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内蒙古森林资源总量不足，且分布不均。不能满足国土生态安全和生态改善的需要。内蒙古自治区目前林业用地为3266.7万hm2其中，森林面积1866.7万hm2.宜林地1133万hm2。森林覆盖率17.57％。内蒙古的森林资源分布自东向西呈递减状态。森林主要集中在东北的大兴安岭林区。总面积1066.7万hm2，除大兴安岭原始林区以外，内蒙古东北还有大量次生林区，是内蒙古后备森林资源基地。内蒙古西部地区.植被覆盖度低.森林覆被率仅为3.9％，尽管大面积植树造林。但由于自然原因和缺少管护。在一定时期内，覆被率不会有大的提高。
内蒙古草原资源面临的主要问题是草场退化、土壤风蚀沙漠化问题严重。内蒙古现有草地面积7880万hm2。是我国草地分布面积最大的区域。但由于自然条件恶劣.生态环境脆弱，草场退化、土壤风蚀沙漠化严重。据统计。草原带退化、沙化、盐碱化面积累计已达1544万hm2，占可利用草原面积的38.7％，其中沙化面积为747万hm2，占到天然草场面积的16％。现在平均每年仍有70万hm2草原不同程度地发生退化现象。
内蒙古还是全国土地荒漠化最严重的省区之一.有沙化土地和潜在沙化土地3600万hm2。其中较严重的水土流失面积1867万hm2。目前，荒漠化土地仍在以每年667多万hm2的速度扩展。全区有2/3的农田、60％的草牧场仍不同程度地遭受到风沙侵袭。
一、生态建设引入财政政策的必要性
(一)生态资源具有公共性
在现实生活中。大气、江河湖泊、海洋等都被认为是一种可以无偿使用的公共资源；而对于土地、森林、矿山资源。虽然法律规定归国家所有，但由于缺乏有效的监督机制，在所有者与使用者之间的产权关系非常模糊，在实践中也被当作公共资源来使用。
生态资源的公共所有属性，使每一个使用者会最大限度地从中获得资源，对此，美国学者哈丁在其著名论文“公用地的悲剧”中做了论述。哈丁在文中描述了这样一种情形：有一个对所有人开放的牧场，每个理性的放牧者都想在公共牧场中放养尽可能多的牲畜.因为每个放牧者从其牲畜那里获得直接利益，只承担过度放牧所产生的成本的一部分。当每个人都这样做时，牧场由于过度放牧造成退化的灾难就会发生。哈丁总结道：“这就是悲剧所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地。”“公用地的悲剧”具有相当的普遍性。从中可以得到一个结论：公用资源在使用中会被过度开发利用，最终造成公共资源的破坏。
由于生态保护具有明显的公共产品的特性。因此生态保护也只能由政府来实施。但政府要进行生态保护。应该向生态环境的所有受益者强制性地收取一个价格，而生态税收就是这个价格较为理想的体现形式。通过税收一方面满足了政府为公众提供公共产品的财力需要；另一方面也为治理公共产品的外部性提供了必要的资金。
(二)生态保护具有正外部性
正外部效应是指某项经济活动对其他人带来了利益，当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益.利益外溢。却得不到应有的利益补偿。
正外部效应对生态环境保护的影响是极其重要的。正效应的生产者由于不能从中得到补偿。从而使社会收益大于私人收益.其结果导致过少生态保护出现。生态保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，它往往被集体加以消费.基本上属于社会公益事业.是具有正外部性很强的公共产品。因此.政府应该在这方面加大财政投入力度。
(三)生态破坏具有负外部性
负外部效应说明的是某项经济活动对其他人带来损失的现象。当出现外部负效应时。生产者的成本小于收益。受损者得不到损失补偿。因而市场竞争就不可能形成理想的效率配置。
外部负效应对生态环境影响也是严重的。负效应的生产者由于不支付必要的代价，从而使私人边际成本小于社会边际成本。其结果导致过多生态破坏活动产生。比如。过度放牧，过伐森林资源造成生态环境的日益恶化等等。由于这些负效应都不包括在生产者的成本里，对这些不利活动也不付出任何代价。因而这些对生态保护的有害活动也不会自然降温。当出现外部负效应时，政府可以采取行政法律手段，关停或限期治理；也可以采取财政税收手段.征税或提供补贴。
(四)生态保护具有信息不对称性
