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摘 要 随着建立空间规划体系工作推进，自然资源部印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》，明确规定以第三次国土调查成果数据为规划基础。在各种调查地类数据中，林业调查数据与土地资源调查数据冲突的问题为困扰规划编制人员的重要问题之一。本文结合两类不同来源数据的特点，提出了地类差异消除原则、处理思路、技术方法，并以城步县五团镇为例进行了数据差异处理，对空间规划编制中不同来源的林地数据差异处理进行了有益探索，并为正在开展的第三次国土调查工作对该问题的解决提出了可借鉴的思路。
关键词 空间规划;林地;土地利用地类;差异处理
中图分类号：F326.27 文献标识码：A
Absrtact： With the promotion of the spatial planning system establishment， the Ministry of natural resources issued the guidelines for the formation of provincial land and space planning （Trial）， which clearly stipulated that the data of the third land survey should be the basis of planning.In all kinds of survey data， the conflict between forestry survey data and land resources survey data is one of the important problems that perplex the planners. Combining the characteristics of two types data from different departments， this paper puts forward the principles，handling thought and technical methods of eliminating land type differences， and takes Wutuan Town of Chengbu Miao Autonomous County as an example to dispose data differences， which is a useful exploration for disposing forest land data differences from different departments in the formation of spatial planning， and provides a reference thought for solving this problem in the ongoing third land investigation.
Keywords： spatial planning; forest land; land use types; differencedispose
黨的十九届三中全会通过的《国务院政府机构改革方案》决定成立自然资源部，赋予其“推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划”，该决定是在全国探索了多年的“多规合一”基础上国家做出的政府机构上的顶层设计[1，2]。为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，前不久自然资源部办公厅印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》，明确规定以第三次国土调查成果数据为规划基数。在湖南省各部门调查数据中，林业部门调查数据与原国土部门土地利用调查中的林地规模差异巨大，也成为了形成统一空间规划“底数”的矛盾焦点，探索解决两部门林地数据差异的处理方法迫在眉睫，且对科学编制空间规划意义重大。
1 差异消除方法
1.1 处理思路
林地用地规模共有两个类型的数据来源，分别为自然资源部（原国土资源部）《全国土地资源调查》和林业局（原国家林业部）《林地资源调查》的调查成果，调查时分别采用的是《第二次全国土地调查技术规范》和《森林资源规划设计调查技术规程》[3]。要科学处理两者间的数据差异，研究认为应当采用以下处理思路：1）系统分析两类调查规范、技术方法、调查精度的差异;2）叠加同一研究区域两类调查成果空间数据，并找出差异地类;3）科学制定差异图斑处理原则;4）依据差异图斑处理原则，结合最新遥感影像数据判读进行差异图斑内业处理，并采用第三方数据对部分地类划分进行裁定;5）对内业不能准确认定的差异图斑进行外业实地核查以确定其地类类型;6）形成统一的林地空间数据（图1）[4]。
1.2 处理原则
综合分析国土资源部门与林业部门两者林地调查方法、调查精度和调查手段等综合因素，制定以下对两类调查数据差异图斑处理的基本归并原则[5，6，7]：
单一地类消除原则。本文重点探析的是土地利用现状调查与林地调查两套数据中林地的差异处理问题，因而在两套空间数据采用时，只查找两类数据中分别认定为林地的地类图斑与另外一类调查数据间的差异，而对两类调查成果中其他地类间的差异不进行分析处理（林业部门认定为非林地的图斑地类类型以原国土部门调查成果数据地类属性为准）。
同地类共认原则。在土地利用现状调查和林地调查两套调查数据中均调查为“林地”的图斑，在统一数据时认定为林地，不再考虑外业核实问题。
