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摘要：晚清已降，蒙古等藩部地区危机日甚，为避免各藩部遭俄英日等殖民势力之侵吞，清廷朝野提出诸多方略，在各界建议下，清廷务实地采取了“先实后名”的筹边设省办法。虽然在清政权彻底崩溃前，内外蒙古、西藏等传统藩部的“沿边置省”工作未得到真正实现，但这一尝试却不仅为传统藩部向主权国家地方政区之转变做出了巨大贡献，而且为民国乃至解放后边疆省份的设置，提供了宝贵经验。
关键词：沿边置省；清末；蒙古
中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）03-0120-08
清代晚期，蒙古各藩部部众生计艰难，战斗力大为下降，几无力自保，更难做清廷“藩篱”；而沙俄、英国等帝国主义国家又大肆染指边疆地区，极尽渗透、侵略、教唆之能事，导致蒙古各藩部渐有背离清廷之势。为避免传统藩部地区被俄英日等殖民势力吞并，清廷拟将蒙古等传统藩部改设为行省，由中央政权直接管理，以固边圉、抗外侮。清廷采纳时人建议，并较为务实地采取“先实后名”的办法，试图将蒙古等传统藩部地区变为近代主权国家管理下的地方行政区域。这一努力至清政权彻底崩溃前虽未能真正实现，但却为此后各界政权强化边疆地区之治理、巩固国家领土主权之完整以及沿边设省改制，提供了宝贵经验。
清末蒙边置省是近代政治制度史、边疆民族史内的重大问题，它标志了中国传统藩部体制向近代边疆民族区域体制的转型，更是传统的天朝一统意识向近代国家主权意识衍化的重要表征；对之进行研究不仅具有较高的学术价值，更有很强的现实功能。令人遗憾的是，此前研究多围绕晚清新疆、台湾设省展开，对蒙边设省研究非常薄弱，鲜见专文付梓。①偶有涉及者，亦属泛泛。为弥补此等不足，特撰此文，抛砖引玉，以鉴于方家。
一、边疆危机与舆论应对
清末边陲危机日深，不仅体现为清廷传统治藩政策弊窦日增、各藩部对清廷统治“脱离”倾向日显，更体现为外敌入侵、染指加速。在此期间时人藉新闻舆论对此披露最多。如光绪三十三年有人在《东方杂志》撰文称：“吾国之开边也，第以逞世主之雄心，而非为斯民之大计，故拓土愈广则帑藏愈虚。”②“蒙古青海新疆卫藏亦皆留其故俗，等诸羁縻”。清廷本欲采“圣人之道，天下为公”之策，治理各藩部，“期于长治而久安”，但最终却是“各王于其藩内之政治，各自行使治理各权”，终导致清末“蒙人只知有本土王，而不知有大清国”的现象发生。③清末外敌入侵染指亦在加速，如俄方不仅在外蒙古驻扎重兵，又通过教育、亲善等方式渗透蒙古。有报道称，“近有蒙旗某王，请之俄外部，转行学部，拟选送蒙旗幼年聪颖子弟十人，拨入俄边师范学堂肄业，以资造就师范人才。闻俄学部已准其请，拨入托木
收稿日期：2014-09-20
*基金项目：国家社会科学基金项目“清代宗属体制研究”（10CZS019）；中国博士后科学基金第53批面上资助项目“清代中国边疆危机及应对研究”。
作者简介：柳岳武，男，河南大学历史文化学院中国近现代政治制度研究所、近代中国研究所副教授，硕士生导师；河南大学中国史博士后流动站研究人员（开封475001）。斯克师范中学，以四年毕业，第一年习学语言文字，其余二年学习专科，以宏造就，并免缴学费，期其源源而来”④。俄方“对待土人，一以柔和于贫穷者，且衣食而噢咻之”，“土人多乐为用，断发易服，私入俄籍”者日渐增多。⑤如宣统二年六月二十五日《东方杂志》调查结果显示，私入俄籍者，乌里雅苏台、库伦两处达一千七百余人，科布多、恰克图、葛顺三处共达二千余人，买卖城之人，所衣之服色尽与俄同，削发者几有十分之七八。⑥更有甚者，某些外国侵略势力不仅不承认蒙藏各部为清廷藩部，还妄指这些地区为中国的保护国。如日本明治三十年（1897）八月十日的《外交时报》就称：“华廷命令，果能无小无大，悉行于蒙古乎？蒙古之四十八王，割据各所，各自行其政令。其民即以蒙王为己之君主，若不知有朝廷者。其于华人，亦以外国人视之，殆以中俄间自主之中立国自命。即自不命独立，亦若中国之保护国然。要之有自成一国之状。”⑦清末时人借助《外交报》对此评论进行报道和披露，其目的不仅在于批驳日本方面的谰言，更在于警醒国人和朝廷，为防范外人之觊觎，更应加快藩部改革。
不仅如此，新闻舆论亦大倡移民实边、建设行省，它一方面推动了清廷和时代精英变藩部为行省的尝试，一方面又为这一改良活动提供了重要的舆论支持和宣传导向。如光绪二十八年（1902），《时务汇报》上发表了《西藏置行省论》一文，建议西藏设巡抚，治所布达拉城，总理全藏事务，设布政使一员，随巡抚驻扎，仿新疆及从前台湾之例；以康卫兵备道兼按察使，管理刑名驿传事；改驻藏大臣为西藏将军，移镇后藏扎什伦布；改四川总督为川藏总督，岁协西藏军饷若干万。⑧尽管提出了此等建议，但该文也认为西藏马上建设行省，存在三大困难：其一，与已改行省的新疆、台湾相比，西藏只有喇嘛三十一万六千余、百姓十二万八千余，远不及新疆的二十六万七千余户，一百二十三万余口；其二，新疆台湾沃野弥望，土地尤美，极易招汉回及内地杂犯屯垦，而西藏山岭多平原少，地寒，不宜五谷，不足于食；其三，西藏改设行省府州县各处及各官，各种经费甚巨，西藏地方无法供应，川省也无法协饷，经费成大问题。基于此，论者又称，新疆得以保守，非端赖行省，而是军队，为此建议保守西藏当务之急应派知兵大员驻扎节制，而后徐图建设行省。⑨
但日俄战后，随着西北边陲危机剧增，新闻舆论界马上改变方向，鼓吹改蒙疆为行省。如光绪三十二年二月十六日《时报》有文章称：“俄人每经一次之挫败，则必更有一重之希望，不得于此，将逞于彼。”“扼之于东，则彼愈蓄念于西，今东三省之战，其终局之胜利，既不可期。”“其犹系一线一望于不绝者，仍不外此中国西北一隅耳。”于是“则东事毕而西事愈危，蒙部之与新疆必不能悻逃于俄国梦魂之外”。“今任事者于西藏于东三省之事，亦颇悔其失策，且甚欲得而改制行省矣。蒙古诸盟，事同一律。”“岂必待蹂躏之已及，然后惶然为救治之谋耶？”“诚使改定行省，百度更新，广招农民，肆力垦辟，尽地力，教耕战，而谓边患必不可除，无是理也。是故蒙疆设省，利于国家，利于蒙藩，且利于汉民，所不利者，睨视眈眈之俄耳。”⑩又如光绪三十三年七月二十五日《东方杂志》署名哈笑者在《论移民实边之不可缓》一文中提出了移民实边的重要性，强调移民实边有可省筹边之费，可减内地人满食寡之虞，可实边防三大利，又可保农、商、矿三权，更可为将来改各藩部为行省提供先行条件。同年十一月二十九日、三十日《申报》上亦刊《移民实边论》，要求在蒙古等地设立拓殖公司、警察，以巩固边陲。该文强调了移民与实边、劳动力与资本相结合等重要意义，为改设藩部为行省提供了理论支持。光绪三十四年正月二十五日，《东方杂志》再次发表社说《徙民实边私议》，强调在新疆、东三省已建行省后，“一无凭藉而迫于形势之棘不能不亟亟改建”的蒙古卫藏诸壤，更应该克服财政、人口不足诸困难，大力推行徙民实边，尽快改建行省。 二、清廷及各界改藩部为行省之建议
清末时人提出的建议促使清廷尝试改藩部为行省，并使之成为晚清政界和社会精英共同思考的重大问题。除此之外，此前清廷收回伊犁，新疆、台湾改设行省，以及光绪后对东北的积极治理，也给政治精英们提供了实践经验。他们确信，欲保蒙藏等藩部地区，非改变传统治边政策、推行移民实边、设立行省不可。而庚子乱后，近边及东北各蒙旗的先后放垦，厅州县等地方行政机构的添设，亦为藩部改设行省提供了一定基础。尤其是日俄战后，受日俄侵吞之影响，时人更是系统地提出了变所有藩部为地方行政区划的建议，并欲在清末新政大背景下试图对藩部蒙古实行全方位改革，彻底转变为中央政权治下的地方行政区域。为此，日俄战争前一度搁浅的改蒙古、西藏等藩部为行省的呼声再度高涨。如光绪三十一年程德全奏《事机危迫亟宜开通各蒙折》就称：“蒙古各盟为北边屏蔽，承平日久，习于便安，比年时局变迁，亟宜设法经营，以资控制。”其中尤其提到推广垦务一事，请清廷特命理藩院及各将军都统等，各就地方情形妥筹办法。清廷命各处边臣议奏，绥远城将军贻谷乘机提出“建制为不可缓，为兴垦计实为备边计”的建议。同年十月庚子日给事中左绍佐又奏：“西北空虚，拟请设立行省”事，称俄日未战之前，东北边防重于西北；俄日既战之后，西北北方重于东北。“风闻库伦大喇嘛潜向俄人，西藏达赖喇嘛亦向俄者，现仍寄居库伦。近库伦王公惟喇嘛之言是听，俄人潜煽喇嘛，喇嘛潜煽蒙古王公，而俄人通商之路由库伦至张家口，日盛一日。若由北而南，渐煽于乌伊两盟，则直晋甘陕之边圉，在在可虑。”左氏认为“欲经营蒙旗，莫先于事权之归一，欲事权之归一，莫要于设行省。”“拟请以热河、绥远城皆为行省，热河以张独多三厅属之，绥远城以丰镇右翼四旗及新设诸厅属之，而棣以乌伊二盟。”光绪三十二年二月，内阁又代奏了中书钟镛条陈蒙古事宜十四条，主要有移建理藩院，变通理藩院官制，移八旗兵饷于蒙古，复围猎之制，借债筑路，设银行，铸造银铜圆，兴矿产、屯垦之利等。同月己酉条，科布多帮办大臣锡恒又奏筹阿尔泰防守事宜九条，亦从开发蒙古、巩固蒙疆入论。以上立论虽未明确建议设置行省，但所有关于发展蒙藏经济，交通、教育等建议的最终皈依均指向传统藩部的行省改制。
