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摘 要 加强慈善救助与政府救助的统筹衔接，更大程度上满足当前社会救助的需求至关重要。本文基于课题组前期的理论研究和实践调查，通过了解重庆市慈善救助与政府救助衔接现状，分析探讨影响政府救助与慈善救助衔接的主要原因，最后提出构建慈善救助与政府救助有效衔接机制。
关键词 慈善救助 政府救助 统筹
基金项目：重庆城市管理学院科研项目《重庆慈善救助与社会救助相互衔接长效机制研究》，项目编号：1506565753。
作者简介：林玲，重庆城市管理职业学院讲师，研究方向：伦理学与社会发展。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-180-02
当前我国正处于社会转型关键期，社会矛盾随着财富分配不均不断激长，社会问题也越来越多样化，如何解决无限增长的社会问题直接关乎社会的稳定运行和社会公平的实现。因此，加强慈善救助与政府救助的统筹衔接，更大程度上满足当前社会救助的需求至关重要。本文是该课题组通过走访重庆市民政局、重庆慈善总会、重庆绿叶义工、重庆儿童救助基金会、重庆华岩寺基金会等单位，了解重庆市慈善救助与政府救助衔接现状，并分析探讨影响政府救助与慈善救助衔接的主要原因，最后提出构建政府救助与慈善救助有效衔接机制，为探讨走出当前政府救助与慈善救助衔接度低之困境的可能路径。
一、重庆市慈善救助与政府救助衔接现状
近年来，为促进慈善救助与政府救助有效衔接合作，全国民政系统进行了一些有益的探索。例如近年来重庆市慈善救助紧扣筹募救助主线，围绕安老扶幼、助残济困、赈灾救援、助学兴教、公益援助、道德教化等民生重点开展工作， 充分发挥了慈善救助对政府救助的辅助作用。但由于多方面原因，重庆慈善救助与政府救助衔接状况与我国其他很多地区类似，仍处于低层次、低水平衔接与合作。具体而言，主要体现在以下几个方面：
（一）衔接主体上：重政府部门主导与轻慈善组织辅助并存
衔接主体主要是指政府部门和慈善组织机构两大类。长期以来，政府部门一直是我国社会救助的主导力量，慈善组织机构是其辅助力量。但随着我国慈善组织机构数量不断增加，救助水平不断提高，政府部门理应从传统兼具“裁判员”和“运动员”的双重角色中释放出来，通过制定合理的制度激发慈善组织活力，充分发挥慈善救助力量。然而在实际中，政府部门依然是社会救助的主导，慈善组织被动服从于政府管理。根据《重庆市人民政府关于规范社会救助标准制定和调整工作的意见》（渝府发〔2011〕82号），重庆政府救助的主要对象为城乡低保、城市“三无”人员、农村五保对象和城市流浪乞讨人员，因而政府救助主要工作是围绕以上人群开展救助基金发放、特大疾病医疗救助、困难群众临时救助、老年福利和儿童福利服务等各项民生工作。而由于重庆慈善组织机构能力和水平相对较低，重庆慈善救助水平非常有限。因此，在二者衔接过程中仍是以政府救助为主，慈善救助为辅。
（二）衔接内容上：重生存型救助与轻发展型救助并存
由于我国救助需求量大，目前政府救助主要是以生存型救助为主。而我国慈善救助因能力不足所呈现的也是以生存型救助为主。因此，二者之间的衔接内容主要是在公民生存型救助领域，如临时救助、医疗救助，尚未走向发展型救助。据报道，2015年1-6月，重庆市临时救助7.28万户次，支出救助资金1.13亿元；医疗救助292.12万人次，支出救助资金4.39亿元。 这些政府救助往往是事后通过申报救助基金来补救，着重于救助弱势群体的生命，缺乏对弱势社会成员生存能力和社会竞争力的培养。慈善组织以重庆慈善总会为例，2014年重庆市慈善会系统募集款物8.10亿元，其中用于扶贫济困6676.11万元，赈灾救援1909.93万元，新农村、环保及文体事业建设3297.1万元，助学兴教4905.6万元，助医助残1029.92万元，慰问消防战士、公安英烈1734.6万元，安老扶幼及其他公益事业653.6万元。 可见，政府救助与慈善救助均偏重于受助人的生存领域资金救助，缺乏对受助人贫困境况的预防、生存能力和社会竞争力的激励和培训等方面救助。