高地类优先原则。从国家粮食安全、生态环境保护的大局出发考虑，对不同地类界定重要性高低，如耕地中的基本农田、林地中的国家公益林为最高地类，一般耕地、省级以下公益林地为次一级的地类。 宜林地土地调查数据优先原则。在《森林资源规划设计调查技术规程》中对宜林地的定义为“指适合于种植林木的土地，凡采伐迹地、火烧迹地、林中空地以及林木生长的一切荒山荒地，统称宜林地”。其概念表明宜林地为预判地类不反映现状，因而林地调查为宜林地的地类与土地资源调查数据叠加时，当土地调查数据为非林地时，图斑地类认定以土地调查数据优先。
第三方数据裁定原则。对地类重要性处于同一级别的地类，分别采用最新遥感影像数据进行判读认定和以国情地理普查监测数据为第三方数据作为参考裁定依据，重新确定差异图斑地类类型[8]。
外业核查校对原则。针对根据以上原则，在内业处理中仍没有办法确定差异图斑用地类型的图斑，采用外业实地核查的方式来确定差异图斑的利用类型。
1.3 技术方法
1.3.1基础数据检查整理
主要包括数据完整性和精度检查。对收集到的资料进行数据完整性检查、数据库内容完整性检查、数据库属性字段完整性检查;对转换后的成果资料套合1：2000数字正射影像图和第三次国土调查初始库成果开展空间精度检查，开展空间位置及属性精度检查。对空间精度存在较大误差的成果，进行必要的精度修复处理。将所有数据资料的平面坐标系统一为2000国家大地坐标系，高斯克吕格投影、标准3度分带，确保已有资料同名地物空间位置的准确性;对收集的影像和专题数据成果进行高程基准转换，将成果转换为1985国家高程基准。
1.3.2 数据叠加相交分析
把第三次国土调查初始库图斑矢量对林业部门林地变更调查成果矢量、环保部门生态红线数据矢量、国土部门基本农田和后备资源数据矢量以及地理国情变更成果矢量等各个部门专项调查成果数据进行叠加相交判别分析，保留赋值过来的林地属性结构中的林地地类、林种和森林类别等3个字段，以及生态红线中主导生态系属性字段等各类数据中涉及用地类型属性的字段。
1.3.3 图斑差异归并消除
依据上述差异图斑归并处理原则，以国情地理普查成果数据为参考，辅助最新高清遥感影像数据，针对矢量叠加相交分析后产生的差异图斑开展地类类型重新判定工作，确保差异图斑地类类型的唯一性和准确性。个别无法判定地类类型的，可进行野外图斑实地核查，现场认定其用地类型并如实填写图斑地类核查记录表。
1.3.4 提取统一林地数据
以国土调查数据为准，将叠加相交判别分析产生的碎图斑（面积1亩及以下的）与该图斑周边地类相同的进行图斑融合操作，最终重新提取拓扑结构完好的矢量数据，作为统一林地数据的差异处理成果;同时检查图斑的边界、属性字段结构与内容等，确保数据完整可用，为国土空间规划确定“底数”以及搭建信息平台实现“一张图”管理奠定数据基础与依据。
2 处理区域试点
2.1 试点区概况
城步苗族自治县五团镇位于湖南省城步苗族自治县西南边陲，毗邻广西龙胜县和湖南省南山牧场，平均海拔800m以上，属于典型的亚热带气候。镇内居住着苗、侗、汉、瑶、回、壮等6个民族，共12000余人。镇域自然资源和矿产资源丰富，森林覆盖率达75%，水能蕴藏量约1万千瓦，域内丰富蕴藏辉绿岩、钨、硅、铅等多种矿产资源。
2.2 数据来源
通过与全省原国土、林业、环保等管理部门进行协调衔接，分别收集到城步县五团镇2016年的土地调查数据和林业调查数据，还包括其生态红线数据、基本农田数据、国情地理普查数据和高精度遥感影像数据等。重点是作为确定地类高低、第三方裁定等的依据，用以开展上述差异消除处理方法试点，验证该方法的可行性和实际操作性。
2.2.1 林业部门数据情况
林业部门主要采用2016年林地变更调查成果数据。涉及林地地类分类体系如表1。
2.2.2土地调查数据情况
原国土资源部门主要采用2016年土地变更调查成果数据、基本农田最终划定成果数据、耕地后备资源调查成果数据，以及2016年国情地理普查变更成果数据。由于全国第三次国土调查成果数据尚未正式验收发布，且数据收集存在困难，故暂不采用该成果数据与林业调查数据进行差异对比分析。涉及土地利用现状分类体系如表2[9]。
2.2.3 其他相關数据情况
遥感影像主要采用2016年土地年度变更调查卫星数据（1：10000）和试点区域数字正射影像图（1：2000）;生态红线主要采用环保部门最新生态红线划定成果数据。
3 结果与分析
从表3中可以看出，林业部门由于在林地调查中有自己的地类分类体系和标准，与国土部门的地类分类体系存在一定差异，林地调查时侧重于森林资源，所以林业部门数据中林地、耕地面积偏大，草地、建设用地偏小，其他地类甚至没有调查面积。
差异归并处理后，耕地和园地面积与国土部门的相差不大，林地面积增加了412.02公顷而草地面积减少了324.34公顷，主要是由于将部分草地重新认定为林地;水域用地、未利用地、建设用地都相应减少了一些，也是按照差异图斑归并处理原则局部作了地类的调整而导致。两部门调查数据具体的差异情况及差异处理后成果数据统计情况如表3。
4 结论与讨论
1、林业部门进行林地变更调查时过度侧重于林地资源的统计，而忽视了其他地类的分布与调查，林业部门地类分类体系和标准与原国土部门的存在着一定差异;
2、从试点区域处理后的表格数据统计来看，差异处理后的统一林地数据能与原国土部门的年度变更调查数据保持承接性，吻合度较高;统一林地数据中关于林地、草地及其它地类的分类更趋合理客观;
3、处理后统计数据中局部地区地类分布有差异调整，说明地类重新认定时参考的差异处理规则具有较好的科学合理性及现实可操作性。
因此，利用上述差异消除方法进行统一林地规模试点处理得出的数据，更能客观地反映试点区域土地地类分布的实情，建议在第三次国土调查成果数据消除与林业部门林地数据差异工作中推广此方法，使“三调”成果数据成为更加科学可用的规划“底数”，为下一步开展高质量的国土空间规划提供数据基础和有力保障。
参考文献/References
[1] 祁鹏卫. 基于GIS空间分析的县域尺度空间规划整合模式研究[D]. 重庆师范大学，2019.
