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1998年,国家档案局、国家经济体制改革委员会、国家经济贸易委员会、国家国有资产管理局联合下发了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》(档发字[1998]6号)(以下简称《暂行办法》),明确了国有企业资产和产权变动档案处置要遵循的原则,规定了国有企业资产与产权变动档案处置的组织工作、档案的归属和流向等。但是,由于各种原因,对于改制企业的档案工作,管理上的“缺位”依然存在。《暂行办法》在国有企业资产和产权变动时落实不彻底,监管力度不够,部分企业在改制中档案流向不明、处置不力;非国有企业资产与产权变动时档案处置既无规范可循,又无监管措施,档案资源流失严重。企业档案作为企业全部活动的真实记录,记录了企业发展和企业资产、产权变动的全过程,是企业科学技术和知识的重要载体。企业档案资源的流失,不仅会导致企业的发展出现空白点,也极有可能造成我国市场经济建设和社会发展历史记忆的缺失。档案行政管理部门作为《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)明确指定的档案监管机构,是政府参与企业档案处置过程、监管企业档案流向、服务企业档案工作的重要窗口。
一、加强宣传,着重提高企业负责人的档案意识
众所周知,开展宣传是提高企业档案意识的主要手段。多年来,档案行政管理部门为提高企业档案意识,面向企业开展了各种形式的宣传活动,但始终收效一般。究其原因,就石景山区而言,笔者以为面向企业的档案宣传活动存在“四多四少”的问题:一是就宣传范围而言,覆盖面大的宣传多,针对性强的宣传少;二是就宣传对象而言,面向企业档案部门的宣传多,面向企业负责人的宣传少;三是就宣传内容而言,宏观的档案法律知识宣传多,微观的档案利用实例宣传少;四是就宣传形式而言,单方面传授式的宣传多,双方面互动式的宣传少。“四多四少”的宣传方式直接影响了宣传的实效性和企业档案意识的增强。只有完善宣传的方式和方法,才能大幅提升企业档案意识,卓有成效地推动企业档案工作的顺利开展。
(一)集中宣传范围,多开展针对性强的宣传活动
目前,档案行政管理部门开展的宣传活动多为一揽子宣传活动,受众群非常广。往往同一次宣传活动既面向党政机关,又面向企事业单位;既面向单位工作人员,又面向社会公众。这样的一揽子宣传对于大多数的党政机关而言还能姑且“牵着鼻子走几步”,对于企业而言却有些“消化不良”。在他们看来,这种“走形式、摆样子”的宣传只会增加企业负担。企业更希望档案行政管理部门有针对性较强的宣传活动,针对企业档案工作现状“对症下药”,使企业切实从宣传活动中受益。
(二)扩大宣传对象,着力加强对企业负责人的宣传
大多数时候,档案行政管理部门对企业开展宣传活动,多是直接向企业档案部门或档案人员进行宣传。即使思想上存在向企业负责人宣传档案工作的想法,也被潜意识里“老总们都忙于经营根本无暇顾及档案”的想法压制了。笔者以为,档案行政管理部门应跳出顾忌,正确看待向企业负责人宣传档案的工作,通过适宜的宣传方式提高企业负责人对档案工作的认知度。
(三)宣传内容生动化,多开展微观层面的宣传活动
近年来,我们所进行的宣传活动,内容主要是档案法律法规知识、档案的含义及重要性、区域档案工作发展史及取得的成绩、档案局(馆)职能及馆藏情况等,覆盖面广,比较宏观,多是干瘪枯燥的大道理,而令人深思、让人眼前一亮的宣传太少,导致宣传活动虽然开展得热火朝天,但实际效果差强人意。最近,有人提出“与其花大力气宣传档案工作倒不如用档案进行宣传”,笔者以为提得非常好!用档案进行宣传,更加客观、具体,更容易震撼人心,更能扩大档案工作的影响力。