（三）衔接形式上：重行政干预与轻购买服务并存
由于慈善事业曾在大陆一度中断30多年，要在恢复时期开展慈善活动，则必须依托于最有权威的官方的重视和扶持。如今民间慈善事业发展环境相对成熟，理论界和实务界也纷纷提出希望慈善事业要从“官办民助”向“民办官助”转变，但要做到这一点还需要一个长期的过程。因此，当下慈善救助与政府救助在衔接形式上仍呈现出行政干预过多、购买服务项目不够的特点。截至2014年6月，重庆市登记在册的有46家基金會，其中公募基金会27家、非公募基金会19家。可见具有一定官方背景的公募基金会比非公募基金会数量多。在课题组成员实际调查中，曾有些慈善组织工作人员感慨在国内做慈善事业，如果没有官方背景是很难站稳脚跟的。2014年12月，重庆市人民政府办公厅发布《重庆庆市政府购买服务暂行办法》（以下简称《办法》。该《办法》明确了政府购买社会组织服务的程序与规定。但在实际中，由于缺乏慈善救助与政府救助的顶层设计，导致政府购买慈善组织服务未走上良性循环之路。
二、影响重庆慈善救助与政府救助衔接的因素分析
回顾我国慈善事业的发展历史，思考我国社会救助的发展现状，不难发现影响我国慈善救助与政府救助衔接的因素是多方面的。除了传统管办慈善文化导致政府部门与慈善组织地位不平等、当代慈善发展理念不成熟导致慈善事业发展水平落后、慈善组织与政府部门衔接运行机制不完善等宏观因素外，缺乏配套的政策环境、完善的组织机构、成熟的技术条件以及良好的服务管理等也是导致慈善救助与政府救助衔接现状不够理想的原因。
（一）衔接政策环境不够配套
慈善救助与政府救助衔接分散化，首先在于二者衔接政策环境不够配套。一是目前我国还没有出台一部关于慈善事业发展的《慈善法》，从法律上未明确慈善组织的法律地位、规范慈善组织的准入和退出机制、界定慈善组织行为规范等等。二是目前关于慈善救助与政府救助的衔接与合作尚停留在纲领性文件当中，在实际操作层面缺乏二者相互有效衔接的可操作性政策或方案。例如近些年来重庆市慈善救助与政府救助开展了一些合作项目，如稻草援助中心、“235”慈善模式、道德风尚基金、大学生志愿者服务、儿童救助公益创投等等，但由于二者衔接政策环境不成熟，这些救助项目中政府部门与民间慈善组织分化完成项目的较多，统筹衔接完成的较少，救助效果也大大降低。 （二）衔接组织机构不够完善
从国家层面看，早在2008年9月11日，国家民政部社会福利和慈善事业促进司正式成立，在部门设置上与原有的社会救助司并列。从地方民政系统看，虽然重庆市民政局也成立了慈善促进处，但通过课题组成员调查来看，重庆市对于慈善事业的重视和关注是在2007年1月重庆市人民政府颁发《重庆市人民政府关于加强慈善工作的意见》（渝府发〔2007〕15号）文件后。虽然从形式看近年来重庆市开始了对政府救助与慈善救助衔接的早期探索，但由于重庆慈善事业起点低、能力不足等多方面原因，在实质上政府部门与慈善组织之间依然保持着传统的管理关系，并未突破二者衔接统筹层次低、分散化治理的格局。
（三）衔接技术条件与服务管理不够成熟
