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【摘 要】2008年5月，中国人民银行、银监会联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了小额贷款公司合法经营地位。由于小额贷款公司独立于金融体系之外，对其监管不适用于银行业的审慎性监管原则。本文从准入条件、经营监管以及转型监管三个环节，对我国当前小额贷款公司的监管政策进行了分析，并通过借鉴国际上有关小额信贷监管的成功经验，为我国完善小额贷款公司监管提出相应的政策建议。
【关键词】小额贷款公司；金融监管；民间借贷
一.我国小额贷款公司的监管流程及存在问题
根据《指导意见》，从监管的流程方面分析，可将我国小额贷款公司监管分为以下三个方面：
（一）准入监管。
1.注册资本。注册资本要求是准入监管的重要组成部分。《指导意见》中关于注册资本规定 ：有限责任公司不得低于 500 万元，股份有限公司不得低于 1000 万元。近年来，各地小额贷款公司的注册资本下限要求有逐渐提高的趋势，以增强小额贷款公司的经营能力和抗风险能力。
2.股东资格。《指导意见》中规定的股东应为自然人、企业法人、其他社会组织。随着小额贷款公司的蓬勃发展，一些地区的监管部门开始逐步放宽小额贷款公司的股东资格要求。
3.持股比例。《指导意见》要求股东共同发起设立小额贷款公司，并且对发起人的持股比例进行了限制。以浙江为例，单一主发起人的持股比例不得超过 20%，其他单一股东持股不得超过10%，这将导致小额贷款公司的股权过于分散，在一定程度上挫伤了股东的经营积极性。
（二）经营监管。
1.融资渠道。《指导意见》规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过2 个银行业金融机构的融入资金。此外，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的 50%。这些规定在抑制风险的同时，也限制了小额贷款公司运用负债杠杆，提高了小额贷款公司的经营成本。
2.贷款利率。各地根据《指导意见》规定，小额贷款利率上限放开，但不得超过央行基准利率 4 倍以上。这些利率上限管理政策束缚了小额贷款公司发挥其灵活经营的优势。显然，较高的运营成本和较低的投资回报率，严重影响了股东的投资积极性。
（三）转型监管。
《指导意见》中明确指出小额贷款公司可以转型为村镇银行，但 2009 年 6 月银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的要求较为严格，如《暂行规定》规定小额贷款公司如要改制设立村镇银行，须确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人，且其持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。该项规定将使小额贷款公司原股东必须出让部分股权，这一规定为多数股东无法接受，势必阻碍了小额贷款公司的转型之路。
二、小额信贷监管的国际经验借鉴
自从 20 世纪 70 年代初小额信贷诞生，40 年间小额信贷发展迅速，拉美、东南亚等国家或地区产生了一系列成功的小额信贷组织和模式（如孟加拉国的乡村银行等）。借鉴国际上对小额信贷的成功监管经验，对完善我国小额贷款公司监管政策的将有所裨益。
（一）最低资本监管。
巴西、洪都拉斯和墨西哥的最低资本要求均低于 10 万美元，相比较其他国家显得过低，小额贷款机构面临的风险也更大。Jansson等（2004）指出，拉丁美洲和加勒比海地区大部分国家小额信贷、机构的最低资本要求应在 100-300 万美元之间，而实际上除了巴拿马与委内瑞拉之外，其他国家的最低资本要求普遍过低。
（二）贷款利率监管。
在金融自由化改革浪潮下，拉丁美洲和加勒比海地区大多数国家都已经废除了利率上限政策，在一定程度上促进了这些地区小额贷款业务的发展。此外，南非的《高利贷豁免法》中规定金融机构贷款利率超过 21%属于违法行为，但 5000 美元以下的贷款，只需到小额贷款管理机构登记并缴纳一定的登记费，即可被认为是合法的，这给经营小额信贷业务的专门机构来了很大的灵活性和利润空间。从南非的实践中也可以看出，在风险可控的前提下，放宽小额贷款的利率限制具有一定的可行性。
三、完善我国小额贷款公司监管机制的建议
（一）明确小额贷款公司在金融体系中的地位
我国金融机构分为银行金融机构和非银行金融机构两大类，银行金融机构是以营利为目的，以吸收存款和发放贷款为主要业务，包括在我国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等金融机构以及政策性银行。非银行金融机构包括金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、货币经济公司等。小额贷款公司经营贷款业务，应将其归为金融机构，但是小额贷款公司不能吸收存款，也不能办理转账和结算业务，其与商业银行有着一定的区别，应该将其在金融监管体系中灵活定位，发挥成自身经营优势，积极促成小额贷款公司向村镇银行转型，实现金融产品和业务的多元化，既能发挥小额贷款公司灵活经营的优势，又能增强小额贷款公司转型后的投资回报率和抗风险能力。