(四)宣传形式多样化,充分调动企业主动参与的积极性
在对企业的宣传上,档案行政管理部门应增加互动式宣传,通过切实解决企业档案工作中的问题,为企业从档案中挖掘效益提供方法和途径,进而调动企业主动参与的积极性;同时可以联合工商联、私个协等非公经济组织和协会,联动宣传,增强宣传效果。
二、 加强沟通,与企业主管部门、行业协会形成合力
企业改制是企业进行调整以适应当前发展形势的重大举措,国有企业改制通常由国有资产监管部门运作,非国有企业改制则由领导决策层研讨决定。档案行政管理部门对改制企业档案工作的监管多是针对国有企业。如果加强与国有资产监管部门的沟通联系,在对改制企业档案处置上达成一致,将档案工作纳入国有资产监管部门对改制企业的监管内容,那么档案行政管理部门在监管改制国企档案上就可以达到事半功倍的效果。笔者认为,档案行政管理部门与国有资产监管部门可以在以下几方面形成监管合力:首先,在企业改制工作实施前,档案行政管理部门可以通过国有资产监管部门在第一时间得知关于某企业的改制计划,提前介入,协助改制企业制定档案处置方案,及时开展档案清理、分流和移交。其次,在企业改制工作实施时,档案行政管理部门可以联合国有资产管理部门在企业改制方案中提出档案处置的要求和意见,如档案处置工作应纳入改制总方案,与其他改制工作同步开展;档案处置工作如需经费,应纳入改制工作总预算;未经企业档案部门同意,任何人员不得调离;未完成档案移交工作,档案部门人员不得离岗等等。第三,就监管重点而言,国有资产管理部门重点从体制、经费、人员等的安排和部署是否符合改制企业档案处置工作要求方面进行监管;档案行政管理部门则重点从档案处置工作开展的进度、程序、移交等是否符合档案法律法规和有关条例的要求进行监管,根据职能不同各有侧重,更易于及时发现改制企业档案处置过程中出现的漏洞和问题,增强监管效果。
三、加强规范,制定企业档案处置程序与办法
目前国企改制档案处置工作遵照1998年四部委联合下发的《暂行办法》,对非公企业改制档案处置还没有明确规定。正因为此,对于改制非公企业档案的处置,档案行政管理部门的监管只能停留在口号上,很难有实质性的监管行为。因此,改制非公企业档案的处置随意性和不确定性很大,档案的生死大权完全掌握在企业负责人的一念之间。众所周知,制定辖区档案工作规章和制度并组织实施是县级以上档案行政管理部门的一项重要职能。笔者认为,鉴于目前国企改制档案处置方面规定落后于实际情况和非公企业改制档案处置方面的空白,档案行政管理部门完全可以在完善制度、规范程序上有所作为。2006年,石景山区档案局和区国资委联合下发了《关于做好国有企业改革过程中档案处置工作的意见》(石档发[2006]8号,以下简称《意见》),针对石景山区国企改制的七种方式明确了档案的流向、处置程序和移交办法,并一一指明了国有资产监管部门、档案行政管理部门、改制企业在国企改制档案处置工作中的具体职责,对实际工作开展有较强的指导作用。
近年来,非公经济发展迅速,已成为我国经济结构的重要组成部分。非公企业的发展变革过程从另一个侧面也反映了我国经济建设发展史,一些非公企业在自身经营活动中形成了对国家和社会均有保存价值的重要档案材料。这部分档案如在企业改制中处置不当,造成损毁,将会影响国家档案的完整性和延续性。目前,由于对非公企业形成的哪些档案是对国家和社会有保存价值的档案认定不确定,概念模糊,因此造成了这部分档案在监管上的盲区。在缺乏国家法律法规有力支持的情况下,笔者认为,还是要从平时的宣传、培训、咨询、指导工作入手,向非公企业灌输做好改制后档案处置工作的重要性和必要性,指导非破产企业本着“安全保管、方便利用”的原则,参照国企改制档案处置的方法处置档案,破产企业档案尽量走寄存而非销毁之路,减少改制非公企业档案处置的随意性和盲目性。