[2] 唐丽静. 生态文明视角下“多规合一”实现路径研究及实证分析[D]. 吉林大学，2019.
[3] 张冠华，张平仓等. 三峡库区土地利用/覆被变化及其驱动力研究进展[J]. 中国水土保持.2017（5）：47-51.
[4] 李怀珠，魏耀锋，岳鹏，等. 宁夏空间规划（多规合一）试点中林业与国土部门林地矢量数据的差异分析[J]. 宁夏林业，2018（05）：44-46.
[5] 李怀珠，岳鹏，马孝仓，等. 宁夏空间规划（多规合一）试点中林地分类标准的建立与实践[J]. 宁夏林业，2018（06）：31-37.
[6] 魏耀锋，张晓娟，李怀珠，等. 宁夏空间规划试点中林地分类标准的应用及其实用意义[J]. 林业调查规划，2019，44（05）：15-17+21.
[7] 马孝仓，雷学武，李怀珠，等. 宁夏空间规划试点中林地精细分类标准的构建[J]. 林业调查规划，2019，44（03）：8-12.
[8] 周晓然，何子张，李小宁. 欠发达地区空间规划控制线体系划定方法研究—以宁夏泾源为例[J]. 城市规划学刊，2018（S1）：59-67.
[9] 徐勇，赵燊，段健. 国土空间规划的土地利用分类方案研究[J]. 地理研究，2019，38（10）：2388-2401.
关键词 空间规划;林地;土地利用地类;差异处理
中图分类号：F326.27 文献标识码：A
Absrtact： With the promotion of the spatial planning system establishment， the Ministry of natural resources issued the guidelines for the formation of provincial land and space planning （Trial）， which clearly stipulated that the data of the third land survey should be the basis of planning.In all kinds of survey data， the conflict between forestry survey data and land resources survey data is one of the important problems that perplex the planners. Combining the characteristics of two types data from different departments， this paper puts forward the principles，handling thought and technical methods of eliminating land type differences， and takes Wutuan Town of Chengbu Miao Autonomous County as an example to dispose data differences， which is a useful exploration for disposing forest land data differences from different departments in the formation of spatial planning， and provides a reference thought for solving this problem in the ongoing third land investigation.