现代慈善救助与政府救助的衔接需要通过一定的技术达成救助信息以及资源的共享。目前虽然国家和各地政府部门、慈善组织纷纷建立网站，通过微博、微信等网络媒体公开透明相关救助信息，但是要实现全国性慈善与政府部门的信息以及资源共享不仅需要配备成熟的技术条件，还需配备良好的后续服务与管理。
三、构建慈善救助与政府救助衔接长效机制
慈善事业具有多方面优势和资源，慈善救助与政府救助相互衔接产生合力作用，一方面可以解决政府救助后仍需要帮助的困难群体的基本问题；另一方面可以资源统筹、相互补充，节约大量社会资源，发挥出社会救助的最大效益。 因此，本课题组基于慈善救助与政府救助衔接调查研究基础上，提出要统筹衔接慈善救助与政府救助，需以满足社会公民救助需求，实现公民救助权利为目标，以乡镇、社区为中心，坚持平等合作、协调对话、相互独立、衔接效果等原则，构建政策衔接机制、组织衔接机制、信息衔接机制、衔接保障机制。
（一）政策衔接机制
要充分保证慈善救助与政府救助有效衔接，首先要着力于二者衔接的政策机制。构建政策衔接机制，一是加强慈善事业立法建设，明确慈善组织的法律地位、规范慈善组织的准入和退出机制、界定慈善组织行为规范等等。二是政府部门要为慈善救助与政府救助衔接提供良好的政策环境。慈善救助能够与政府救助相互衔接，前提需要慈善事业发展水平高、专业化程度强，从而为二者之间的平等衔接与合作提供可能。因此，要激活慈善事业活力，明确政府与慈善组织救助的界限，同时完善对慈善救助与政府救助的考核体制机制，从而促进慈善事业的发展。
（二）组织衔接机制
慈善救助与政府救助的衔接及其相关机制的有效推进，离不开强有力的衔接组织部门及其领导。一是民政系统要建立慈善救助与政府救助衔接工作领导小组，明确各级民政部门作为牵头单位。二是加强慈善救助与政府救助衔接工作领导。建议各级民政系统成立专门的慈善救助与政府救助衔接工作領导机构，由此专门机构统一组织，确立地方试点探索，在试点基础上统一对具体的衔接工作范围、衔接监督管理机关、衔接管理方式、衔接保障等进行规范，形成自上而下的领导管理模式。
（三）信息衔接机制
要做到慈善救助与政府救助的互动衔接，关键要使二者的救助信息实现共享，从而避免重复救助或多重救助等不当现象的发生。慈善救助与政府救助信息的衔接，一是要完善以乡镇和社区为中心建立救助信息搜集平台，实现救助信息全面搜集与分类梳理。二是整合现有的“社会救助信息平台”和“慈善信息平台”，实现二者救助信息共享与对接。三是建立健全救助信息监管机制，确保救助信息的真实可靠以及不泄漏。
（四）衔接保障机制
衔接保障机制是前述机制正常运行的重要条件。慈善救助与政府救助相互衔接离不开财力保障、管理优化以及信息化技术等衔接保障机制的支持。一是政府部门制定政策充分调动社会公众广泛参与慈善救助，建立多渠道救助经费保障机制，并加大力度对救助经费管理与使用的监管。二是通过定期进行社会救助的培训，提高慈善救助与政府救助衔接部门及其工作人员能力，以强化衔接救助效率。三是建设信息化、数字化的衔接平台，建立起从中央到地方各层级、全面的社会救助信息库。
慈善救助与政府救助的统筹衔接不仅是一项长期而复杂的系统工程，也是我国今后社会救助需要面对的重要课题。这一统筹衔接工作除了需要构建衔接机制外，还需要政府、慈善组织、学校、社区、家庭等多元主体共同参与和努力。
注释：
谭家玲副市长到重庆市慈善总会检查指导工作.华龙网.2015年4月2日.
重庆社会救助政策你不了解？.华龙网.2015年9月29日.
重庆市慈善总会三届五次理事会举行.华龙网.2015年3月27日.
孙远太.政府救助与慈善救助衔接机制构建研究——基于整体性治理视角.中国行政管理.2015（8）.