四、加强培训,提高企业档案人员职业素质
档案行政管理部门开展对企业档案人员的培训教育,应抓住以下四个方面的重点进行培训:一是培训企业档案人员提高对改制后档案处置工作重要性的认识。一旦所在企业酝酿改制,档案人员一方面应主动向档案行政管理部门汇报企业改制的实际情况,另一方面应积极向企业有关领导提出档案处置工作的建议。二是培训企业档案人员掌握改制企业档案处置工作的原则和要求。一旦改制方案确定,档案人员应根据有关法律法规和具体工作要求制定本单位档案处置工作方案。三是培训企业档案人员明确改制企业档案处置工作的程序。从方案制定到落实,从档案清查到移交,档案人员每操作一步都应符合改制企业档案处置规定和档案工作基本要求。四是培训企业档案人员在开展档案处置工作的过程中要与政府监管部门、行业协会、档案行政主管部门等保持紧密联系和沟通,确保各项工作合乎规范、科学操作。
五、加强服务,搭建企业档案工作服务平台
就改制企业档案处置工作,档案行政管理部门可以为企业提供以下几种服务:一是业务服务,包括提供改制企业档案处置相关法律法规和政策意见的咨询服务、档案处置工作具体业务培训服务等。二是协调服务,主要是协助改制企业档案部门就档案处置费用、档案人员安排、档案处置机构建立、档案分流方案等与改制企业的改制机构、上级企业部门、国有资产监管部门、行业协会等进行沟通联系,取得各方的支持和帮助,就档案处置各个方面的事项达成一致意见。三是推动社会化服务。目前不少企业在从事档案社会化服务方面的工作,比较多的是档案数字化,而开展代整理、寄存、代查等服务项目相对较少。这些档案服务项目的社会需求随着人们档案意识的逐步提高而日益增多,但是档案行政管理部门又不便于直接介入。比较典型的情况是,当前不少企业改制后尤其是破产后,没有条件对档案进行保管查阅,如果其档案又不属于国家档案馆进馆范围,且既无业务承接的新企业又无上级企业部门,那么,档案的流向就会变得非常棘手。笔者也曾在工作中遇到过类似的改制企业,他们对档案寄存服务的需求非常强烈,但又找不到能够提供这方面服务的地方,只能求助于档案行政管理部门。同时,由于国家档案馆的性质和职能所限,提供寄存服务的压力和困难都很大,就目前而言,操作性较差。虽然,前几年,有少数国家档案馆走出了开展社会化寄存服务的脚步,但据了解,由于服务受到诸多限制,效果不太理想,部分国家档案馆正在收回和取消类似服务。因此,笔者认为,档案行政管理部门可以引导这部分档案服务社会化,对开展档案社会化服务的组织进行政策和制度上的监管,帮助其合理合法地为有需要者提供优质的档案服务。
作者单位:北京市石景山区档案局
一、加强宣传,着重提高企业负责人的档案意识
众所周知,开展宣传是提高企业档案意识的主要手段。多年来,档案行政管理部门为提高企业档案意识,面向企业开展了各种形式的宣传活动,但始终收效一般。究其原因,就石景山区而言,笔者以为面向企业的档案宣传活动存在“四多四少”的问题:一是就宣传范围而言,覆盖面大的宣传多,针对性强的宣传少;二是就宣传对象而言,面向企业档案部门的宣传多,面向企业负责人的宣传少;三是就宣传内容而言,宏观的档案法律知识宣传多,微观的档案利用实例宣传少;四是就宣传形式而言,单方面传授式的宣传多,双方面互动式的宣传少。“四多四少”的宣传方式直接影响了宣传的实效性和企业档案意识的增强。只有完善宣传的方式和方法,才能大幅提升企业档案意识,卓有成效地推动企业档案工作的顺利开展。
(一)集中宣传范围,多开展针对性强的宣传活动
目前,档案行政管理部门开展的宣传活动多为一揽子宣传活动,受众群非常广。往往同一次宣传活动既面向党政机关,又面向企事业单位;既面向单位工作人员,又面向社会公众。这样的一揽子宣传对于大多数的党政机关而言还能姑且“牵着鼻子走几步”,对于企业而言却有些“消化不良”。在他们看来,这种“走形式、摆样子”的宣传只会增加企业负担。企业更希望档案行政管理部门有针对性较强的宣传活动,针对企业档案工作现状“对症下药”,使企业切实从宣传活动中受益。