光绪三十三年初，鉴于各处改藩部为行省建议未能施行，岑春煊又奏《统筹西北全局酌拟变通办法以兴本利而固边卫各折》，要求变更官制，即鉴于此前各边都统将军于边防皆非专管，事涉旗务又须会同各旗总管管理，相互牵制、诸多不便，要求“拟请将热河、察哈尔都统、绥远城、乌里雅苏台将军、库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏大臣，均改名巡抚，加兼陆军部侍郎衔；原设副都统、参赞大臣、帮办大臣有二三员者，均仿东三省奏准新制，于巡抚下改设左右参赞一二名；各边有内阁部院人员当差者，有用章京名目者，拟酌为归并。设旗务、民政司使各一员，凡原设新设地方各官及财政、学务、农工商，邮传各事，皆由民政司总之；凡原设驻防及交涉、蒙务、陆军各事，皆由旗务司总之。另设理刑专员，以重司法。附设蒙文学堂，以□治蒙官吏之材，照政务处议准成案，凡原设将军都统大臣改设巡抚，以下各缺皆旗汉兼用，以边省抚藩各部侍郎左右承，开单请简，以广取材之路。所设地方各官，应概用府州县，不设道员，以便径隶于民政司”。稍后五月初二日，岑春煊又奏补充各边、拟设民官及拟变通旧例事，主要有以下几点：其一，宜以地方官治所为公署，酌设劝学、巡警、文牍、收发各员佐之，每日在一处办事，同画一稿，万不准沿内地幕从门签之故习；其二，地方官以下有得项者，宜均令报明，以为合计分给，作为薪水；其三，坛庙城署各工可缓者，均宜从缓；其四，设司书生，选生监等能缮录者充之，民壮捕快皆以巡警代之，仪从执事等一概删除。俟设治成立后，宜分设裁判、税制。同年岑氏又向清廷上奏，要求速议西北各边改设行省。岑氏建议徐图推进，“先图近边之树立，再议远塞之恢张”。即热河、绥远、察哈尔先可不图建省之名，但应仿东三省原设将军办法，及热河都统管理热河道，伊犁将军节制伊塔道之例，令他们专辖一方，以一事权。但在政区划分上，应将热河、察哈尔、绥远等进行行省式分割，分别设立热河省、开平省、绥远省、川西省，西藏省。清廷降旨，让直隶总督及热河、绥远城、察哈尔、伊犁等处大员妥议复奏。
光绪三十三年后，以东北各设行省为契机，近边已开发的蒙古各地区该如何设置行省又起热议。报载该年东三省总督徐世昌拟向清廷建议，改库伦为行省，以抵俄人侵占与窥伺。而针对时人建议将西北划分为三个行省的建议，热河都统提出反对意见，认为应照左绍佐原奏，设为热河、绥远为宜，即将承德、朝阳两府两盟之地，再隶以张家口、多伦诺尔、独石口三厅、围场一厅，及察哈尔迤东各旗地，设为热河省。将丰镇右翼四旗，并归绥道属之归化、莎拉齐、托克托城、和格林尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，乌伊二盟，阿拉善一旗设为绥远省。待以上二省成立后，再将乌里雅苏台、科布多各城一律改设。但察哈尔都统诚勋仍赞同将西北改设察哈尔、绥远、热河三行省建议，其察哈尔省应包括宣化、山西大同二府所属原蒙古地区，择要拨归管辖；分设总督巡抚各员，先在张家口开设商埠。同日绥远城将军贻谷又奏筹议绥远改设行省事，认为以下环境促使绥远必须建省：绥远虽为将军之属部，“而非将军之领土”，蒙旗土地大多“质产于外人”“而不能过问”，“无以维系于其后”，将来“蒙地将遍为教产”，此其可虑者一。政令无法统一，遇事相互推诿，词讼无法结案，盗贼日益风行，此可虑者二。防守方面蒙旗与地方相互推诿，防守不足，此可虑者三。蒙旗土地拟开垦者大半均已私租私放，已成蒙汉杂居之势，良莠不齐，管理难善，无事时况且如此，有事时不堪设想，此可虑者四。为此，贻谷赞同将绥远改为行省，并赞同岑春煊分热河、察哈尔、绥远为三省建议。贻谷称绥远建省基本条件已经具备，即“晋边归绥道属现已有厅十二，视吉林黑龙江两省本足相埒。此后垦务所至，尚可添官，似无虑厅县之少。”而绥远各旗放垦又可成为绥远建省的重要财政保障。具体建制上，主张绥远暂不独立，仍为山西屏藩，即“绥远果议行建省，以绥远为山西之屏藩，仍应以山西为绥远之根本。虽划疆分界，各有守土，然新建省份不必独立，当如新疆之辖于甘肃，庶相承一气，援应有资”。 同年理藩部某司员又条陈蒙古改省事，建议将外蒙古划为四省，增设总督，藩、臬、学三司。车臣部划为一省，曰东蒙省，土谢图汗、三音诺颜合为一省，曰中蒙省，札萨克图为西蒙省，科布多、乌梁海为北蒙省。改定边左副将军为总督，统辖西蒙北蒙两省，改驻库伦办事大臣为东蒙中蒙总督。
三、清廷及各地方改藩部为行省之尝试
清朝最后十年，随着各项新政的推行，尤其是预备立宪等活动的推进，时人及清廷的危机感增强，变藩部为行省几成清末官绅学界的共识，亦成为负责管理蒙藏各地主管官员推行新政的终极目标。
1.清廷改设行省之活动
早在光绪二十八年就有报道称，清廷拟定外蒙古官制，设外蒙古总督驻库伦，兼管一切军务；总督之下设政务、军务、参谋各一，于蒙古各要隘设置提督及厅州县各官，招练警卫队、驻屯队、防备队各军。光绪二十九年，清廷又特降谕旨，向管理内外蒙古各处将军大臣咨询改藩部为行省的可能性。但初期多处反馈回来的信息均不表赞同。如乌里雅苏台将军连顺回复称：“蒙古部落，碍难改设行省。”库伦办事大臣丰升阿亦称：“外蒙地方与内地边疆情形不同，一例办理，多有窒碍难行之处。”“蒙人安于游牧，更不识耕获为何事，如此而欲设官垦荒，无民可治，无地可久。”“合无仰恳天恩，于外蒙地方暂缓改设行省、增设民官，更未便急于推广垦务。”科布多参赞大臣瑞洵亦称：“北路蒙古游牧地方，改设行省有害无利：一曰隔阂，二曰蠹扰，三曰疑惧，四曰苦累。”应毋庸议。光绪三十四年三月间，甘肃新疆巡抚联魁奏复清廷时更称：“原奏请将热河、察哈尔、绥远城、乌里雅苏台、库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏均改设巡抚，巡抚下改设左右参赞、旗务民政司，所莅地方概设州县一节，查西北各边，考之于古，验之于今，惟归化城至海溜徒河以北千余里，宜稼穑，饶水草。”“外此惟阿尔泰山泉脉河渠地尚沃美。若乌里雅苏台，库伦，科布多及前后藏，不但与绥远城、新疆南北路不同，而与热河等处、内蒙亦大相悬殊。蒙番以游牧弋猎为生，迁徙无常，无钱粮厘税可征，无民事刑事可理，欲设民政司刑府县各官于风沙冰雪不毛之域，无民可治，徒多劳费，恐致后悔。”“况内蒙辖地虽在荒服”，“其所以能得捍卫之力者，以彼各盟旗联络一气，故能同心协力，保障边陲耳。今若划分行省，形势已不免隔阂”。“原奏区划疆域一节，均各就附近之地划分，如果大议建置，自不能不概事纷更。但就北边而论，只有库伦一处商民聚集甚盛。”“余则多不能聚落。如外蒙、乌里雅苏台、阿尔泰山所属之乌梁海，虽开有可耕之地，皆零畸穷远，亦难遽设州县。”即此可见，虽然内蒙与东北各蒙旗地区已先后实现由藩部渐变为行省辖下地方行政地区，但库伦等外蒙古地区却因远处边陲、户口不足、移民不易等原因，建设行省之议遭到了各处主管官员的反对。他们仍想维持传统藩部角色，等到机会成熟后再改建行省。
在各处官员的反对下，清廷也不得不从现实出发，对各边部改设行省之可能性进行衡量，认为马上将各藩部改设为行省的条件还不具备，应先从移民实边、添设官缺入手。如会议政务处在复议岑氏、左氏等速建行省之议时就称：“建置行省，必先度州县之多寡，财力之盈虚。晋边归绥道属原有新设各厅，仅十一处，热河所属承德、朝阳二府仅有厅州县八处，察哈尔都统附近仅有张独多三厅。光绪二十九年都统奎顺奏请分设厅治，迄未举办。西盟垦务初兴，应收渠租尚无的数，热河整顿新增各款，亦属有限；察哈尔地方尤为瘠苦。从前新疆巡抚刘锦棠于新疆议改郡县之始，尚谓州县过少，不能自成一省，今绥远城、热河、察哈尔附近厅县过少，款项过绌。臣等共同商酌，建置行省，尚非一时所能粹办。”政务处要求各处努力准备建制行省的必要条件，即“经营边备，实难视为缓图”，各将军大臣都统等应认真体察各处“现在情形，通盘筹划，或先于要害处所添设地方各官，责令调和蒙汉，绥靖地方，并请嗣后该将军都统等缺，不分满汉，慎选边才，徐图布置。将来归化就绪，应如何改建之处，再行奏明办理”。
日俄战争后西北边陲危机剧增，促使清廷不得不再去讨论沿边改制、建立行省问题。同时，清末新政亦于光绪三十三年拉开序幕，以立宪为核心的政治体制改革亦包含变更旧体制、重塑近代主权国家等重要内容。而如何改传统藩部为近代主权国家下的边疆行政区域，更成为其中不可缺少的内容。为此宪政编查馆九年预备立宪清单所定各年度事宜亦包括蒙古西藏等藩部地区，它们自光绪三十四年起至宣统二年（1910）止，应完成设立咨议局、地方自治、统计人户总数、岁入岁出总数、编制预算决算、设立审判厅、建简易识字学塾、筹办巡警等任务。以上计划不仅是将来在各藩部实行立宪新政的重要前提，亦属改藩部为行省不可缺少的必备条件。清廷政务处议复后，又饬各督抚将军都统，体察情形，奏明办理。
宣统二年四月《申报》又报道了清廷拟在蒙藏各要地添设官缺事，即政府近议东三省边要各处添设官缺，业已著有成效，亟宜推行蒙藏各处，以立改建行省之基础。兹闻拟即电催绥远、西宁、伊犁三处将军及四川总督、驻藏大臣等，依照前颁东三省民官章程，在绥伊青海及川藏交接各紧要处所，实行设治。如果有窒碍之处，可按原章酌量变通。宣统三年三月该报又进一步报道了理藩部尚书寿耆拟改藩部为行省事，即寿耆在会议政务处上对清廷传统藩部政策进行批判：“中国对于蒙藏，徒以宗教不同、习惯不同而屏之为外藩，视之为瓯越，虽监督以官吏，镇抚以大臣，而内政、财政仍操之王公台吉达赖各酋长，则是酋长俨然有自主之权，有自主之权则对于政府有可以服从、可以分离之势力。有此势力则后患堪尤。”为此他建议仍从前议，将这些地方设为行省。宣统三年七月该报又称，清廷正筹议将蒙古改为行省，设立一督两巡，即旧有将军改为总督，旧有都统处改为行省。
2.各蒙古地方改设行省之尝试
除清廷着手改藩部为行省之尝试外，此时各地方、各要员亦开始尝试变藩部为行省，并先从移民、设官、建署开始。