参考文献：
[1]刘威.反思与前瞻——中国社会慈善救助发展六十年.学术论坛.2009（12）.
[2]周秋光、王猛.当代中国慈善发展转型中的抉择.上海财经大学学报.2015（1）.
关键词 慈善救助 政府救助 统筹
基金项目：重庆城市管理学院科研项目《重庆慈善救助与社会救助相互衔接长效机制研究》，项目编号：1506565753。
作者简介：林玲，重庆城市管理职业学院讲师，研究方向：伦理学与社会发展。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-180-02
当前我国正处于社会转型关键期，社会矛盾随着财富分配不均不断激长，社会问题也越来越多样化，如何解决无限增长的社会问题直接关乎社会的稳定运行和社会公平的实现。因此，加强慈善救助与政府救助的统筹衔接，更大程度上满足当前社会救助的需求至关重要。本文是该课题组通过走访重庆市民政局、重庆慈善总会、重庆绿叶义工、重庆儿童救助基金会、重庆华岩寺基金会等单位，了解重庆市慈善救助与政府救助衔接现状，并分析探讨影响政府救助与慈善救助衔接的主要原因，最后提出构建政府救助与慈善救助有效衔接机制，为探讨走出当前政府救助与慈善救助衔接度低之困境的可能路径。
一、重庆市慈善救助与政府救助衔接现状
近年来，为促进慈善救助与政府救助有效衔接合作，全国民政系统进行了一些有益的探索。例如近年来重庆市慈善救助紧扣筹募救助主线，围绕安老扶幼、助残济困、赈灾救援、助学兴教、公益援助、道德教化等民生重点开展工作， 充分发挥了慈善救助对政府救助的辅助作用。但由于多方面原因，重庆慈善救助与政府救助衔接状况与我国其他很多地区类似，仍处于低层次、低水平衔接与合作。具体而言，主要体现在以下几个方面：
（一）衔接主体上：重政府部门主导与轻慈善组织辅助并存
衔接主体主要是指政府部门和慈善组织机构两大类。长期以来，政府部门一直是我国社会救助的主导力量，慈善组织机构是其辅助力量。但随着我国慈善组织机构数量不断增加，救助水平不断提高，政府部门理应从传统兼具“裁判员”和“运动员”的双重角色中释放出来，通过制定合理的制度激发慈善组织活力，充分发挥慈善救助力量。然而在实际中，政府部门依然是社会救助的主导，慈善组织被动服从于政府管理。根据《重庆市人民政府关于规范社会救助标准制定和调整工作的意见》（渝府发〔2011〕82号），重庆政府救助的主要对象为城乡低保、城市“三无”人员、农村五保对象和城市流浪乞讨人员，因而政府救助主要工作是围绕以上人群开展救助基金发放、特大疾病医疗救助、困难群众临时救助、老年福利和儿童福利服务等各项民生工作。而由于重庆慈善组织机构能力和水平相对较低，重庆慈善救助水平非常有限。因此，在二者衔接过程中仍是以政府救助为主，慈善救助为辅。
（二）衔接内容上：重生存型救助与轻发展型救助并存
由于我国救助需求量大，目前政府救助主要是以生存型救助为主。而我国慈善救助因能力不足所呈现的也是以生存型救助为主。因此，二者之间的衔接内容主要是在公民生存型救助领域，如临时救助、医疗救助，尚未走向发展型救助。据报道，2015年1-6月，重庆市临时救助7.28万户次，支出救助资金1.13亿元；医疗救助292.12万人次，支出救助资金4.39亿元。 这些政府救助往往是事后通过申报救助基金来补救，着重于救助弱势群体的生命，缺乏对弱势社会成员生存能力和社会竞争力的培养。慈善组织以重庆慈善总会为例，2014年重庆市慈善会系统募集款物8.10亿元，其中用于扶贫济困6676.11万元，赈灾救援1909.93万元，新农村、环保及文体事业建设3297.1万元，助学兴教4905.6万元，助医助残1029.92万元，慰问消防战士、公安英烈1734.6万元，安老扶幼及其他公益事业653.6万元。 可见，政府救助与慈善救助均偏重于受助人的生存领域资金救助，缺乏对受助人贫困境况的预防、生存能力和社会竞争力的激励和培训等方面救助。