（二）明确小额贷款公司的监管部门
由于《指导意见》中并没有明确提出监管主体，多头监管的局面使小额贷款公司无所适从。我国对银行业进行监管的主体是中国银行业监督管理委员会及其派出机构，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第八条规定“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”银监会主要承担着对商业银行、政策性银行、信用合作社及其他非银行金融机构的监管职责。因此，银监会是最适宜对小额贷款公司监管的机构。
（三）放宽小额贷款公司监管制度的相关法律规定
1.放宽注册资本下限要求。随着小额贷款公司融资渠道的逐步拓宽，监管部门积累了相关的监管经验，可根据当地的经济社会条件以及监管能力，结合当地小额贷款公司的发展情况，适度放宽最低注册资本的下限。
2.放宽股东资格及持股比例限制。目前，广东、江苏、四川等地区已经逐步放开对小额贷款公司股东资格的限制，我国其他地区也应该陆续放开相关管制，加快吸引民间资本、境外资本进入小额贷款行业，加速小额贷款公司的发展，适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例的限制，以提升小额贷款公司经营的稳定性。
3.拓宽融资渠道。由于小额贷款公司受自身“只贷不存”业务特点的局限性，拓宽小额贷款公司的融资渠道已经成为各监管部门的共识，如积极促成小额贷款公司向村镇银行的转型，在一定程度上拓宽了小额贷款公司的生存和发展空间。但是，在原有的小额贷款公司经营模式的框架下，还须监管部门提出相关的法律依据，以扶持小额贷款公司的经营和发展。
4.合理调整贷款利率上限。世界银行指出，小额贷款的保本年利率为 15-20%。诺贝尔和平奖得主尤努斯教授将在孟加拉创立的专门性小额贷款的格莱珉银行的贷款利率也达到 20-35%。世界银行认为限制利率将最终损害小额贷款行业的健康发展。过于严格的利率上限管理政策无法发挥我国小额贷款公司灵活经营的优势。
参考文献：
[1]曹子娟.中国小额信贷发展研究[M].中国时代经济出版社，2006.
[2]杜晓山，刘文璞. 小额信贷原理及运作[M]. 上海财经大学出版社，2001.
[3]杜晓山，张保民，刘文璞. 中国小额信贷十年[M].社会科学文献出版社，2005.
[4]陈岱松.小额贷款公司法律制度研究：上海的实践与探索[M]. 法律出版社， 2010.
[5]杜晓山， 聂强. 小额贷款公司与监管的博弈分析[J]. 现代经济探讨， 2010， （9）.
注：
本文系辽东学院科研项目《基于监管流程视角的我国小额贷款公司监管问题研究》2014Y13的阶段性研究成果。
【关键词】小额贷款公司；金融监管；民间借贷
一.我国小额贷款公司的监管流程及存在问题
根据《指导意见》，从监管的流程方面分析，可将我国小额贷款公司监管分为以下三个方面：
（一）准入监管。
1.注册资本。注册资本要求是准入监管的重要组成部分。《指导意见》中关于注册资本规定 ：有限责任公司不得低于 500 万元，股份有限公司不得低于 1000 万元。近年来，各地小额贷款公司的注册资本下限要求有逐渐提高的趋势，以增强小额贷款公司的经营能力和抗风险能力。
2.股东资格。《指导意见》中规定的股东应为自然人、企业法人、其他社会组织。随着小额贷款公司的蓬勃发展，一些地区的监管部门开始逐步放宽小额贷款公司的股东资格要求。
3.持股比例。《指导意见》要求股东共同发起设立小额贷款公司，并且对发起人的持股比例进行了限制。以浙江为例，单一主发起人的持股比例不得超过 20%，其他单一股东持股不得超过10%，这将导致小额贷款公司的股权过于分散，在一定程度上挫伤了股东的经营积极性。
（二）经营监管。
1.融资渠道。《指导意见》规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过2 个银行业金融机构的融入资金。此外，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的 50%。这些规定在抑制风险的同时，也限制了小额贷款公司运用负债杠杆，提高了小额贷款公司的经营成本。
2.贷款利率。各地根据《指导意见》规定，小额贷款利率上限放开，但不得超过央行基准利率 4 倍以上。这些利率上限管理政策束缚了小额贷款公司发挥其灵活经营的优势。显然，较高的运营成本和较低的投资回报率，严重影响了股东的投资积极性。
（三）转型监管。
《指导意见》中明确指出小额贷款公司可以转型为村镇银行，但 2009 年 6 月银监会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的要求较为严格，如《暂行规定》规定小额贷款公司如要改制设立村镇银行，须确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人，且其持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。该项规定将使小额贷款公司原股东必须出让部分股权，这一规定为多数股东无法接受，势必阻碍了小额贷款公司的转型之路。