首先是内蒙古、东北等地区。随着各处牧地放垦规模的扩大、垦种民人的增多，对这些新垦种的藩部地区设立新的地方行政机构已成为必然趋势。为此光绪二十九年八月间察哈尔都统奎顺就奏，由于察哈尔左翼垦地日广，请将未设的张家口、独石口两厅移驻于口外适中之地，以便治理。至光绪三十年十二月口外已设立张、独、多、丰、宁、兴、陶七厅。奉天所属科尔沁札萨克图王旗也因大面积荒地被放垦，其右翼亦因招民垦荒，由原来的一千二百六十余户增加到数千户，于光绪二十八年增设辽源州于苏家屯。光绪三十年又于洮尔河南北设洮南府，下设靖安、开通二县，以便治理。光绪三十一年又在右翼后镇国公旗置丰泉等县。同年盛京将军赵尔巽又奏札萨克镇国公旗荒地丈荒，民荒垦户聚成村落，拟于适中地段建为县治，名曰安广县，归洮南府管辖。黑龙江扎赉特旗放垦后，于光绪三十一年置大赉厅；光绪三十二年郭尔罗斯后旗、杜尔伯特两旗等处荒地因已放垦，黑龙江地方官员请求添设厅县正佐各官，进行管理。不久后喜峰口外的杜尔伯特部置安达厅，归黑龙江管理。至光绪三十三年初，东北设行省时机已经成熟，总督徐世昌遵议东三省官制，拟各建行省公署，下设七司，其中关涉传统蒙古藩部改革的为蒙务司，以司使领之。至此，东北分设行省之策终于确定。 早在1905年上海的《大陆》报就报道绥远城将军贻谷筹建蒙古为行省事，报称贻谷“近有奏折，略谓现在蒙旗各地垦务已著成效，蒙地辽阔，年来户口蕃庶，内□□居多迁入，所以□□市镇，在昔年荒落之地，今已日见繁兴，况近日外人觊觎，居留该地者颇多，若不及早□□□军镇，恐难控制。拟请改设行省，以库伦为省会，添设巡抚藩臬各一缺，共原设都统副都统，仍请酌留，专理旗务。至左右两翼，即各旗地方，酌设四府二厅，管理地方财政缉捕等事，以固边疆而维大局等语。已奉批交政务处妥议具奏矣”。随后该将军又筹拟了绥远建省办法：其一为变通官制，“以绥远城将军改名巡抚，兼行将军事，合一事权。巡抚之下暂可不设布政、提学两司，于巡抚公署内分曹治事，以科代司，将原设地方各项局所酌量裁并去留。如虑科务繁重、不可无监督指挥，例以归化副都统改为参赞，总理各科事务，禀承军抚办理。不另设厅，以免牵掣。分科名目应照官制新章，分别设立交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科、旗务科、蒙务科。旗务科管理绥远土默特原有各司所及应行各司之事，蒙务科管理所属盟旗之事。其二为区划疆域，其三为推广垦务，其四为振兴武备，其五为整理边治，其六为计划经费。贻谷称：“绥远本处岁入款项约四十万两，以之抵设治经费，在常年可及十之四五。”开办经费，需费较多，须由部添拨银五六十万两，“始敷开办之用”。常年经费，除地方自有之款外，每年应“由部拨银三四十万两”。
宣统二年二月间，热河都统诚勋又向清廷上奏，要求改热河为行省。首先他认为热河气象凋敝、旗民坐困是因为“权限不明，名实不正之故”，“考热河旧制，析封建而郡县，由旗缺改汉官，事则满汉交乘，地则民蒙杂处；都统一官，以军府之制兼行省之规，与直隶督臣分疆握治权；设治之初，事简官少，不能无所隶以为名。泊乎近世，拓地愈广，设治日增，朝廷凡有所设施，莫不与直省相等量。地方之事多，旗务之事简，隐成一兼辖之局，而具独立之规。然终以名实不符，遂觉情形之特异，亦且以事权不晰，益形办事之为难”。“地方行政，不能析民蒙为两歧，既受成于都统矣，乃有时民事又直接于直隶，有时蒙事且直接于部臣；自治之规同于内地，而谘议一局，遥制于天津；蒙旗新政责成州县，而调查事项仍听命于札萨克。”“地虽放垦，而受厘者少，矿章虽布，而禀堪者希。观望之因，由于牵制敷衍之习，流于因循。”不仅如此，“蒙人宗教素信喇嘛，今之藏众或潜结外人，蒙志亦稍携矣”，各蒙旗渐有厝火积薪之势，“其狡而悍者，张胆为匪，抗敌官军，而各国之使，托名游历”，“一旦有事，不必其外衅也，即一二跳梁”，“已足为肘腋患”。诚勋认为，整顿入手之策，“改军府之制，正行省之名”，“请以承德府为省会，设巡抚一员，管都统事，如东省例，仍兼辖于直隶，增首县一缺，以助道府。朝阜一带，酌添数县，以镇盗贼，拨旧有之围场厅还隶焉，以便民。边墙以外如口北之三厅，酌量划拨，以联络一气。设劝业道一员，或兼兵备，驻赤峰或多伦。提倡实业，以保蒙人利权。省城各官暂弗求备，以热河道兼提法使衔，治事如常，审判成立，撤理刑司，以符法制。仿内地例，设警务、学务等处，以代新官制”。但清廷批复却为“所请著毋庸议”。尽管清廷没有同意诚勋建议，立即改热河为行省，但此后热河所有新政均是按照行省规制进行的，如宣统二年四月，热河奏报清廷设立宪政筹备处，以热河道为总办，分设度支、民政、学务、司法四科，分任一切应办事宜，实则按照行省规制筹备。又如廷杰任热河都统时也要求热河司法改革应按照各行省规制，设立高等审判检查厅和地方初级审判厅；又如地方自治，该处自宣统二年后就开始划分区域，承德、朝阳两府并赤峰直隶州即平泉、乐平、建昌、绥东、丰宁等州县先后成立了议董两会，建平、阜新两县亦分设自治会、自治公所，并于宣统三年一律开办。宣统三年新都统溥颋在筹备热河宪政事务时，亦从将来设省出发，筹备一切。如该处向清廷奏报筹备城镇乡自治及厅州县自治、调查人口总数、预算岁出入总数、筹备各级审判厅等问题时就称：“以上各节均应由臣溥颋参酌成案，量度缓急，接续筹办，庶组成完全行政之机关，而为他日改设行省之基础。”
其次，外蒙古各地区。与之对应，外蒙古的阿尔泰地区也试图筹建行省，因受自身条件制约，亦只能采取“舍名取实”政策，即先从移民实边、建官设署开始。如光绪三十三年九月科布多参赞大臣锡恒在复阿尔泰地方情形及筹拟办法事折中就持此主张：“拟于凡有实业可兴之处，酌派委员设局经理，俟将来地利渐辟，户口渐增，蒙智渐开，物产渐旺，再设郡县。”阿尔泰拟设局处六所，一均政治分隶经理。鉴于经费不足，该处暂缓改设司使与分科分股，等将来建省时再添设。同时该处暂不设理刑专员，也不准备马上设立郡县，为何如此，乃是因为锡恒仍坚持蒙边改制应先从移民实边、设官建署开始，力图循名责实，绝不可有名无实，即“治阿之道，宜先将开垦、练兵、兴学、化俗、招商惠工、振蒙辑哈诸大端竭力经营，迨夫工贾集而市廛成，农民聚而阡陌辟，然后分设郡县，举行巡警等政，循序设施，收效乃易”。“伊塔等处”虽“已设厅县，然疆界被侵，利权日移，曾有所闻，可为龟鉴。故奴才以为求治当实图进步，不宜徒务虚名”。他赞成改大臣为巡抚加部衔做法，但不赞同添设参赞和遽设道厅做法；他拟在该处设候选道府三四员、州县五六员，以为将来建省设官做准备。同期阿尔泰建治工作也在尝试进行，鉴于阿尔泰旧属“一片荒凉，四民鲜至，内集犷哈，外逼强邻，论平昔经营，尚恐踏百密一疏之弊，故定方建治，尤贵□据险扼要之图”。为此锡恒于光绪三十一年冬奏请清廷，拟在哈喇通古建置堡署，得清廷允许。宣统三年继任大臣忠瑞于该年五月又奏请将设治处所改为承化寺，以应对招工不易，工役不支、物料艰难、米粮难运之弊。该大臣拟就原来驻所，略为式廓，加以改建，成为治所。阿尔泰此等设官建署行为虽至清廷灭亡前也未能真正施行，但它却是变传统藩部为行省郡县的尝试。
此际库伦等外蒙古变藩部为行省做法与阿尔泰相似，亦先从移民实边、设官建署开始。如宣统三年，三多出示了允许内地汉民携眷赴库伦等外蒙古地方定居告示，告示称：“照得内地商民，前赴库恰贸易，不准携带家眷，虽非载在例章，而相沿已久，竟成习惯。”“时去时来，商务益形凋敝。况库恰虽属外蒙，而近日举办宪政，尤须于地方宪政一事竭力组织。本署大臣查阅地方自治章程，凡居民之有应选资格者，须居住本地接续在三年以上。倘该商民等行踪无定，则地方自治终无成立之一日。年来蒙旗户口日渐凋零，更须筹移民实边之策，以免人稀地广之尤（忧）。我朝廷与时变通，业已将成例所载禁止出边开垦、禁止聘取蒙古妇女、禁止蒙古行用汉文各条，由理藩部奏明删除。”“嗣后凡内地商民，准携眷前来，毋庸再事拘牵。该蒙古官兵人等，须知地方空虚，苟使内地商民携眷久住，便可变为土著，于该蒙众等实有相助之益。万不准执持成见，藉端阻挠，庶几近悦远来，不但昭天下之一家之盛，而自治之基础、边地之富庶，亦可拭目以俟矣。”宣统三年三月间，库伦办事大臣三多又拟在库伦组织承宣、评议两厅，奏请清廷调员襄办要政。清廷允准，特派法部曾韫转饬任承、沆包、发鸾，由驿驰赴库伦，让三多差遣委事。 四、结语
晚清已降，内外危机丛生，蒙古等传统藩部承受着多重压力。危机的到来迫使清廷起而应对，企图通过放垦蒙地、移民实边、变传统藩部为行省等方法，以固边圉、抗外侮、弥内隙。但如此变革却直接影响到藩部王公贵族的利益与特权，而清廷管理无能、主管官员操之过切、苛征暴敛、贪赃腐败等弊端又直接加重了各藩部负担，进一步恶化了各藩部生存环境，终导致他们起而反抗，要求恢复到旧有状况。但清廷在内部要求加速立宪、外部侵渗边陲的双重压力下，实难顾及各藩部王公领主的感受，变藩部为行省等新政仍被加速推行，随之而来的是各藩部反抗亦不时爆发，沙俄等殖民势力之干预也日渐增强。如俄方《中外日报》关注清廷变蒙古体制时就称：“清国军机所之立法委员会改蒙古行政法，变其施于清国各省行政组织，计划而成。”“行政法改革之后，全化为清国之一省。”“彼等甘为改革乎？俄国与蒙古人无忠直之交际，于该地方及今至数百年之久，认为自己之利害范围，决非不当。”尤其当革命党人在全国范围内发起推翻清廷统治的革命运动后，内地不少省份先后宣布脱离清廷而独立，建立民族共和新中国，蒙藏等各藩部亦因之震动。虽多数藩部亦能顺应历史演进大趋势、赞同五族共和共建新中国的设想，但亦有部分藩部在外来势力支配下宣布自主，脱离中国而独立。当清廷统治被革命风暴摧毁后，各藩部已大体上成功完成由传统藩部向五族共和下的边疆行政区域之转型。
注释