Keywords： spatial planning; forest land; land use types; differencedispose
黨的十九届三中全会通过的《国务院政府机构改革方案》决定成立自然资源部，赋予其“推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划”，该决定是在全国探索了多年的“多规合一”基础上国家做出的政府机构上的顶层设计[1，2]。为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，前不久自然资源部办公厅印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》，明确规定以第三次国土调查成果数据为规划基数。在湖南省各部门调查数据中，林业部门调查数据与原国土部门土地利用调查中的林地规模差异巨大，也成为了形成统一空间规划“底数”的矛盾焦点，探索解决两部门林地数据差异的处理方法迫在眉睫，且对科学编制空间规划意义重大。
1 差异消除方法
1.1 处理思路
林地用地规模共有两个类型的数据来源，分别为自然资源部（原国土资源部）《全国土地资源调查》和林业局（原国家林业部）《林地资源调查》的调查成果，调查时分别采用的是《第二次全国土地调查技术规范》和《森林资源规划设计调查技术规程》[3]。要科学处理两者间的数据差异，研究认为应当采用以下处理思路：1）系统分析两类调查规范、技术方法、调查精度的差异;2）叠加同一研究区域两类调查成果空间数据，并找出差异地类;3）科学制定差异图斑处理原则;4）依据差异图斑处理原则，结合最新遥感影像数据判读进行差异图斑内业处理，并采用第三方数据对部分地类划分进行裁定;5）对内业不能准确认定的差异图斑进行外业实地核查以确定其地类类型;6）形成统一的林地空间数据（图1）[4]。
1.2 处理原则
综合分析国土资源部门与林业部门两者林地调查方法、调查精度和调查手段等综合因素，制定以下对两类调查数据差异图斑处理的基本归并原则[5，6，7]：
单一地类消除原则。本文重点探析的是土地利用现状调查与林地调查两套数据中林地的差异处理问题，因而在两套空间数据采用时，只查找两类数据中分别认定为林地的地类图斑与另外一类调查数据间的差异，而对两类调查成果中其他地类间的差异不进行分析处理（林业部门认定为非林地的图斑地类类型以原国土部门调查成果数据地类属性为准）。
同地类共认原则。在土地利用现状调查和林地调查两套调查数据中均调查为“林地”的图斑，在统一数据时认定为林地，不再考虑外业核实问题。
高地类优先原则。从国家粮食安全、生态环境保护的大局出发考虑，对不同地类界定重要性高低，如耕地中的基本农田、林地中的国家公益林为最高地类，一般耕地、省级以下公益林地为次一级的地类。 宜林地土地调查数据优先原则。在《森林资源规划设计调查技术规程》中对宜林地的定义为“指适合于种植林木的土地，凡采伐迹地、火烧迹地、林中空地以及林木生长的一切荒山荒地，统称宜林地”。其概念表明宜林地为预判地类不反映现状，因而林地调查为宜林地的地类与土地资源调查数据叠加时，当土地调查数据为非林地时，图斑地类认定以土地调查数据优先。
第三方数据裁定原则。对地类重要性处于同一级别的地类，分别采用最新遥感影像数据进行判读认定和以国情地理普查监测数据为第三方数据作为参考裁定依据，重新确定差异图斑地类类型[8]。
外业核查校对原则。针对根据以上原则，在内业处理中仍没有办法确定差异图斑用地类型的图斑，采用外业实地核查的方式来确定差异图斑的利用类型。
1.3 技术方法
1.3.1基础数据检查整理
主要包括数据完整性和精度检查。对收集到的资料进行数据完整性检查、数据库内容完整性检查、数据库属性字段完整性检查;对转换后的成果资料套合1：2000数字正射影像图和第三次国土调查初始库成果开展空间精度检查，开展空间位置及属性精度检查。对空间精度存在较大误差的成果，进行必要的精度修复处理。将所有数据资料的平面坐标系统一为2000国家大地坐标系，高斯克吕格投影、标准3度分带，确保已有资料同名地物空间位置的准确性;对收集的影像和专题数据成果进行高程基准转换，将成果转换为1985国家高程基准。
1.3.2 数据叠加相交分析
把第三次国土调查初始库图斑矢量对林业部门林地变更调查成果矢量、环保部门生态红线数据矢量、国土部门基本农田和后备资源数据矢量以及地理国情变更成果矢量等各个部门专项调查成果数据进行叠加相交判别分析，保留赋值过来的林地属性结构中的林地地类、林种和森林类别等3个字段，以及生态红线中主导生态系属性字段等各类数据中涉及用地类型属性的字段。
1.3.3 图斑差异归并消除
依据上述差异图斑归并处理原则，以国情地理普查成果数据为参考，辅助最新高清遥感影像数据，针对矢量叠加相交分析后产生的差异图斑开展地类类型重新判定工作，确保差异图斑地类类型的唯一性和准确性。个别无法判定地类类型的，可进行野外图斑实地核查，现场认定其用地类型并如实填写图斑地类核查记录表。