生态保护的信息不对称性主要表现在以下两个方面：一是由于对生态系统的认识有限或者对生态破坏问题的影响缺乏了解，人们往往做出不利于环境的经济活动，造成了生态系统恶化；二是由于信息的公共性和人的机会主义行为倾向。处于相对优势地位的破坏者往往对处于不利地位的受害者进行信息封锁，导致了信息的不对称。生态保护中的信息不对称性也要求政府财政有所作为，加大信息宣传.沟通力度。
二、内蒙古生态建设中的财政政策局限性
(一)财政资金投入不足
近几年来国家对内蒙古生态建设的投入显著增加，生态建设取得了突出成效。自1998年开始。国家累计投入资金200多亿元，先后在内蒙古实施了生态环境综合治理、退耕还林、退牧还草和天然林资源保护等八大生态建设工程。经过多年的不断治理，内蒙古的生态建设已取得了明显效果。但是内蒙古幅员辽阔。生态建设任务艰巨，而且生态重建工程是一项长期、长效工程，涉及的地区广，部门多，要求配套资金也多。所以。内蒙古目前各级财政在生态建设和环境治理的投资还是难以满足内蒙古生态环境根本改善的目标。
(二)资金投入结构单一
长期以来，生态建设主要依靠国家财政资金。并吸引了国债资金。生态建设虽然要求地方财政提供配套资金，但由于经济发展相对落后，特别是有些地区财政相对困难，很难按照方案要求全额配套。另外。生态建设的正外部性。使得民间资本很少进入。同时.地处生态环境恶劣区的农牧民自身积累资金的能力又相当有限。在生态建设方面的投入更是微乎其微。稀少的资金，单一的资金投入主体显然不能很好促进生态建设的顺利进行。
(三)税收制度不健全
生态建设中的一个重要问题是缺乏系统的保护生态和环境的税收政策。没有设立专门的生态税种。生态税又称环境税。是指国家为实现特定的生态环保目标，筹集生态环保资金，并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。目前，我们还没有真正意义上的生态税，只存在与环保有关的税种.如资源税、消费税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税等。尽管这些税种的设置为保护环境提供了一定的激励和资金。但其本身并不以保护生态和环境为目的，难以形成稳定的专门治理生态和环境的税收收入来源，从而弱化了税 收对保护生态和环境的调控作用。
三、内蒙古生态建设的财政政策取向
(一)积极争取更多的国家财政投入，减少地方配套资金比例
各地实施生态环境建设工程都不同程度地存在资金短缺问题。由于工程区大多属于贫困地区，经济较为落后.地方财政可支付的财力有限。地方财政的配套资金难以落实，造成各项建设任务很难完成，影响了工程整体的进度、质量及效益的发挥。为此，建议国家对生态保护工程规划方案进行调整，充分考虑地方政府的经济实力，加大国家投资比例，适当降低地方配套资金的比例。
(二)进一步完善生态效益补偿机制
对生态环境进行保护.其目的是为了最大限度地发挥生态资源的生态效益、经济效益和社会效益。由于生态环境这种“公共产品”在消费上不具有竞争性，在占有上也没有明显的排他性，无法进行市场交换。因此。保护生态资源进行的投资，就不能从市场上得到补偿。为了保持生态性森林资源的持续经营。必须增加计划机制的作用，即建立完善的生态效益补偿机制。把生态环境效益推入市场，体现谁受益谁付费的原则.由受益主体向投资主体进行补偿.才能弥补市场机制在生态建设中的失灵。生态效益补偿制度的生态保护工程的客观要求，是生态保护工程实施的前提和保证。
当前我国生态效益补偿资金主要来源于国家财政直接拨款方式，由于国家财政能力所限资金数额不大，难以满足生态效益补偿资金需要。目前，应以国家财政投入进行补偿的国家干预方式为引导，推动市场化建设，逐步建立以市场投入为主、国家财政拨款为辅的生态效益补偿机制。
从目前内蒙古的实际情况看，可以从以下几方面进行补偿金的提取。首先是各级政府从每年财政安排的林业资金中。抽取一定比例用作生态的建设、保护和管理；其次是从各级政府每年安排用于综合治理水土流失的生物措施经费中提取一定比例；第三是将部分生态建设重点工程列入财政预算内的基本建设投资计划。
(三)积极采取措施拓宽生态建设资金的融资渠道
目前，我国居民储蓄数量庞大，为利用资本市场进行生态保护融资成为可能，可以通过提高利息率的办法使这些闲置的资金流向生态领域。国债要继续加强环保投入。同时可以考虑发行专门用于环境保护的国债，也可以发行专门的绿色彩票。为生态建设筹集资金。
(四)完善生态税收制度