（三）衔接形式上：重行政干预与轻购买服务并存
由于慈善事业曾在大陆一度中断30多年，要在恢复时期开展慈善活动，则必须依托于最有权威的官方的重视和扶持。如今民间慈善事业发展环境相对成熟，理论界和实务界也纷纷提出希望慈善事业要从“官办民助”向“民办官助”转变，但要做到这一点还需要一个长期的过程。因此，当下慈善救助与政府救助在衔接形式上仍呈现出行政干预过多、购买服务项目不够的特点。截至2014年6月，重庆市登记在册的有46家基金會，其中公募基金会27家、非公募基金会19家。可见具有一定官方背景的公募基金会比非公募基金会数量多。在课题组成员实际调查中，曾有些慈善组织工作人员感慨在国内做慈善事业，如果没有官方背景是很难站稳脚跟的。2014年12月，重庆市人民政府办公厅发布《重庆庆市政府购买服务暂行办法》（以下简称《办法》。该《办法》明确了政府购买社会组织服务的程序与规定。但在实际中，由于缺乏慈善救助与政府救助的顶层设计，导致政府购买慈善组织服务未走上良性循环之路。
二、影响重庆慈善救助与政府救助衔接的因素分析
回顾我国慈善事业的发展历史，思考我国社会救助的发展现状，不难发现影响我国慈善救助与政府救助衔接的因素是多方面的。除了传统管办慈善文化导致政府部门与慈善组织地位不平等、当代慈善发展理念不成熟导致慈善事业发展水平落后、慈善组织与政府部门衔接运行机制不完善等宏观因素外，缺乏配套的政策环境、完善的组织机构、成熟的技术条件以及良好的服务管理等也是导致慈善救助与政府救助衔接现状不够理想的原因。
（一）衔接政策环境不够配套
慈善救助与政府救助衔接分散化，首先在于二者衔接政策环境不够配套。一是目前我国还没有出台一部关于慈善事业发展的《慈善法》，从法律上未明确慈善组织的法律地位、规范慈善组织的准入和退出机制、界定慈善组织行为规范等等。二是目前关于慈善救助与政府救助的衔接与合作尚停留在纲领性文件当中，在实际操作层面缺乏二者相互有效衔接的可操作性政策或方案。例如近些年来重庆市慈善救助与政府救助开展了一些合作项目，如稻草援助中心、“235”慈善模式、道德风尚基金、大学生志愿者服务、儿童救助公益创投等等，但由于二者衔接政策环境不成熟，这些救助项目中政府部门与民间慈善组织分化完成项目的较多，统筹衔接完成的较少，救助效果也大大降低。 （二）衔接组织机构不够完善
从国家层面看，早在2008年9月11日，国家民政部社会福利和慈善事业促进司正式成立，在部门设置上与原有的社会救助司并列。从地方民政系统看，虽然重庆市民政局也成立了慈善促进处，但通过课题组成员调查来看，重庆市对于慈善事业的重视和关注是在2007年1月重庆市人民政府颁发《重庆市人民政府关于加强慈善工作的意见》（渝府发〔2007〕15号）文件后。虽然从形式看近年来重庆市开始了对政府救助与慈善救助衔接的早期探索，但由于重庆慈善事业起点低、能力不足等多方面原因，在实质上政府部门与慈善组织之间依然保持着传统的管理关系，并未突破二者衔接统筹层次低、分散化治理的格局。
（三）衔接技术条件与服务管理不够成熟
现代慈善救助与政府救助的衔接需要通过一定的技术达成救助信息以及资源的共享。目前虽然国家和各地政府部门、慈善组织纷纷建立网站，通过微博、微信等网络媒体公开透明相关救助信息，但是要实现全国性慈善与政府部门的信息以及资源共享不仅需要配备成熟的技术条件，还需配备良好的后续服务与管理。