1.3.4 提取统一林地数据
以国土调查数据为准，将叠加相交判别分析产生的碎图斑（面积1亩及以下的）与该图斑周边地类相同的进行图斑融合操作，最终重新提取拓扑结构完好的矢量数据，作为统一林地数据的差异处理成果;同时检查图斑的边界、属性字段结构与内容等，确保数据完整可用，为国土空间规划确定“底数”以及搭建信息平台实现“一张图”管理奠定数据基础与依据。
2 处理区域试点
2.1 试点区概况
城步苗族自治县五团镇位于湖南省城步苗族自治县西南边陲，毗邻广西龙胜县和湖南省南山牧场，平均海拔800m以上，属于典型的亚热带气候。镇内居住着苗、侗、汉、瑶、回、壮等6个民族，共12000余人。镇域自然资源和矿产资源丰富，森林覆盖率达75%，水能蕴藏量约1万千瓦，域内丰富蕴藏辉绿岩、钨、硅、铅等多种矿产资源。
2.2 数据来源
通过与全省原国土、林业、环保等管理部门进行协调衔接，分别收集到城步县五团镇2016年的土地调查数据和林业调查数据，还包括其生态红线数据、基本农田数据、国情地理普查数据和高精度遥感影像数据等。重点是作为确定地类高低、第三方裁定等的依据，用以开展上述差异消除处理方法试点，验证该方法的可行性和实际操作性。
2.2.1 林业部门数据情况
林业部门主要采用2016年林地变更调查成果数据。涉及林地地类分类体系如表1。
2.2.2土地调查数据情况
原国土资源部门主要采用2016年土地变更调查成果数据、基本农田最终划定成果数据、耕地后备资源调查成果数据，以及2016年国情地理普查变更成果数据。由于全国第三次国土调查成果数据尚未正式验收发布，且数据收集存在困难，故暂不采用该成果数据与林业调查数据进行差异对比分析。涉及土地利用现状分类体系如表2[9]。
2.2.3 其他相關数据情况
遥感影像主要采用2016年土地年度变更调查卫星数据（1：10000）和试点区域数字正射影像图（1：2000）;生态红线主要采用环保部门最新生态红线划定成果数据。
3 结果与分析
从表3中可以看出，林业部门由于在林地调查中有自己的地类分类体系和标准，与国土部门的地类分类体系存在一定差异，林地调查时侧重于森林资源，所以林业部门数据中林地、耕地面积偏大，草地、建设用地偏小，其他地类甚至没有调查面积。
差异归并处理后，耕地和园地面积与国土部门的相差不大，林地面积增加了412.02公顷而草地面积减少了324.34公顷，主要是由于将部分草地重新认定为林地;水域用地、未利用地、建设用地都相应减少了一些，也是按照差异图斑归并处理原则局部作了地类的调整而导致。两部门调查数据具体的差异情况及差异处理后成果数据统计情况如表3。
4 结论与讨论
1、林业部门进行林地变更调查时过度侧重于林地资源的统计，而忽视了其他地类的分布与调查，林业部门地类分类体系和标准与原国土部门的存在着一定差异;
2、从试点区域处理后的表格数据统计来看，差异处理后的统一林地数据能与原国土部门的年度变更调查数据保持承接性，吻合度较高;统一林地数据中关于林地、草地及其它地类的分类更趋合理客观;
3、处理后统计数据中局部地区地类分布有差异调整，说明地类重新认定时参考的差异处理规则具有较好的科学合理性及现实可操作性。
因此，利用上述差异消除方法进行统一林地规模试点处理得出的数据，更能客观地反映试点区域土地地类分布的实情，建议在第三次国土调查成果数据消除与林业部门林地数据差异工作中推广此方法，使“三调”成果数据成为更加科学可用的规划“底数”，为下一步开展高质量的国土空间规划提供数据基础和有力保障。
参考文献/References
[1] 祁鹏卫. 基于GIS空间分析的县域尺度空间规划整合模式研究[D]. 重庆师范大学，2019.
[2] 唐丽静. 生态文明视角下“多规合一”实现路径研究及实证分析[D]. 吉林大学，2019.
[3] 张冠华，张平仓等. 三峡库区土地利用/覆被变化及其驱动力研究进展[J]. 中国水土保持.2017（5）：47-51.
[4] 李怀珠，魏耀锋，岳鹏，等. 宁夏空间规划（多规合一）试点中林业与国土部门林地矢量数据的差异分析[J]. 宁夏林业，2018（05）：44-46.
[5] 李怀珠，岳鹏，马孝仓，等. 宁夏空间规划（多规合一）试点中林地分类标准的建立与实践[J]. 宁夏林业，2018（06）：31-37.
[6] 魏耀锋，张晓娟，李怀珠，等. 宁夏空间规划试点中林地分类标准的应用及其实用意义[J]. 林业调查规划，2019，44（05）：15-17+21.
[7] 马孝仓，雷学武，李怀珠，等. 宁夏空间规划试点中林地精细分类标准的构建[J]. 林业调查规划，2019，44（03）：8-12.
[8] 周晓然，何子张，李小宁. 欠发达地区空间规划控制线体系划定方法研究—以宁夏泾源为例[J]. 城市规划学刊，2018（S1）：59-67.
[9] 徐勇，赵燊，段健. 国土空间规划的土地利用分类方案研究[J]. 地理研究，2019，38（10）：2388-2401.