以保护生态环境为目的的生态税收制度的建立和完善，是实施可持续发展战略的关键内容。为此，必须借鉴国外先进国家利用税收手段防治污染、保护生态环境的成功经验和做法，建立和完善符合实际的生态税收制度。具体措施有：第一。扩大资源税的征收范围。目前可先把森林资源和草场资源列入资源税的征收范围，以避免和防止生态破坏行为；第二。完善消费税。从环保目标出发.把对生态环境造成一定危害的消费品都纳入消费税征税范围，如：对一次性商品列入消费税的征税范围。此外。还可以进一步完善税收优惠政策，对于促进生态保护的行为给予税收优惠。
内蒙古草原资源面临的主要问题是草场退化、土壤风蚀沙漠化问题严重。内蒙古现有草地面积7880万hm2。是我国草地分布面积最大的区域。但由于自然条件恶劣.生态环境脆弱，草场退化、土壤风蚀沙漠化严重。据统计。草原带退化、沙化、盐碱化面积累计已达1544万hm2，占可利用草原面积的38.7％，其中沙化面积为747万hm2，占到天然草场面积的16％。现在平均每年仍有70万hm2草原不同程度地发生退化现象。
内蒙古还是全国土地荒漠化最严重的省区之一.有沙化土地和潜在沙化土地3600万hm2。其中较严重的水土流失面积1867万hm2。目前，荒漠化土地仍在以每年667多万hm2的速度扩展。全区有2/3的农田、60％的草牧场仍不同程度地遭受到风沙侵袭。
一、生态建设引入财政政策的必要性
(一)生态资源具有公共性
在现实生活中。大气、江河湖泊、海洋等都被认为是一种可以无偿使用的公共资源；而对于土地、森林、矿山资源。虽然法律规定归国家所有，但由于缺乏有效的监督机制，在所有者与使用者之间的产权关系非常模糊，在实践中也被当作公共资源来使用。
生态资源的公共所有属性，使每一个使用者会最大限度地从中获得资源，对此，美国学者哈丁在其著名论文“公用地的悲剧”中做了论述。哈丁在文中描述了这样一种情形：有一个对所有人开放的牧场，每个理性的放牧者都想在公共牧场中放养尽可能多的牲畜.因为每个放牧者从其牲畜那里获得直接利益，只承担过度放牧所产生的成本的一部分。当每个人都这样做时，牧场由于过度放牧造成退化的灾难就会发生。哈丁总结道：“这就是悲剧所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地。”“公用地的悲剧”具有相当的普遍性。从中可以得到一个结论：公用资源在使用中会被过度开发利用，最终造成公共资源的破坏。
由于生态保护具有明显的公共产品的特性。因此生态保护也只能由政府来实施。但政府要进行生态保护。应该向生态环境的所有受益者强制性地收取一个价格，而生态税收就是这个价格较为理想的体现形式。通过税收一方面满足了政府为公众提供公共产品的财力需要；另一方面也为治理公共产品的外部性提供了必要的资金。
(二)生态保护具有正外部性
正外部效应是指某项经济活动对其他人带来了利益，当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益.利益外溢。却得不到应有的利益补偿。
正外部效应对生态环境保护的影响是极其重要的。正效应的生产者由于不能从中得到补偿。从而使社会收益大于私人收益.其结果导致过少生态保护出现。生态保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，它往往被集体加以消费.基本上属于社会公益事业.是具有正外部性很强的公共产品。因此.政府应该在这方面加大财政投入力度。
(三)生态破坏具有负外部性
负外部效应说明的是某项经济活动对其他人带来损失的现象。当出现外部负效应时。生产者的成本小于收益。受损者得不到损失补偿。因而市场竞争就不可能形成理想的效率配置。
外部负效应对生态环境影响也是严重的。负效应的生产者由于不支付必要的代价，从而使私人边际成本小于社会边际成本。其结果导致过多生态破坏活动产生。比如。过度放牧，过伐森林资源造成生态环境的日益恶化等等。由于这些负效应都不包括在生产者的成本里，对这些不利活动也不付出任何代价。因而这些对生态保护的有害活动也不会自然降温。当出现外部负效应时，政府可以采取行政法律手段，关停或限期治理；也可以采取财政税收手段.征税或提供补贴。
(四)生态保护具有信息不对称性
生态保护的信息不对称性主要表现在以下两个方面：一是由于对生态系统的认识有限或者对生态破坏问题的影响缺乏了解，人们往往做出不利于环境的经济活动，造成了生态系统恶化；二是由于信息的公共性和人的机会主义行为倾向。处于相对优势地位的破坏者往往对处于不利地位的受害者进行信息封锁，导致了信息的不对称。生态保护中的信息不对称性也要求政府财政有所作为，加大信息宣传.沟通力度。
二、内蒙古生态建设中的财政政策局限性
(一)财政资金投入不足