①赵云田的《清末新政期间的“筹蒙改制”》（《民族研究》2002年第5期）、乌云格日勒的《清末内蒙古的地方建置与筹划建省“实边”》（《中国边疆史地研究》1998年第1期）等文对清末蒙边“筹蒙改制”做出了概括性研究，涉及内蒙古地区改建行省之讨论、中央地方治理蒙古机构之调整、内蒙古地区一些府州县之设立等方面内容。但文章主要关注内蒙古地区，对此期间外蒙古的设省尝试未能关注；苏德在《晚清筹边改省奏议与治边政策概论》（《内蒙古大学学报（人文社会科学版）》2002年第4期）一文中对龚自珍等晚清人士的改省奏议作了梳理，但对晚清尤其是清末清廷及时人筹边设省之尝试亦未关注。②哈笑：《论移民实边之不可缓》，《东方杂志》光绪三十三年七月二十五日第四卷第七号。③《蒙古调查记》，《东方杂志》光绪三十四年七月二十五日第五卷第七号。④《蒙人根本上之离贰》，《民立报》1910年11月30日。⑤《蒙古之危机与政府》，《丽泽随笔》1910年第1卷第7期。⑥《俄人对蒙政策》，《东方杂志》宣统二年六月二十五日第七卷第六期。⑦《论蒙古现势》，《外交报》1905年第五卷第21期。⑧⑨《西藏置行省议》，《时务汇报》1902年第11期。⑩《蒙疆设省》，《时报》乙巳（1905）年二月十六日。《移民实边论》，《申报》光绪三十三年十一月二十九日三十日。《徙民实边私议》，《东方杂志》光绪三十四年正月二十五日第五卷第一号。《清德宗实录》，卷二五五，光绪十二年五月丙子条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五五一，光绪三十一年十一月甲午条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省并筹拟大概办法事》（光绪三十三年八月初六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-056，缩微号：04-01-01-165-2421。中国第一历史档案馆藏：《兵科给事中左绍佐奏为西北空虚边备重要请设行省事》（光绪三十一年十月初一日），《军机处录副奏折》，档号：03-5618-019；缩微号：432-2508。《清德宗实录》，卷五五五，光绪三十二年二月庚子条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五六四，光绪三十二年九月辛亥条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为酌拟变通固边办法统筹西北全局事》（光绪三十三年四月二十八日），《军机处录副奏折》，档号03-5619-010，缩微号：423-2738。中国第一历史档案馆藏：《两广总督曾春煊奏为各边拟设民官亟拟变通旧例事》（光绪三十三年五月初二日），《军机处录副奏折》，档号：03-5745-033，缩微号：432-0356。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为前奏西北边备重要请设行省一折请饬速议事》（光绪三十三年），《军机处录副奏折》，档号：03-5746-058，缩微号：432-0653。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为筹拟变通固边办法统筹西北全局事》（光绪三十三年四月二十八日），《军机处录副奏折》，档号：03-5619-010，缩微号：423-2738。《徐督建议库伦改为行省》，《广益丛报》1907年第153期。《清德宗实录》，卷五七五，光绪三十三年六月庚申条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五七七，光绪三十三年八月癸酉条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省并筹拟大概办法事》（光绪三十三年八月初六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-056，缩微号：04-01-01-165-2421；另参阅中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省条拟大概办法恭折具陈事》（光绪三十三年八月初六日），《军机处录副奏折》，档号：03-5488-030，缩微号：414-3426。《请改蒙古为行省之计划》，《南洋兵事杂志》1907年第7期。《奏定蒙古官制》，《新民丛报》1902年第18期。《清德宗实录》，卷五一四，光绪二十九年四月丁未条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《奏为办理外蒙地方政治暂难与内地及他处边疆相同事》（光绪二十九年五月十七日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-30-0109-009，缩微号：04-01-30-008-2656。《清德宗实录》，卷五一八，光绪二十九年六月庚辰条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《甘肃新疆巡抚联魁奏为遵旨□议岑春煊奏统筹西北全局酌拟变通办法及拟预备立宪各折□复陈事》（光绪三十四年三月十七日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1091-031，缩微号：04-01-01-167-020。中国第一历史档案馆藏：《政务处大臣奕劻等奏为遵旨议奏兵科给事中左绍佐奏拟设西北行省以固边防事》（光绪三十二年正月二十七日），《军机处录副奏折》，档号：03-5618-028，缩微号：423-2538。故宫博物院明清档案部编：《清末筹备预备立宪史料》第一册，中华书局，1979年，第61页。《蒙藏要地亦将添设官缺》，《申报》宣统二年四月二十七日。《蒙藏改设行省之议复活》，《申报》宣统三年三月是七日。《蒙古改省近闻》，《申报》宣统三年七月二十日。《清德宗实录》，卷五二〇，光绪二十九年八月丁丑条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五四〇，光绪三十年十二月己巳条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14325—14326页。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14325页。《清德宗实录》，卷五三六，光绪三十年十月乙巳条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14327页。《清德宗实录》，卷五四八，光绪三十一年八月甲子条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14327—14328页。《清德宗实录》，卷五五四，光绪三十二年正月丙子条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14410页。哈笑：《筹边刍议》，《东方杂志》第四卷第三期，光绪三十三年三月二十五日。《议建行省于库伦》，《大陆》（上海）1905年第3卷第1期。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷呈筹拟绥远建省大概办法清单》（光绪三十三年八月初六日），《军机处录副奏折》，档号：03-5488-031，缩微号：414-3432。中国第一历史档案馆藏：《奏为考察边疆政治建设热河行省敬呈管见事》（宣统二年二月三十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1106-026，缩微号：04-01-01-170-0284。《热河都统诚勋奏遵设宪政筹备处并恭悬上谕折》，《政治官报》宣统二年四月十九日第924号第337页。中国第一历史档案馆藏：《奏为胪陈热河第五届筹备宪政成绩事》（宣统三年三月十六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1111-011，缩微号：04-01-01-171-0088。中国第一历史档案馆藏：《奏为会奏热河宪政筹备情形事》（宣统三年五月初一日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1111-008，缩微号：04-01-01-171-0049。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣锡恒奏为遵旨复陈阿尔泰地方情形及筹拟办法事》（光绪三十三年九月二十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-061，缩微号：04-01-01-165-2492。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣锡恒奏为遵旨复陈阿尔泰地方情形及筹拟办法事》（光绪三十三年九月二十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-061，缩微号：04-01-01-165-2492。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣忠瑞奏为阿尔泰原勘建治地方未尽妥协陈明改移事》（宣统三年五月二十二日），《军机处录副奏折》，档号：03-7492-051，缩微号：557-0263。《库伦大臣招徕记》，《民立报》1911年6月20日第七册。中国第一历史档案馆藏：《奉旨库伦组织承宣评议厅著调任承沆等差委事》（宣统三年三月初十日），《电寄谕旨档》，档号：1-01-13-003-0102，缩微号：003-0799。《蒙古野心》，《选报》1902年第38期。