二、小额信贷监管的国际经验借鉴
自从 20 世纪 70 年代初小额信贷诞生，40 年间小额信贷发展迅速，拉美、东南亚等国家或地区产生了一系列成功的小额信贷组织和模式（如孟加拉国的乡村银行等）。借鉴国际上对小额信贷的成功监管经验，对完善我国小额贷款公司监管政策的将有所裨益。
（一）最低资本监管。
巴西、洪都拉斯和墨西哥的最低资本要求均低于 10 万美元，相比较其他国家显得过低，小额贷款机构面临的风险也更大。Jansson等（2004）指出，拉丁美洲和加勒比海地区大部分国家小额信贷、机构的最低资本要求应在 100-300 万美元之间，而实际上除了巴拿马与委内瑞拉之外，其他国家的最低资本要求普遍过低。
（二）贷款利率监管。
在金融自由化改革浪潮下，拉丁美洲和加勒比海地区大多数国家都已经废除了利率上限政策，在一定程度上促进了这些地区小额贷款业务的发展。此外，南非的《高利贷豁免法》中规定金融机构贷款利率超过 21%属于违法行为，但 5000 美元以下的贷款，只需到小额贷款管理机构登记并缴纳一定的登记费，即可被认为是合法的，这给经营小额信贷业务的专门机构来了很大的灵活性和利润空间。从南非的实践中也可以看出，在风险可控的前提下，放宽小额贷款的利率限制具有一定的可行性。
三、完善我国小额贷款公司监管机制的建议
（一）明确小额贷款公司在金融体系中的地位
我国金融机构分为银行金融机构和非银行金融机构两大类，银行金融机构是以营利为目的，以吸收存款和发放贷款为主要业务，包括在我国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等金融机构以及政策性银行。非银行金融机构包括金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、货币经济公司等。小额贷款公司经营贷款业务，应将其归为金融机构，但是小额贷款公司不能吸收存款，也不能办理转账和结算业务，其与商业银行有着一定的区别，应该将其在金融监管体系中灵活定位，发挥成自身经营优势，积极促成小额贷款公司向村镇银行转型，实现金融产品和业务的多元化，既能发挥小额贷款公司灵活经营的优势，又能增强小额贷款公司转型后的投资回报率和抗风险能力。
（二）明确小额贷款公司的监管部门
由于《指导意见》中并没有明确提出监管主体，多头监管的局面使小额贷款公司无所适从。我国对银行业进行监管的主体是中国银行业监督管理委员会及其派出机构，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第八条规定“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”银监会主要承担着对商业银行、政策性银行、信用合作社及其他非银行金融机构的监管职责。因此，银监会是最适宜对小额贷款公司监管的机构。
（三）放宽小额贷款公司监管制度的相关法律规定
1.放宽注册资本下限要求。随着小额贷款公司融资渠道的逐步拓宽，监管部门积累了相关的监管经验，可根据当地的经济社会条件以及监管能力，结合当地小额贷款公司的发展情况，适度放宽最低注册资本的下限。
2.放宽股东资格及持股比例限制。目前，广东、江苏、四川等地区已经逐步放开对小额贷款公司股东资格的限制，我国其他地区也应该陆续放开相关管制，加快吸引民间资本、境外资本进入小额贷款行业，加速小额贷款公司的发展，适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例的限制，以提升小额贷款公司经营的稳定性。
3.拓宽融资渠道。由于小额贷款公司受自身“只贷不存”业务特点的局限性，拓宽小额贷款公司的融资渠道已经成为各监管部门的共识，如积极促成小额贷款公司向村镇银行的转型，在一定程度上拓宽了小额贷款公司的生存和发展空间。但是，在原有的小额贷款公司经营模式的框架下，还须监管部门提出相关的法律依据，以扶持小额贷款公司的经营和发展。
4.合理调整贷款利率上限。世界银行指出，小额贷款的保本年利率为 15-20%。诺贝尔和平奖得主尤努斯教授将在孟加拉创立的专门性小额贷款的格莱珉银行的贷款利率也达到 20-35%。世界银行认为限制利率将最终损害小额贷款行业的健康发展。过于严格的利率上限管理政策无法发挥我国小额贷款公司灵活经营的优势。
参考文献：
[1]曹子娟.中国小额信贷发展研究[M].中国时代经济出版社，2006.
[2]杜晓山，刘文璞. 小额信贷原理及运作[M]. 上海财经大学出版社，2001.
[3]杜晓山，张保民，刘文璞. 中国小额信贷十年[M].社会科学文献出版社，2005.
[4]陈岱松.小额贷款公司法律制度研究：上海的实践与探索[M]. 法律出版社， 2010.
[5]杜晓山， 聂强. 小额贷款公司与监管的博弈分析[J]. 现代经济探讨， 2010， （9）.
注：
本文系辽东学院科研项目《基于监管流程视角的我国小额贷款公司监管问题研究》2014Y13的阶段性研究成果。