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[摘要]非税收入是政府财政收入的重要组成部分。本文从分析非税收入的性质入手，探讨了非税收入管理中的一些现存问题，并提出了加强非税管理，解决存在问题的措施。
[关键词]非税收入 性质 问题 对策
随着社会主义公共财政框架的建立，各项财政改革的力度不断加强，非税收入收缴管理如何改革已成为财政综合工作中亟待解决的问题，因此，认真研究非税收入征管中存在的问题及其规范管理，对强化财政管理，健全财政职能，提高政府宏观调控能力，优化经济发展环境有着深远的意义。
一、非税收入的性质
非税收入按其性质是指除税收收入之外的全部财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。财政部发布的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用费收入、国有资产有偿使用费收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府性基金产生的利息收入等。其特点有以下几个方面：一是非税财政资金执行国家、省有关法律法规及制度规定的项目和标准；二是非税财政资金的所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政、二是票据统一印制或监制；四是国家通过治理整顿，逐步减轻企业和农民负担，收费、罚没、预算外收入等是一个递减的趋势，五是一般不具有强制性、固定性、无偿性的税收特征，有则收，无则不收；六是随着国家政策的调整，非税财政收入呈多变的发展趋势，一般与地方经济不存在增减关系。所以对非税财政资金管理应凭据其固有的特点和各地实际，紧紧围绕财政中心工作，加强征收管理，完善收费基础，筹集调控资金，落实综合预算，使非税管理工作逐步走向规范化、制度化的发展轨道。
二、非税收入管理中存在的问题
(一)、非税收入管理理论缺失
税收、收费、价格、利率、工资等都是国民收入分配和再分配的手段，共同构成国民收入分配的手段体系，它们之间相互制约，从不同角度独立发挥作用。市场经济条件下，税收和收费都是调节国家、企业和个人分配关系的手段，其中税收是为了保证国家机器正常运转，满足社会公共需要和实施经济控制的主要手段。收费的主体虽然也是国家，但从目前情况看，实际执行主体是诸多部门和单位，在很大程度上体现着部门的权力和利益。收费属政府行为，强调的是成本补偿和谁受益、谁负担等原则，与等价交换无关，主要调节政府与企业或个人之间的分配关系。价格的执行主体是市场，价格的高低是市场的晴雨表，反映市场商品或劳务的供求关系，遵循等价交换原则，主要调节企业之间或个人之间的分配关系。用价格原理调节政府与企业之间的分配关系，必然产生政府权力商品化，导致乱收费行为的泛滥。目前实际工作中都将行政事业性收费比照价格办理，将行政事业性收费的性质界定为价格范畴。这是多年来，多次进行收费整治，但仍然没有走出治理——膨胀——再治理一——再膨胀的恶性循环怪圈的最根本的原因。
(二)管理力度有待进一步加强
由于长期以来对非税收入的监督管理力度不大，且常常是多头并管，权责不清，等于没有好好管理。相当一部分非税收入游离于财政管理之外，非税收入使用效益低下，透明度差，既不能形成有效财力，更难受到有效监督，由此也滋生出了不少腐败问题。
1、对收入的管理有待进一步加强。
重点是对国有资源收益类的征收管理有待加强。一是对国有资源的开发利用的广度有待进一步拓展，如出租汽车经营权、公共交通线路经营权有偿使用费、城市道路和公共场所停车泊位经营权、道路的命名权等；二是对资源利用的深度有待进一步加强，如户外广告设置的管理目前还存在着规划管理滞后、利用交通工具、站点设置的户外广告未征收资源使用费、广告资源多头征收等问题；二是征收管理的力度有待进一步加强，如海域使用金等有些项目征收不足。由于现行非税收入收费主体多元化、管理政出多门，几乎每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，有的部门的收费罚款有较大的自由裁量权，收多收少、收与不收由具体执行人员掌握，弹性大，随意性强，难以做到应收尽收。对其进行监督的管理成本太高，无法做到切实有效的监管。
2、对资金使用的管理有待进一步加强。
由于对非税收入本质属性认识上和管理理念上的误差，目前在资金的使用上还存在着“谁收谁用，多收多用”的模式。虽说从表面上看已实现了“收支两条线”，但实际收入与支出并没有实现真正意义上的脱钩，并未真正触及执收执罚单位的利益。由于预算内财力的原因及一些历史因素，政府默认非税收入成为支撑部门运转的一种选择，这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。非税收入难以进预算“笼子”，政府统筹调剂乏力，无法体现非税收入作为财政资金的公共性，也导致了部门之间的不公平。在部门预算上则表现为预算制度不健全：非税收入除一部分纳入了一般预算管理外，还一部分虽纳入了综合预算编制，但实际在目前财政状况下也只能采用比例返还的做法，无法实现全额预算管理。