责任编辑：王轲中州学刊2015年第3期五四时期“少年中国”理想探析——以少年中国学会为个案2015年3月中 州 学 刊Mar.，2015
第3期（总第219期）Academic Journal of ZhongzhouNo.3
关键词：沿边置省；清末；蒙古
中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）03-0120-08
清代晚期，蒙古各藩部部众生计艰难，战斗力大为下降，几无力自保，更难做清廷“藩篱”；而沙俄、英国等帝国主义国家又大肆染指边疆地区，极尽渗透、侵略、教唆之能事，导致蒙古各藩部渐有背离清廷之势。为避免传统藩部地区被俄英日等殖民势力吞并，清廷拟将蒙古等传统藩部改设为行省，由中央政权直接管理，以固边圉、抗外侮。清廷采纳时人建议，并较为务实地采取“先实后名”的办法，试图将蒙古等传统藩部地区变为近代主权国家管理下的地方行政区域。这一努力至清政权彻底崩溃前虽未能真正实现，但却为此后各界政权强化边疆地区之治理、巩固国家领土主权之完整以及沿边设省改制，提供了宝贵经验。
清末蒙边置省是近代政治制度史、边疆民族史内的重大问题，它标志了中国传统藩部体制向近代边疆民族区域体制的转型，更是传统的天朝一统意识向近代国家主权意识衍化的重要表征；对之进行研究不仅具有较高的学术价值，更有很强的现实功能。令人遗憾的是，此前研究多围绕晚清新疆、台湾设省展开，对蒙边设省研究非常薄弱，鲜见专文付梓。①偶有涉及者，亦属泛泛。为弥补此等不足，特撰此文，抛砖引玉，以鉴于方家。
一、边疆危机与舆论应对
清末边陲危机日深，不仅体现为清廷传统治藩政策弊窦日增、各藩部对清廷统治“脱离”倾向日显，更体现为外敌入侵、染指加速。在此期间时人藉新闻舆论对此披露最多。如光绪三十三年有人在《东方杂志》撰文称：“吾国之开边也，第以逞世主之雄心，而非为斯民之大计，故拓土愈广则帑藏愈虚。”②“蒙古青海新疆卫藏亦皆留其故俗，等诸羁縻”。清廷本欲采“圣人之道，天下为公”之策，治理各藩部，“期于长治而久安”，但最终却是“各王于其藩内之政治，各自行使治理各权”，终导致清末“蒙人只知有本土王，而不知有大清国”的现象发生。③清末外敌入侵染指亦在加速，如俄方不仅在外蒙古驻扎重兵，又通过教育、亲善等方式渗透蒙古。有报道称，“近有蒙旗某王，请之俄外部，转行学部，拟选送蒙旗幼年聪颖子弟十人，拨入俄边师范学堂肄业，以资造就师范人才。闻俄学部已准其请，拨入托木
收稿日期：2014-09-20
*基金项目：国家社会科学基金项目“清代宗属体制研究”（10CZS019）；中国博士后科学基金第53批面上资助项目“清代中国边疆危机及应对研究”。
作者简介：柳岳武，男，河南大学历史文化学院中国近现代政治制度研究所、近代中国研究所副教授，硕士生导师；河南大学中国史博士后流动站研究人员（开封475001）。斯克师范中学，以四年毕业，第一年习学语言文字，其余二年学习专科，以宏造就，并免缴学费，期其源源而来”④。俄方“对待土人，一以柔和于贫穷者，且衣食而噢咻之”，“土人多乐为用，断发易服，私入俄籍”者日渐增多。⑤如宣统二年六月二十五日《东方杂志》调查结果显示，私入俄籍者，乌里雅苏台、库伦两处达一千七百余人，科布多、恰克图、葛顺三处共达二千余人，买卖城之人，所衣之服色尽与俄同，削发者几有十分之七八。⑥更有甚者，某些外国侵略势力不仅不承认蒙藏各部为清廷藩部，还妄指这些地区为中国的保护国。如日本明治三十年（1897）八月十日的《外交时报》就称：“华廷命令，果能无小无大，悉行于蒙古乎？蒙古之四十八王，割据各所，各自行其政令。其民即以蒙王为己之君主，若不知有朝廷者。其于华人，亦以外国人视之，殆以中俄间自主之中立国自命。即自不命独立，亦若中国之保护国然。要之有自成一国之状。”⑦清末时人借助《外交报》对此评论进行报道和披露，其目的不仅在于批驳日本方面的谰言，更在于警醒国人和朝廷，为防范外人之觊觎，更应加快藩部改革。
不仅如此，新闻舆论亦大倡移民实边、建设行省，它一方面推动了清廷和时代精英变藩部为行省的尝试，一方面又为这一改良活动提供了重要的舆论支持和宣传导向。如光绪二十八年（1902），《时务汇报》上发表了《西藏置行省论》一文，建议西藏设巡抚，治所布达拉城，总理全藏事务，设布政使一员，随巡抚驻扎，仿新疆及从前台湾之例；以康卫兵备道兼按察使，管理刑名驿传事；改驻藏大臣为西藏将军，移镇后藏扎什伦布；改四川总督为川藏总督，岁协西藏军饷若干万。⑧尽管提出了此等建议，但该文也认为西藏马上建设行省，存在三大困难：其一，与已改行省的新疆、台湾相比，西藏只有喇嘛三十一万六千余、百姓十二万八千余，远不及新疆的二十六万七千余户，一百二十三万余口；其二，新疆台湾沃野弥望，土地尤美，极易招汉回及内地杂犯屯垦，而西藏山岭多平原少，地寒，不宜五谷，不足于食；其三，西藏改设行省府州县各处及各官，各种经费甚巨，西藏地方无法供应，川省也无法协饷，经费成大问题。基于此，论者又称，新疆得以保守，非端赖行省，而是军队，为此建议保守西藏当务之急应派知兵大员驻扎节制，而后徐图建设行省。⑨
但日俄战后，随着西北边陲危机剧增，新闻舆论界马上改变方向，鼓吹改蒙疆为行省。如光绪三十二年二月十六日《时报》有文章称：“俄人每经一次之挫败，则必更有一重之希望，不得于此，将逞于彼。”“扼之于东，则彼愈蓄念于西，今东三省之战，其终局之胜利，既不可期。”“其犹系一线一望于不绝者，仍不外此中国西北一隅耳。”于是“则东事毕而西事愈危，蒙部之与新疆必不能悻逃于俄国梦魂之外”。“今任事者于西藏于东三省之事，亦颇悔其失策，且甚欲得而改制行省矣。蒙古诸盟，事同一律。”“岂必待蹂躏之已及，然后惶然为救治之谋耶？”“诚使改定行省，百度更新，广招农民，肆力垦辟，尽地力，教耕战，而谓边患必不可除，无是理也。是故蒙疆设省，利于国家，利于蒙藩，且利于汉民，所不利者，睨视眈眈之俄耳。”⑩又如光绪三十三年七月二十五日《东方杂志》署名哈笑者在《论移民实边之不可缓》一文中提出了移民实边的重要性，强调移民实边有可省筹边之费，可减内地人满食寡之虞，可实边防三大利，又可保农、商、矿三权，更可为将来改各藩部为行省提供先行条件。同年十一月二十九日、三十日《申报》上亦刊《移民实边论》，要求在蒙古等地设立拓殖公司、警察，以巩固边陲。该文强调了移民与实边、劳动力与资本相结合等重要意义，为改设藩部为行省提供了理论支持。光绪三十四年正月二十五日，《东方杂志》再次发表社说《徙民实边私议》，强调在新疆、东三省已建行省后，“一无凭藉而迫于形势之棘不能不亟亟改建”的蒙古卫藏诸壤，更应该克服财政、人口不足诸困难，大力推行徙民实边，尽快改建行省。 二、清廷及各界改藩部为行省之建议
清末时人提出的建议促使清廷尝试改藩部为行省，并使之成为晚清政界和社会精英共同思考的重大问题。除此之外，此前清廷收回伊犁，新疆、台湾改设行省，以及光绪后对东北的积极治理，也给政治精英们提供了实践经验。他们确信，欲保蒙藏等藩部地区，非改变传统治边政策、推行移民实边、设立行省不可。而庚子乱后，近边及东北各蒙旗的先后放垦，厅州县等地方行政机构的添设，亦为藩部改设行省提供了一定基础。尤其是日俄战后，受日俄侵吞之影响，时人更是系统地提出了变所有藩部为地方行政区划的建议，并欲在清末新政大背景下试图对藩部蒙古实行全方位改革，彻底转变为中央政权治下的地方行政区域。为此，日俄战争前一度搁浅的改蒙古、西藏等藩部为行省的呼声再度高涨。如光绪三十一年程德全奏《事机危迫亟宜开通各蒙折》就称：“蒙古各盟为北边屏蔽，承平日久，习于便安，比年时局变迁，亟宜设法经营，以资控制。”其中尤其提到推广垦务一事，请清廷特命理藩院及各将军都统等，各就地方情形妥筹办法。清廷命各处边臣议奏，绥远城将军贻谷乘机提出“建制为不可缓，为兴垦计实为备边计”的建议。同年十月庚子日给事中左绍佐又奏：“西北空虚，拟请设立行省”事，称俄日未战之前，东北边防重于西北；俄日既战之后，西北北方重于东北。“风闻库伦大喇嘛潜向俄人，西藏达赖喇嘛亦向俄者，现仍寄居库伦。近库伦王公惟喇嘛之言是听，俄人潜煽喇嘛，喇嘛潜煽蒙古王公，而俄人通商之路由库伦至张家口，日盛一日。若由北而南，渐煽于乌伊两盟，则直晋甘陕之边圉，在在可虑。”左氏认为“欲经营蒙旗，莫先于事权之归一，欲事权之归一，莫要于设行省。”“拟请以热河、绥远城皆为行省，热河以张独多三厅属之，绥远城以丰镇右翼四旗及新设诸厅属之，而棣以乌伊二盟。”光绪三十二年二月，内阁又代奏了中书钟镛条陈蒙古事宜十四条，主要有移建理藩院，变通理藩院官制，移八旗兵饷于蒙古，复围猎之制，借债筑路，设银行，铸造银铜圆，兴矿产、屯垦之利等。同月己酉条，科布多帮办大臣锡恒又奏筹阿尔泰防守事宜九条，亦从开发蒙古、巩固蒙疆入论。以上立论虽未明确建议设置行省，但所有关于发展蒙藏经济，交通、教育等建议的最终皈依均指向传统藩部的行省改制。