(二)扩大宣传对象,着力加强对企业负责人的宣传
大多数时候,档案行政管理部门对企业开展宣传活动,多是直接向企业档案部门或档案人员进行宣传。即使思想上存在向企业负责人宣传档案工作的想法,也被潜意识里“老总们都忙于经营根本无暇顾及档案”的想法压制了。笔者以为,档案行政管理部门应跳出顾忌,正确看待向企业负责人宣传档案的工作,通过适宜的宣传方式提高企业负责人对档案工作的认知度。
(三)宣传内容生动化,多开展微观层面的宣传活动
近年来,我们所进行的宣传活动,内容主要是档案法律法规知识、档案的含义及重要性、区域档案工作发展史及取得的成绩、档案局(馆)职能及馆藏情况等,覆盖面广,比较宏观,多是干瘪枯燥的大道理,而令人深思、让人眼前一亮的宣传太少,导致宣传活动虽然开展得热火朝天,但实际效果差强人意。最近,有人提出“与其花大力气宣传档案工作倒不如用档案进行宣传”,笔者以为提得非常好!用档案进行宣传,更加客观、具体,更容易震撼人心,更能扩大档案工作的影响力。
(四)宣传形式多样化,充分调动企业主动参与的积极性
在对企业的宣传上,档案行政管理部门应增加互动式宣传,通过切实解决企业档案工作中的问题,为企业从档案中挖掘效益提供方法和途径,进而调动企业主动参与的积极性;同时可以联合工商联、私个协等非公经济组织和协会,联动宣传,增强宣传效果。
二、 加强沟通,与企业主管部门、行业协会形成合力
企业改制是企业进行调整以适应当前发展形势的重大举措,国有企业改制通常由国有资产监管部门运作,非国有企业改制则由领导决策层研讨决定。档案行政管理部门对改制企业档案工作的监管多是针对国有企业。如果加强与国有资产监管部门的沟通联系,在对改制企业档案处置上达成一致,将档案工作纳入国有资产监管部门对改制企业的监管内容,那么档案行政管理部门在监管改制国企档案上就可以达到事半功倍的效果。笔者认为,档案行政管理部门与国有资产监管部门可以在以下几方面形成监管合力:首先,在企业改制工作实施前,档案行政管理部门可以通过国有资产监管部门在第一时间得知关于某企业的改制计划,提前介入,协助改制企业制定档案处置方案,及时开展档案清理、分流和移交。其次,在企业改制工作实施时,档案行政管理部门可以联合国有资产管理部门在企业改制方案中提出档案处置的要求和意见,如档案处置工作应纳入改制总方案,与其他改制工作同步开展;档案处置工作如需经费,应纳入改制工作总预算;未经企业档案部门同意,任何人员不得调离;未完成档案移交工作,档案部门人员不得离岗等等。第三,就监管重点而言,国有资产管理部门重点从体制、经费、人员等的安排和部署是否符合改制企业档案处置工作要求方面进行监管;档案行政管理部门则重点从档案处置工作开展的进度、程序、移交等是否符合档案法律法规和有关条例的要求进行监管,根据职能不同各有侧重,更易于及时发现改制企业档案处置过程中出现的漏洞和问题,增强监管效果。
三、加强规范,制定企业档案处置程序与办法
目前国企改制档案处置工作遵照1998年四部委联合下发的《暂行办法》,对非公企业改制档案处置还没有明确规定。正因为此,对于改制非公企业档案的处置,档案行政管理部门的监管只能停留在口号上,很难有实质性的监管行为。因此,改制非公企业档案的处置随意性和不确定性很大,档案的生死大权完全掌握在企业负责人的一念之间。众所周知,制定辖区档案工作规章和制度并组织实施是县级以上档案行政管理部门的一项重要职能。笔者认为,鉴于目前国企改制档案处置方面规定落后于实际情况和非公企业改制档案处置方面的空白,档案行政管理部门完全可以在完善制度、规范程序上有所作为。2006年,石景山区档案局和区国资委联合下发了《关于做好国有企业改革过程中档案处置工作的意见》(石档发[2006]8号,以下简称《意见》),针对石景山区国企改制的七种方式明确了档案的流向、处置程序和移交办法,并一一指明了国有资产监管部门、档案行政管理部门、改制企业在国企改制档案处置工作中的具体职责,对实际工作开展有较强的指导作用。