近几年来国家对内蒙古生态建设的投入显著增加，生态建设取得了突出成效。自1998年开始。国家累计投入资金200多亿元，先后在内蒙古实施了生态环境综合治理、退耕还林、退牧还草和天然林资源保护等八大生态建设工程。经过多年的不断治理，内蒙古的生态建设已取得了明显效果。但是内蒙古幅员辽阔。生态建设任务艰巨，而且生态重建工程是一项长期、长效工程，涉及的地区广，部门多，要求配套资金也多。所以。内蒙古目前各级财政在生态建设和环境治理的投资还是难以满足内蒙古生态环境根本改善的目标。
(二)资金投入结构单一
长期以来，生态建设主要依靠国家财政资金。并吸引了国债资金。生态建设虽然要求地方财政提供配套资金，但由于经济发展相对落后，特别是有些地区财政相对困难，很难按照方案要求全额配套。另外。生态建设的正外部性。使得民间资本很少进入。同时.地处生态环境恶劣区的农牧民自身积累资金的能力又相当有限。在生态建设方面的投入更是微乎其微。稀少的资金，单一的资金投入主体显然不能很好促进生态建设的顺利进行。
(三)税收制度不健全
生态建设中的一个重要问题是缺乏系统的保护生态和环境的税收政策。没有设立专门的生态税种。生态税又称环境税。是指国家为实现特定的生态环保目标，筹集生态环保资金，并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。目前，我们还没有真正意义上的生态税，只存在与环保有关的税种.如资源税、消费税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税等。尽管这些税种的设置为保护环境提供了一定的激励和资金。但其本身并不以保护生态和环境为目的，难以形成稳定的专门治理生态和环境的税收收入来源，从而弱化了税 收对保护生态和环境的调控作用。
三、内蒙古生态建设的财政政策取向
(一)积极争取更多的国家财政投入，减少地方配套资金比例
各地实施生态环境建设工程都不同程度地存在资金短缺问题。由于工程区大多属于贫困地区，经济较为落后.地方财政可支付的财力有限。地方财政的配套资金难以落实，造成各项建设任务很难完成，影响了工程整体的进度、质量及效益的发挥。为此，建议国家对生态保护工程规划方案进行调整，充分考虑地方政府的经济实力，加大国家投资比例，适当降低地方配套资金的比例。
(二)进一步完善生态效益补偿机制
对生态环境进行保护.其目的是为了最大限度地发挥生态资源的生态效益、经济效益和社会效益。由于生态环境这种“公共产品”在消费上不具有竞争性，在占有上也没有明显的排他性，无法进行市场交换。因此。保护生态资源进行的投资，就不能从市场上得到补偿。为了保持生态性森林资源的持续经营。必须增加计划机制的作用，即建立完善的生态效益补偿机制。把生态环境效益推入市场，体现谁受益谁付费的原则.由受益主体向投资主体进行补偿.才能弥补市场机制在生态建设中的失灵。生态效益补偿制度的生态保护工程的客观要求，是生态保护工程实施的前提和保证。
当前我国生态效益补偿资金主要来源于国家财政直接拨款方式，由于国家财政能力所限资金数额不大，难以满足生态效益补偿资金需要。目前，应以国家财政投入进行补偿的国家干预方式为引导，推动市场化建设，逐步建立以市场投入为主、国家财政拨款为辅的生态效益补偿机制。
从目前内蒙古的实际情况看，可以从以下几方面进行补偿金的提取。首先是各级政府从每年财政安排的林业资金中。抽取一定比例用作生态的建设、保护和管理；其次是从各级政府每年安排用于综合治理水土流失的生物措施经费中提取一定比例；第三是将部分生态建设重点工程列入财政预算内的基本建设投资计划。
(三)积极采取措施拓宽生态建设资金的融资渠道
目前，我国居民储蓄数量庞大，为利用资本市场进行生态保护融资成为可能，可以通过提高利息率的办法使这些闲置的资金流向生态领域。国债要继续加强环保投入。同时可以考虑发行专门用于环境保护的国债，也可以发行专门的绿色彩票。为生态建设筹集资金。
(四)完善生态税收制度
以保护生态环境为目的的生态税收制度的建立和完善，是实施可持续发展战略的关键内容。为此，必须借鉴国外先进国家利用税收手段防治污染、保护生态环境的成功经验和做法，建立和完善符合实际的生态税收制度。具体措施有：第一。扩大资源税的征收范围。目前可先把森林资源和草场资源列入资源税的征收范围，以避免和防止生态破坏行为；第二。完善消费税。从环保目标出发.把对生态环境造成一定危害的消费品都纳入消费税征税范围，如：对一次性商品列入消费税的征税范围。此外。还可以进一步完善税收优惠政策，对于促进生态保护的行为给予税收优惠。