光绪三十三年初，鉴于各处改藩部为行省建议未能施行，岑春煊又奏《统筹西北全局酌拟变通办法以兴本利而固边卫各折》，要求变更官制，即鉴于此前各边都统将军于边防皆非专管，事涉旗务又须会同各旗总管管理，相互牵制、诸多不便，要求“拟请将热河、察哈尔都统、绥远城、乌里雅苏台将军、库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏大臣，均改名巡抚，加兼陆军部侍郎衔；原设副都统、参赞大臣、帮办大臣有二三员者，均仿东三省奏准新制，于巡抚下改设左右参赞一二名；各边有内阁部院人员当差者，有用章京名目者，拟酌为归并。设旗务、民政司使各一员，凡原设新设地方各官及财政、学务、农工商，邮传各事，皆由民政司总之；凡原设驻防及交涉、蒙务、陆军各事，皆由旗务司总之。另设理刑专员，以重司法。附设蒙文学堂，以□治蒙官吏之材，照政务处议准成案，凡原设将军都统大臣改设巡抚，以下各缺皆旗汉兼用，以边省抚藩各部侍郎左右承，开单请简，以广取材之路。所设地方各官，应概用府州县，不设道员，以便径隶于民政司”。稍后五月初二日，岑春煊又奏补充各边、拟设民官及拟变通旧例事，主要有以下几点：其一，宜以地方官治所为公署，酌设劝学、巡警、文牍、收发各员佐之，每日在一处办事，同画一稿，万不准沿内地幕从门签之故习；其二，地方官以下有得项者，宜均令报明，以为合计分给，作为薪水；其三，坛庙城署各工可缓者，均宜从缓；其四，设司书生，选生监等能缮录者充之，民壮捕快皆以巡警代之，仪从执事等一概删除。俟设治成立后，宜分设裁判、税制。同年岑氏又向清廷上奏，要求速议西北各边改设行省。岑氏建议徐图推进，“先图近边之树立，再议远塞之恢张”。即热河、绥远、察哈尔先可不图建省之名，但应仿东三省原设将军办法，及热河都统管理热河道，伊犁将军节制伊塔道之例，令他们专辖一方，以一事权。但在政区划分上，应将热河、察哈尔、绥远等进行行省式分割，分别设立热河省、开平省、绥远省、川西省，西藏省。清廷降旨，让直隶总督及热河、绥远城、察哈尔、伊犁等处大员妥议复奏。
光绪三十三年后，以东北各设行省为契机，近边已开发的蒙古各地区该如何设置行省又起热议。报载该年东三省总督徐世昌拟向清廷建议，改库伦为行省，以抵俄人侵占与窥伺。而针对时人建议将西北划分为三个行省的建议，热河都统提出反对意见，认为应照左绍佐原奏，设为热河、绥远为宜，即将承德、朝阳两府两盟之地，再隶以张家口、多伦诺尔、独石口三厅、围场一厅，及察哈尔迤东各旗地，设为热河省。将丰镇右翼四旗，并归绥道属之归化、莎拉齐、托克托城、和格林尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，乌伊二盟，阿拉善一旗设为绥远省。待以上二省成立后，再将乌里雅苏台、科布多各城一律改设。但察哈尔都统诚勋仍赞同将西北改设察哈尔、绥远、热河三行省建议，其察哈尔省应包括宣化、山西大同二府所属原蒙古地区，择要拨归管辖；分设总督巡抚各员，先在张家口开设商埠。同日绥远城将军贻谷又奏筹议绥远改设行省事，认为以下环境促使绥远必须建省：绥远虽为将军之属部，“而非将军之领土”，蒙旗土地大多“质产于外人”“而不能过问”，“无以维系于其后”，将来“蒙地将遍为教产”，此其可虑者一。政令无法统一，遇事相互推诿，词讼无法结案，盗贼日益风行，此可虑者二。防守方面蒙旗与地方相互推诿，防守不足，此可虑者三。蒙旗土地拟开垦者大半均已私租私放，已成蒙汉杂居之势，良莠不齐，管理难善，无事时况且如此，有事时不堪设想，此可虑者四。为此，贻谷赞同将绥远改为行省，并赞同岑春煊分热河、察哈尔、绥远为三省建议。贻谷称绥远建省基本条件已经具备，即“晋边归绥道属现已有厅十二，视吉林黑龙江两省本足相埒。此后垦务所至，尚可添官，似无虑厅县之少。”而绥远各旗放垦又可成为绥远建省的重要财政保障。具体建制上，主张绥远暂不独立，仍为山西屏藩，即“绥远果议行建省，以绥远为山西之屏藩，仍应以山西为绥远之根本。虽划疆分界，各有守土，然新建省份不必独立，当如新疆之辖于甘肃，庶相承一气，援应有资”。 同年理藩部某司员又条陈蒙古改省事，建议将外蒙古划为四省，增设总督，藩、臬、学三司。车臣部划为一省，曰东蒙省，土谢图汗、三音诺颜合为一省，曰中蒙省，札萨克图为西蒙省，科布多、乌梁海为北蒙省。改定边左副将军为总督，统辖西蒙北蒙两省，改驻库伦办事大臣为东蒙中蒙总督。
三、清廷及各地方改藩部为行省之尝试
清朝最后十年，随着各项新政的推行，尤其是预备立宪等活动的推进，时人及清廷的危机感增强，变藩部为行省几成清末官绅学界的共识，亦成为负责管理蒙藏各地主管官员推行新政的终极目标。
1.清廷改设行省之活动
早在光绪二十八年就有报道称，清廷拟定外蒙古官制，设外蒙古总督驻库伦，兼管一切军务；总督之下设政务、军务、参谋各一，于蒙古各要隘设置提督及厅州县各官，招练警卫队、驻屯队、防备队各军。光绪二十九年，清廷又特降谕旨，向管理内外蒙古各处将军大臣咨询改藩部为行省的可能性。但初期多处反馈回来的信息均不表赞同。如乌里雅苏台将军连顺回复称：“蒙古部落，碍难改设行省。”库伦办事大臣丰升阿亦称：“外蒙地方与内地边疆情形不同，一例办理，多有窒碍难行之处。”“蒙人安于游牧，更不识耕获为何事，如此而欲设官垦荒，无民可治，无地可久。”“合无仰恳天恩，于外蒙地方暂缓改设行省、增设民官，更未便急于推广垦务。”科布多参赞大臣瑞洵亦称：“北路蒙古游牧地方，改设行省有害无利：一曰隔阂，二曰蠹扰，三曰疑惧，四曰苦累。”应毋庸议。光绪三十四年三月间，甘肃新疆巡抚联魁奏复清廷时更称：“原奏请将热河、察哈尔、绥远城、乌里雅苏台、库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏均改设巡抚，巡抚下改设左右参赞、旗务民政司，所莅地方概设州县一节，查西北各边，考之于古，验之于今，惟归化城至海溜徒河以北千余里，宜稼穑，饶水草。”“外此惟阿尔泰山泉脉河渠地尚沃美。若乌里雅苏台，库伦，科布多及前后藏，不但与绥远城、新疆南北路不同，而与热河等处、内蒙亦大相悬殊。蒙番以游牧弋猎为生，迁徙无常，无钱粮厘税可征，无民事刑事可理，欲设民政司刑府县各官于风沙冰雪不毛之域，无民可治，徒多劳费，恐致后悔。”“况内蒙辖地虽在荒服”，“其所以能得捍卫之力者，以彼各盟旗联络一气，故能同心协力，保障边陲耳。今若划分行省，形势已不免隔阂”。“原奏区划疆域一节，均各就附近之地划分，如果大议建置，自不能不概事纷更。但就北边而论，只有库伦一处商民聚集甚盛。”“余则多不能聚落。如外蒙、乌里雅苏台、阿尔泰山所属之乌梁海，虽开有可耕之地，皆零畸穷远，亦难遽设州县。”即此可见，虽然内蒙与东北各蒙旗地区已先后实现由藩部渐变为行省辖下地方行政地区，但库伦等外蒙古地区却因远处边陲、户口不足、移民不易等原因，建设行省之议遭到了各处主管官员的反对。他们仍想维持传统藩部角色，等到机会成熟后再改建行省。
在各处官员的反对下，清廷也不得不从现实出发，对各边部改设行省之可能性进行衡量，认为马上将各藩部改设为行省的条件还不具备，应先从移民实边、添设官缺入手。如会议政务处在复议岑氏、左氏等速建行省之议时就称：“建置行省，必先度州县之多寡，财力之盈虚。晋边归绥道属原有新设各厅，仅十一处，热河所属承德、朝阳二府仅有厅州县八处，察哈尔都统附近仅有张独多三厅。光绪二十九年都统奎顺奏请分设厅治，迄未举办。西盟垦务初兴，应收渠租尚无的数，热河整顿新增各款，亦属有限；察哈尔地方尤为瘠苦。从前新疆巡抚刘锦棠于新疆议改郡县之始，尚谓州县过少，不能自成一省，今绥远城、热河、察哈尔附近厅县过少，款项过绌。臣等共同商酌，建置行省，尚非一时所能粹办。”政务处要求各处努力准备建制行省的必要条件，即“经营边备，实难视为缓图”，各将军大臣都统等应认真体察各处“现在情形，通盘筹划，或先于要害处所添设地方各官，责令调和蒙汉，绥靖地方，并请嗣后该将军都统等缺，不分满汉，慎选边才，徐图布置。将来归化就绪，应如何改建之处，再行奏明办理”。
日俄战争后西北边陲危机剧增，促使清廷不得不再去讨论沿边改制、建立行省问题。同时，清末新政亦于光绪三十三年拉开序幕，以立宪为核心的政治体制改革亦包含变更旧体制、重塑近代主权国家等重要内容。而如何改传统藩部为近代主权国家下的边疆行政区域，更成为其中不可缺少的内容。为此宪政编查馆九年预备立宪清单所定各年度事宜亦包括蒙古西藏等藩部地区，它们自光绪三十四年起至宣统二年（1910）止，应完成设立咨议局、地方自治、统计人户总数、岁入岁出总数、编制预算决算、设立审判厅、建简易识字学塾、筹办巡警等任务。以上计划不仅是将来在各藩部实行立宪新政的重要前提，亦属改藩部为行省不可缺少的必备条件。清廷政务处议复后，又饬各督抚将军都统，体察情形，奏明办理。
宣统二年四月《申报》又报道了清廷拟在蒙藏各要地添设官缺事，即政府近议东三省边要各处添设官缺，业已著有成效，亟宜推行蒙藏各处，以立改建行省之基础。兹闻拟即电催绥远、西宁、伊犁三处将军及四川总督、驻藏大臣等，依照前颁东三省民官章程，在绥伊青海及川藏交接各紧要处所，实行设治。如果有窒碍之处，可按原章酌量变通。宣统三年三月该报又进一步报道了理藩部尚书寿耆拟改藩部为行省事，即寿耆在会议政务处上对清廷传统藩部政策进行批判：“中国对于蒙藏，徒以宗教不同、习惯不同而屏之为外藩，视之为瓯越，虽监督以官吏，镇抚以大臣，而内政、财政仍操之王公台吉达赖各酋长，则是酋长俨然有自主之权，有自主之权则对于政府有可以服从、可以分离之势力。有此势力则后患堪尤。”为此他建议仍从前议，将这些地方设为行省。宣统三年七月该报又称，清廷正筹议将蒙古改为行省，设立一督两巡，即旧有将军改为总督，旧有都统处改为行省。
2.各蒙古地方改设行省之尝试
除清廷着手改藩部为行省之尝试外，此时各地方、各要员亦开始尝试变藩部为行省，并先从移民、设官、建署开始。