近年来,非公经济发展迅速,已成为我国经济结构的重要组成部分。非公企业的发展变革过程从另一个侧面也反映了我国经济建设发展史,一些非公企业在自身经营活动中形成了对国家和社会均有保存价值的重要档案材料。这部分档案如在企业改制中处置不当,造成损毁,将会影响国家档案的完整性和延续性。目前,由于对非公企业形成的哪些档案是对国家和社会有保存价值的档案认定不确定,概念模糊,因此造成了这部分档案在监管上的盲区。在缺乏国家法律法规有力支持的情况下,笔者认为,还是要从平时的宣传、培训、咨询、指导工作入手,向非公企业灌输做好改制后档案处置工作的重要性和必要性,指导非破产企业本着“安全保管、方便利用”的原则,参照国企改制档案处置的方法处置档案,破产企业档案尽量走寄存而非销毁之路,减少改制非公企业档案处置的随意性和盲目性。
四、加强培训,提高企业档案人员职业素质
档案行政管理部门开展对企业档案人员的培训教育,应抓住以下四个方面的重点进行培训:一是培训企业档案人员提高对改制后档案处置工作重要性的认识。一旦所在企业酝酿改制,档案人员一方面应主动向档案行政管理部门汇报企业改制的实际情况,另一方面应积极向企业有关领导提出档案处置工作的建议。二是培训企业档案人员掌握改制企业档案处置工作的原则和要求。一旦改制方案确定,档案人员应根据有关法律法规和具体工作要求制定本单位档案处置工作方案。三是培训企业档案人员明确改制企业档案处置工作的程序。从方案制定到落实,从档案清查到移交,档案人员每操作一步都应符合改制企业档案处置规定和档案工作基本要求。四是培训企业档案人员在开展档案处置工作的过程中要与政府监管部门、行业协会、档案行政主管部门等保持紧密联系和沟通,确保各项工作合乎规范、科学操作。
五、加强服务,搭建企业档案工作服务平台
就改制企业档案处置工作,档案行政管理部门可以为企业提供以下几种服务:一是业务服务,包括提供改制企业档案处置相关法律法规和政策意见的咨询服务、档案处置工作具体业务培训服务等。二是协调服务,主要是协助改制企业档案部门就档案处置费用、档案人员安排、档案处置机构建立、档案分流方案等与改制企业的改制机构、上级企业部门、国有资产监管部门、行业协会等进行沟通联系,取得各方的支持和帮助,就档案处置各个方面的事项达成一致意见。三是推动社会化服务。目前不少企业在从事档案社会化服务方面的工作,比较多的是档案数字化,而开展代整理、寄存、代查等服务项目相对较少。这些档案服务项目的社会需求随着人们档案意识的逐步提高而日益增多,但是档案行政管理部门又不便于直接介入。比较典型的情况是,当前不少企业改制后尤其是破产后,没有条件对档案进行保管查阅,如果其档案又不属于国家档案馆进馆范围,且既无业务承接的新企业又无上级企业部门,那么,档案的流向就会变得非常棘手。笔者也曾在工作中遇到过类似的改制企业,他们对档案寄存服务的需求非常强烈,但又找不到能够提供这方面服务的地方,只能求助于档案行政管理部门。同时,由于国家档案馆的性质和职能所限,提供寄存服务的压力和困难都很大,就目前而言,操作性较差。虽然,前几年,有少数国家档案馆走出了开展社会化寄存服务的脚步,但据了解,由于服务受到诸多限制,效果不太理想,部分国家档案馆正在收回和取消类似服务。因此,笔者认为,档案行政管理部门可以引导这部分档案服务社会化,对开展档案社会化服务的组织进行政策和制度上的监管,帮助其合理合法地为有需要者提供优质的档案服务。
作者单位:北京市石景山区档案局