业用地集中在黄金地段，有的项目还是淘汰类或禁止类产业项目。例如丹东国资化学纤维有限公司厂区总占地面积93公顷，企业亦面临停产。另外，企业家属住宅区始建于20世纪五十年代，占地面积30公顷，现有住宅楼73栋，房屋总建筑面积29.8万平方米，再开发问题亟待解决。
3推进城镇低效用地再开发工作的建议
坚持新发展理念，从城市更新角度出发，以优化人居环境、改善城乡面貌和建设健康生态环境为目标，根据国家有关文件要求，结合丹东市实际，大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，严格保护耕地，提升节约集约用地水平。
3.1规划先行，科学谋划布局
坚持规划先行，科学编制土地利用总体规划，合理划定城镇发展、产业发展空间，协调平衡城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求。科学编制年度土地收储和供应计划，不符合产业政策及不符合用地标准的项目用地一律不纳入收储计划。严格执行土地用途管制和土地利用年度计划管理，规范批地、供地、用地秩序。强化规划实施管理，切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。
3.2坚持节约集约用地制度，优化利用结构
按照坚定不移地推进节约用地的总要求，有效地控制建设用地总量，避免建设用地不合理的外延扩张；在严格保护耕地的基础上，科学调控建设用地增量；统筹建设用地增量与存量，注重存量挖潜和低效用地改造，优化建设用地结构和布局；加大闲置土地清理整治，强化节约集约用地全程动态监管，建立土地利用动态巡查制度。对重点建设项目、基础设施和民生实事项目等方面的用地需求和医疗、养老、旅游等新产业、新业态发展用地予以重点保障；对煤炭、钢铁等产能过剩行业新上项目一律停止批地，努力实施“有保有控”的差别化用地管理。 3.3盘活城镇低效用地
针对丹东情况，实行优惠政策，盘活城镇存量建设用地，着重要做好以下几项工作：
一是推进老工业区企业搬迁改造。对城区老工业区企业视情况分别实施就地改造、异地迁建和依法关停等。符合城市功能定位的企业要就地加强技术改造，提高清洁安全生产水平；要注重发挥行业规划和产业政策的引导作用，支持企业同步进行技术改造和改制重组。
二是合理选择搬迁企业承接地。根据搬迁企业的产业类型、发展方向等条件，引导企业向具备条件的经济技术开发区、高新技术产业开发区等园区搬迁，推动产业集聚发展。对位于远郊区县的搬迁企业承接地，应完善市政基础设施和公共服务设施，加强生活配套设施建设，方便职工生活。
三是加大土地政策支持力度。对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地。改造利用老厂区、老厂房发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供地。在下达年度新增建设用地计划指标时，可根据实施方案确定的规模和时序，向搬迁企业承接地倾斜。
四是把城区老工业区搬迁改造与加快棚户区改造紧密结合，大力推进城区老工业区棚户区改造。积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。鼓励国家开发银行及有关大型商业银行为城区老工业区、棚户区改造提供资金支持；加快推进非成片棚户区、零星危旧房改造，稳步实施“城中村”改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片城镇旧住宅区的综合整治。
3.4建立城镇低效用地再开发激励机制
逐步健全闲置和低效用地的利用调节机制，充分运用价格杠杆抑制多占、滥占和浪费土地现象。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的政策。规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡地建设开发利用等城镇低效用地再开发激励机制。
3.5强化社会监督
建立改造开发工作信息公开制度，对涉及的各个环节实行全程公开，接受社会和群众监督。同时涉及土地出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示，确保改造开发公开、公平、公正。
3.6严守廉政纪律
建立责任追究机制，加强廉政风险排查，完善规划，从源头上防止寻租行为发生；规范资金管理，项目收益公开透明，确保资金安全高效使用；严格监督管理，加强项目实施跟踪评估，及时纠正发现的问题，保证改造开发工作规范健康开展。
参考文献
[1]中共中央 國务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）.
[2]国土资源部关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》.
作者简介：袁斐，本科学历，工程师，研究方向：土地资源管理。