首先是内蒙古、东北等地区。随着各处牧地放垦规模的扩大、垦种民人的增多，对这些新垦种的藩部地区设立新的地方行政机构已成为必然趋势。为此光绪二十九年八月间察哈尔都统奎顺就奏，由于察哈尔左翼垦地日广，请将未设的张家口、独石口两厅移驻于口外适中之地，以便治理。至光绪三十年十二月口外已设立张、独、多、丰、宁、兴、陶七厅。奉天所属科尔沁札萨克图王旗也因大面积荒地被放垦，其右翼亦因招民垦荒，由原来的一千二百六十余户增加到数千户，于光绪二十八年增设辽源州于苏家屯。光绪三十年又于洮尔河南北设洮南府，下设靖安、开通二县，以便治理。光绪三十一年又在右翼后镇国公旗置丰泉等县。同年盛京将军赵尔巽又奏札萨克镇国公旗荒地丈荒，民荒垦户聚成村落，拟于适中地段建为县治，名曰安广县，归洮南府管辖。黑龙江扎赉特旗放垦后，于光绪三十一年置大赉厅；光绪三十二年郭尔罗斯后旗、杜尔伯特两旗等处荒地因已放垦，黑龙江地方官员请求添设厅县正佐各官，进行管理。不久后喜峰口外的杜尔伯特部置安达厅，归黑龙江管理。至光绪三十三年初，东北设行省时机已经成熟，总督徐世昌遵议东三省官制，拟各建行省公署，下设七司，其中关涉传统蒙古藩部改革的为蒙务司，以司使领之。至此，东北分设行省之策终于确定。 早在1905年上海的《大陆》报就报道绥远城将军贻谷筹建蒙古为行省事，报称贻谷“近有奏折，略谓现在蒙旗各地垦务已著成效，蒙地辽阔，年来户口蕃庶，内□□居多迁入，所以□□市镇，在昔年荒落之地，今已日见繁兴，况近日外人觊觎，居留该地者颇多，若不及早□□□军镇，恐难控制。拟请改设行省，以库伦为省会，添设巡抚藩臬各一缺，共原设都统副都统，仍请酌留，专理旗务。至左右两翼，即各旗地方，酌设四府二厅，管理地方财政缉捕等事，以固边疆而维大局等语。已奉批交政务处妥议具奏矣”。随后该将军又筹拟了绥远建省办法：其一为变通官制，“以绥远城将军改名巡抚，兼行将军事，合一事权。巡抚之下暂可不设布政、提学两司，于巡抚公署内分曹治事，以科代司，将原设地方各项局所酌量裁并去留。如虑科务繁重、不可无监督指挥，例以归化副都统改为参赞，总理各科事务，禀承军抚办理。不另设厅，以免牵掣。分科名目应照官制新章，分别设立交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科、旗务科、蒙务科。旗务科管理绥远土默特原有各司所及应行各司之事，蒙务科管理所属盟旗之事。其二为区划疆域，其三为推广垦务，其四为振兴武备，其五为整理边治，其六为计划经费。贻谷称：“绥远本处岁入款项约四十万两，以之抵设治经费，在常年可及十之四五。”开办经费，需费较多，须由部添拨银五六十万两，“始敷开办之用”。常年经费，除地方自有之款外，每年应“由部拨银三四十万两”。
宣统二年二月间，热河都统诚勋又向清廷上奏，要求改热河为行省。首先他认为热河气象凋敝、旗民坐困是因为“权限不明，名实不正之故”，“考热河旧制，析封建而郡县，由旗缺改汉官，事则满汉交乘，地则民蒙杂处；都统一官，以军府之制兼行省之规，与直隶督臣分疆握治权；设治之初，事简官少，不能无所隶以为名。泊乎近世，拓地愈广，设治日增，朝廷凡有所设施，莫不与直省相等量。地方之事多，旗务之事简，隐成一兼辖之局，而具独立之规。然终以名实不符，遂觉情形之特异，亦且以事权不晰，益形办事之为难”。“地方行政，不能析民蒙为两歧，既受成于都统矣，乃有时民事又直接于直隶，有时蒙事且直接于部臣；自治之规同于内地，而谘议一局，遥制于天津；蒙旗新政责成州县，而调查事项仍听命于札萨克。”“地虽放垦，而受厘者少，矿章虽布，而禀堪者希。观望之因，由于牵制敷衍之习，流于因循。”不仅如此，“蒙人宗教素信喇嘛，今之藏众或潜结外人，蒙志亦稍携矣”，各蒙旗渐有厝火积薪之势，“其狡而悍者，张胆为匪，抗敌官军，而各国之使，托名游历”，“一旦有事，不必其外衅也，即一二跳梁”，“已足为肘腋患”。诚勋认为，整顿入手之策，“改军府之制，正行省之名”，“请以承德府为省会，设巡抚一员，管都统事，如东省例，仍兼辖于直隶，增首县一缺，以助道府。朝阜一带，酌添数县，以镇盗贼，拨旧有之围场厅还隶焉，以便民。边墙以外如口北之三厅，酌量划拨，以联络一气。设劝业道一员，或兼兵备，驻赤峰或多伦。提倡实业，以保蒙人利权。省城各官暂弗求备，以热河道兼提法使衔，治事如常，审判成立，撤理刑司，以符法制。仿内地例，设警务、学务等处，以代新官制”。但清廷批复却为“所请著毋庸议”。尽管清廷没有同意诚勋建议，立即改热河为行省，但此后热河所有新政均是按照行省规制进行的，如宣统二年四月，热河奏报清廷设立宪政筹备处，以热河道为总办，分设度支、民政、学务、司法四科，分任一切应办事宜，实则按照行省规制筹备。又如廷杰任热河都统时也要求热河司法改革应按照各行省规制，设立高等审判检查厅和地方初级审判厅；又如地方自治，该处自宣统二年后就开始划分区域，承德、朝阳两府并赤峰直隶州即平泉、乐平、建昌、绥东、丰宁等州县先后成立了议董两会，建平、阜新两县亦分设自治会、自治公所，并于宣统三年一律开办。宣统三年新都统溥颋在筹备热河宪政事务时，亦从将来设省出发，筹备一切。如该处向清廷奏报筹备城镇乡自治及厅州县自治、调查人口总数、预算岁出入总数、筹备各级审判厅等问题时就称：“以上各节均应由臣溥颋参酌成案，量度缓急，接续筹办，庶组成完全行政之机关，而为他日改设行省之基础。”
其次，外蒙古各地区。与之对应，外蒙古的阿尔泰地区也试图筹建行省，因受自身条件制约，亦只能采取“舍名取实”政策，即先从移民实边、建官设署开始。如光绪三十三年九月科布多参赞大臣锡恒在复阿尔泰地方情形及筹拟办法事折中就持此主张：“拟于凡有实业可兴之处，酌派委员设局经理，俟将来地利渐辟，户口渐增，蒙智渐开，物产渐旺，再设郡县。”阿尔泰拟设局处六所，一均政治分隶经理。鉴于经费不足，该处暂缓改设司使与分科分股，等将来建省时再添设。同时该处暂不设理刑专员，也不准备马上设立郡县，为何如此，乃是因为锡恒仍坚持蒙边改制应先从移民实边、设官建署开始，力图循名责实，绝不可有名无实，即“治阿之道，宜先将开垦、练兵、兴学、化俗、招商惠工、振蒙辑哈诸大端竭力经营，迨夫工贾集而市廛成，农民聚而阡陌辟，然后分设郡县，举行巡警等政，循序设施，收效乃易”。“伊塔等处”虽“已设厅县，然疆界被侵，利权日移，曾有所闻，可为龟鉴。故奴才以为求治当实图进步，不宜徒务虚名”。他赞成改大臣为巡抚加部衔做法，但不赞同添设参赞和遽设道厅做法；他拟在该处设候选道府三四员、州县五六员，以为将来建省设官做准备。同期阿尔泰建治工作也在尝试进行，鉴于阿尔泰旧属“一片荒凉，四民鲜至，内集犷哈，外逼强邻，论平昔经营，尚恐踏百密一疏之弊，故定方建治，尤贵□据险扼要之图”。为此锡恒于光绪三十一年冬奏请清廷，拟在哈喇通古建置堡署，得清廷允许。宣统三年继任大臣忠瑞于该年五月又奏请将设治处所改为承化寺，以应对招工不易，工役不支、物料艰难、米粮难运之弊。该大臣拟就原来驻所，略为式廓，加以改建，成为治所。阿尔泰此等设官建署行为虽至清廷灭亡前也未能真正施行，但它却是变传统藩部为行省郡县的尝试。
此际库伦等外蒙古变藩部为行省做法与阿尔泰相似，亦先从移民实边、设官建署开始。如宣统三年，三多出示了允许内地汉民携眷赴库伦等外蒙古地方定居告示，告示称：“照得内地商民，前赴库恰贸易，不准携带家眷，虽非载在例章，而相沿已久，竟成习惯。”“时去时来，商务益形凋敝。况库恰虽属外蒙，而近日举办宪政，尤须于地方宪政一事竭力组织。本署大臣查阅地方自治章程，凡居民之有应选资格者，须居住本地接续在三年以上。倘该商民等行踪无定，则地方自治终无成立之一日。年来蒙旗户口日渐凋零，更须筹移民实边之策，以免人稀地广之尤（忧）。我朝廷与时变通，业已将成例所载禁止出边开垦、禁止聘取蒙古妇女、禁止蒙古行用汉文各条，由理藩部奏明删除。”“嗣后凡内地商民，准携眷前来，毋庸再事拘牵。该蒙古官兵人等，须知地方空虚，苟使内地商民携眷久住，便可变为土著，于该蒙众等实有相助之益。万不准执持成见，藉端阻挠，庶几近悦远来，不但昭天下之一家之盛，而自治之基础、边地之富庶，亦可拭目以俟矣。”宣统三年三月间，库伦办事大臣三多又拟在库伦组织承宣、评议两厅，奏请清廷调员襄办要政。清廷允准，特派法部曾韫转饬任承、沆包、发鸾，由驿驰赴库伦，让三多差遣委事。 四、结语
晚清已降，内外危机丛生，蒙古等传统藩部承受着多重压力。危机的到来迫使清廷起而应对，企图通过放垦蒙地、移民实边、变传统藩部为行省等方法，以固边圉、抗外侮、弥内隙。但如此变革却直接影响到藩部王公贵族的利益与特权，而清廷管理无能、主管官员操之过切、苛征暴敛、贪赃腐败等弊端又直接加重了各藩部负担，进一步恶化了各藩部生存环境，终导致他们起而反抗，要求恢复到旧有状况。但清廷在内部要求加速立宪、外部侵渗边陲的双重压力下，实难顾及各藩部王公领主的感受，变藩部为行省等新政仍被加速推行，随之而来的是各藩部反抗亦不时爆发，沙俄等殖民势力之干预也日渐增强。如俄方《中外日报》关注清廷变蒙古体制时就称：“清国军机所之立法委员会改蒙古行政法，变其施于清国各省行政组织，计划而成。”“行政法改革之后，全化为清国之一省。”“彼等甘为改革乎？俄国与蒙古人无忠直之交际，于该地方及今至数百年之久，认为自己之利害范围，决非不当。”尤其当革命党人在全国范围内发起推翻清廷统治的革命运动后，内地不少省份先后宣布脱离清廷而独立，建立民族共和新中国，蒙藏等各藩部亦因之震动。虽多数藩部亦能顺应历史演进大趋势、赞同五族共和共建新中国的设想，但亦有部分藩部在外来势力支配下宣布自主，脱离中国而独立。当清廷统治被革命风暴摧毁后，各藩部已大体上成功完成由传统藩部向五族共和下的边疆行政区域之转型。
注释