三、构建慈善救助与政府救助衔接长效机制
慈善事业具有多方面优势和资源，慈善救助与政府救助相互衔接产生合力作用，一方面可以解决政府救助后仍需要帮助的困难群体的基本问题；另一方面可以资源统筹、相互补充，节约大量社会资源，发挥出社会救助的最大效益。 因此，本课题组基于慈善救助与政府救助衔接调查研究基础上，提出要统筹衔接慈善救助与政府救助，需以满足社会公民救助需求，实现公民救助权利为目标，以乡镇、社区为中心，坚持平等合作、协调对话、相互独立、衔接效果等原则，构建政策衔接机制、组织衔接机制、信息衔接机制、衔接保障机制。
（一）政策衔接机制
要充分保证慈善救助与政府救助有效衔接，首先要着力于二者衔接的政策机制。构建政策衔接机制，一是加强慈善事业立法建设，明确慈善组织的法律地位、规范慈善组织的准入和退出机制、界定慈善组织行为规范等等。二是政府部门要为慈善救助与政府救助衔接提供良好的政策环境。慈善救助能够与政府救助相互衔接，前提需要慈善事业发展水平高、专业化程度强，从而为二者之间的平等衔接与合作提供可能。因此，要激活慈善事业活力，明确政府与慈善组织救助的界限，同时完善对慈善救助与政府救助的考核体制机制，从而促进慈善事业的发展。
（二）组织衔接机制
慈善救助与政府救助的衔接及其相关机制的有效推进，离不开强有力的衔接组织部门及其领导。一是民政系统要建立慈善救助与政府救助衔接工作领导小组，明确各级民政部门作为牵头单位。二是加强慈善救助与政府救助衔接工作领导。建议各级民政系统成立专门的慈善救助与政府救助衔接工作領导机构，由此专门机构统一组织，确立地方试点探索，在试点基础上统一对具体的衔接工作范围、衔接监督管理机关、衔接管理方式、衔接保障等进行规范，形成自上而下的领导管理模式。
（三）信息衔接机制
要做到慈善救助与政府救助的互动衔接，关键要使二者的救助信息实现共享，从而避免重复救助或多重救助等不当现象的发生。慈善救助与政府救助信息的衔接，一是要完善以乡镇和社区为中心建立救助信息搜集平台，实现救助信息全面搜集与分类梳理。二是整合现有的“社会救助信息平台”和“慈善信息平台”，实现二者救助信息共享与对接。三是建立健全救助信息监管机制，确保救助信息的真实可靠以及不泄漏。
（四）衔接保障机制
衔接保障机制是前述机制正常运行的重要条件。慈善救助与政府救助相互衔接离不开财力保障、管理优化以及信息化技术等衔接保障机制的支持。一是政府部门制定政策充分调动社会公众广泛参与慈善救助，建立多渠道救助经费保障机制，并加大力度对救助经费管理与使用的监管。二是通过定期进行社会救助的培训，提高慈善救助与政府救助衔接部门及其工作人员能力，以强化衔接救助效率。三是建设信息化、数字化的衔接平台，建立起从中央到地方各层级、全面的社会救助信息库。
慈善救助与政府救助的统筹衔接不仅是一项长期而复杂的系统工程，也是我国今后社会救助需要面对的重要课题。这一统筹衔接工作除了需要构建衔接机制外，还需要政府、慈善组织、学校、社区、家庭等多元主体共同参与和努力。
注释：
谭家玲副市长到重庆市慈善总会检查指导工作.华龙网.2015年4月2日.
重庆社会救助政策你不了解？.华龙网.2015年9月29日.
重庆市慈善总会三届五次理事会举行.华龙网.2015年3月27日.
孙远太.政府救助与慈善救助衔接机制构建研究——基于整体性治理视角.中国行政管理.2015（8）.
参考文献：
[1]刘威.反思与前瞻——中国社会慈善救助发展六十年.学术论坛.2009（12）.
[2]周秋光、王猛.当代中国慈善发展转型中的抉择.上海财经大学学报.2015（1）.