①赵云田的《清末新政期间的“筹蒙改制”》（《民族研究》2002年第5期）、乌云格日勒的《清末内蒙古的地方建置与筹划建省“实边”》（《中国边疆史地研究》1998年第1期）等文对清末蒙边“筹蒙改制”做出了概括性研究，涉及内蒙古地区改建行省之讨论、中央地方治理蒙古机构之调整、内蒙古地区一些府州县之设立等方面内容。但文章主要关注内蒙古地区，对此期间外蒙古的设省尝试未能关注；苏德在《晚清筹边改省奏议与治边政策概论》（《内蒙古大学学报（人文社会科学版）》2002年第4期）一文中对龚自珍等晚清人士的改省奏议作了梳理，但对晚清尤其是清末清廷及时人筹边设省之尝试亦未关注。②哈笑：《论移民实边之不可缓》，《东方杂志》光绪三十三年七月二十五日第四卷第七号。③《蒙古调查记》，《东方杂志》光绪三十四年七月二十五日第五卷第七号。④《蒙人根本上之离贰》，《民立报》1910年11月30日。⑤《蒙古之危机与政府》，《丽泽随笔》1910年第1卷第7期。⑥《俄人对蒙政策》，《东方杂志》宣统二年六月二十五日第七卷第六期。⑦《论蒙古现势》，《外交报》1905年第五卷第21期。⑧⑨《西藏置行省议》，《时务汇报》1902年第11期。⑩《蒙疆设省》，《时报》乙巳（1905）年二月十六日。《移民实边论》，《申报》光绪三十三年十一月二十九日三十日。《徙民实边私议》，《东方杂志》光绪三十四年正月二十五日第五卷第一号。《清德宗实录》，卷二五五，光绪十二年五月丙子条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五五一，光绪三十一年十一月甲午条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省并筹拟大概办法事》（光绪三十三年八月初六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-056，缩微号：04-01-01-165-2421。中国第一历史档案馆藏：《兵科给事中左绍佐奏为西北空虚边备重要请设行省事》（光绪三十一年十月初一日），《军机处录副奏折》，档号：03-5618-019；缩微号：432-2508。《清德宗实录》，卷五五五，光绪三十二年二月庚子条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五六四，光绪三十二年九月辛亥条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为酌拟变通固边办法统筹西北全局事》（光绪三十三年四月二十八日），《军机处录副奏折》，档号03-5619-010，缩微号：423-2738。中国第一历史档案馆藏：《两广总督曾春煊奏为各边拟设民官亟拟变通旧例事》（光绪三十三年五月初二日），《军机处录副奏折》，档号：03-5745-033，缩微号：432-0356。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为前奏西北边备重要请设行省一折请饬速议事》（光绪三十三年），《军机处录副奏折》，档号：03-5746-058，缩微号：432-0653。中国第一历史档案馆藏：《两广总督岑春煊奏为筹拟变通固边办法统筹西北全局事》（光绪三十三年四月二十八日），《军机处录副奏折》，档号：03-5619-010，缩微号：423-2738。《徐督建议库伦改为行省》，《广益丛报》1907年第153期。《清德宗实录》，卷五七五，光绪三十三年六月庚申条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五七七，光绪三十三年八月癸酉条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省并筹拟大概办法事》（光绪三十三年八月初六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-056，缩微号：04-01-01-165-2421；另参阅中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷奏为遵议绥远建省条拟大概办法恭折具陈事》（光绪三十三年八月初六日），《军机处录副奏折》，档号：03-5488-030，缩微号：414-3426。《请改蒙古为行省之计划》，《南洋兵事杂志》1907年第7期。《奏定蒙古官制》，《新民丛报》1902年第18期。《清德宗实录》，卷五一四，光绪二十九年四月丁未条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《奏为办理外蒙地方政治暂难与内地及他处边疆相同事》（光绪二十九年五月十七日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-30-0109-009，缩微号：04-01-30-008-2656。《清德宗实录》，卷五一八，光绪二十九年六月庚辰条，中华书局，1987年。中国第一历史档案馆藏：《甘肃新疆巡抚联魁奏为遵旨□议岑春煊奏统筹西北全局酌拟变通办法及拟预备立宪各折□复陈事》（光绪三十四年三月十七日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1091-031，缩微号：04-01-01-167-020。中国第一历史档案馆藏：《政务处大臣奕劻等奏为遵旨议奏兵科给事中左绍佐奏拟设西北行省以固边防事》（光绪三十二年正月二十七日），《军机处录副奏折》，档号：03-5618-028，缩微号：423-2538。故宫博物院明清档案部编：《清末筹备预备立宪史料》第一册，中华书局，1979年，第61页。《蒙藏要地亦将添设官缺》，《申报》宣统二年四月二十七日。《蒙藏改设行省之议复活》，《申报》宣统三年三月是七日。《蒙古改省近闻》，《申报》宣统三年七月二十日。《清德宗实录》，卷五二〇，光绪二十九年八月丁丑条，中华书局，1987年。《清德宗实录》，卷五四〇，光绪三十年十二月己巳条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14325—14326页。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14325页。《清德宗实录》，卷五三六，光绪三十年十月乙巳条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14327页。《清德宗实录》，卷五四八，光绪三十一年八月甲子条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14327—14328页。《清德宗实录》，卷五五四，光绪三十二年正月丙子条，中华书局，1987年。赵尔巽撰：《清史稿》，中华书局，1977年，第14410页。哈笑：《筹边刍议》，《东方杂志》第四卷第三期，光绪三十三年三月二十五日。《议建行省于库伦》，《大陆》（上海）1905年第3卷第1期。中国第一历史档案馆藏：《绥远城将军贻谷呈筹拟绥远建省大概办法清单》（光绪三十三年八月初六日），《军机处录副奏折》，档号：03-5488-031，缩微号：414-3432。中国第一历史档案馆藏：《奏为考察边疆政治建设热河行省敬呈管见事》（宣统二年二月三十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1106-026，缩微号：04-01-01-170-0284。《热河都统诚勋奏遵设宪政筹备处并恭悬上谕折》，《政治官报》宣统二年四月十九日第924号第337页。中国第一历史档案馆藏：《奏为胪陈热河第五届筹备宪政成绩事》（宣统三年三月十六日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1111-011，缩微号：04-01-01-171-0088。中国第一历史档案馆藏：《奏为会奏热河宪政筹备情形事》（宣统三年五月初一日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1111-008，缩微号：04-01-01-171-0049。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣锡恒奏为遵旨复陈阿尔泰地方情形及筹拟办法事》（光绪三十三年九月二十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-061，缩微号：04-01-01-165-2492。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣锡恒奏为遵旨复陈阿尔泰地方情形及筹拟办法事》（光绪三十三年九月二十日），《宫中朱批奏折》，档号：04-01-01-1085-061，缩微号：04-01-01-165-2492。中国第一历史档案馆藏：《科布多办事大臣忠瑞奏为阿尔泰原勘建治地方未尽妥协陈明改移事》（宣统三年五月二十二日），《军机处录副奏折》，档号：03-7492-051，缩微号：557-0263。《库伦大臣招徕记》，《民立报》1911年6月20日第七册。中国第一历史档案馆藏：《奉旨库伦组织承宣评议厅著调任承沆等差委事》（宣统三年三月初十日），《电寄谕旨档》，档号：1-01-13-003-0102，缩微号：003-0799。《蒙古野心》，《选报》1902年第38期。
责任编辑：王轲中州学刊2015年第3期五四时期“少年中国”理想探析——以少年中国学会为个案2015年3月中 州 学 刊Mar.，2015
第3期（总第219期）Academic Journal of ZhongzhouNo.3