3、管理的方式有待进一步优化。
一是目前非税收入的管理仅局限于“以票管费”的固有思路上，只对开具非税收入票据的非税收入进行常规的管理。随着经济社会的发展，一些原有的潜在收入逐渐显现出来并呈规模不断扩大之势，如国有资源的有偿使用收入中的政府特许权收入、国有资本的经营收入等，对这部分非税收入，由于征收主体不明确，征收方式不统一等原因，容易脱离财政监管，造成收入的“体外循环”。二是管理的信息化程度不高。目前在收费信息的传递上还局限于银行代收资金后向财政传递票据及信息的层面，没有做到收费单位与财政、银行的联网，信息不能及时传递，做不到实时监控。二是管理力量薄弱。非税收入分散在各个部门和单位，每个单位又有多则几十个的收费项目，收费依据、标准、收缴方式各不相同，仅靠收费管理局几个人员既要管理票据领购、发放、结报、核销，又要进行信息系统的维护和日常性工作，往往只能做好表面工作，监控不能到位。
(三)、非税收入管理缺乏全国统一的法律规定
我国在政府非税收入管理方面尚未制定统一的法律或行政法规。《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及政府非税收入管理内容。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法、通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。一些地方虽制定了地方性法规，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。而且在这些政府文件和地方性法规中，还有一些是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的分类没有统一明晰界定；对违犯非税收入管理的人或事缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规定，非税收入在征收、征缴过程中还时有不规范行为发生。法律规定的缺失，使得非税收入管理难上加难。
(四)、监督检查不到位
加强对非税收入的监督检查是保证非税收入资金安全，提高支出效益，维护财经秩序的重要手段。但是目前，由于受各方面条件限制，财政监督部门人员力量不足，没有专职机构对非税收入实行全方位监督检查，对非税收入的监督检查不到位。
二、加强政府非税收入管理的思考
政府非税收入运行中存在的诸多问题是多方面原因长期积累形成的。从长远看，必须深化经济、行政体制改革，切实转变政府职能，建立、健全非税收入管理法律制度，从根本上解决非税收入管理不规范的深层次矛盾，建立与市场经济条件下公共财政体制相适应的科学、规范、有序的政府非税收入管理制度。从近期看，应当积极总结非税收入管理的成功经验，结合各地实际情况，对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。
(一)加强法制建设和制度规范，为依法监督提供依据
要摒弃原有的预算外资金观念及其管理模式，引入非税收入这一全新理念，就必须通过立法来确定非税收入的法律地位。对非税收入进行严格管理和有效监督，是推进财政管理改革的重要内容，要使非税收入真正成为政府财政收入的重要而有效的组成部分，真正担负起政府财政分配的重要职能，成为促进经济和事业发展、平衡财政收支的重要手段，使监督和管理做到有法可依。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。而且在这些政府文件中，基本上都是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的范畴还没有一个明晰的界定。此外，对违反非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为的多发。
(二)、加强非税收入征收管理，确保非税收入应收尽收。
在非税收入管理过程中要坚持以法征收、源头控收、以票管收。严格按照《非税收入管理条例》执行，严禁该收不收，该罚不罚或擅自少收、减收、免收。对国有资源、国有资产进行出让、转让、租赁时，应按照“公开、公平、公正”的原则，采取拍买、招投标等竞价方式，不搞暗箱操作。同时要大力竭止“二乱”现象的发生，充分挖掘非税收入增收潜力，确保合理增收，做大财政收入蛋糕。
(三)、加强非税收支管理，积极探索科学的综合预算编制体系。
一是由于非税收入非稳定性和征收单位积极性影响对其收入预算的科学编制，因此在编制部门非税收入预算时，需对执收单位收支进行认真调研，在保证部门日常工作和事业发展需要的基础上，探索鼓励执收部门积极性的部门预算；二是全面推行非税收入收缴制度改革，建立专户银行和财政部门实时联网系统；二是加强票据管理，建立以票证合一的《非税收入一般缴款书为》主体、专用票据为辅的非税收入的票据体系，充分发挥票据的源头控管作用。
(四)严格政策加强稽查监管
一是修订、完善有关法规和规章制度，要根据新形势下非税收入出现的新情况，建立健全严格的法律体系，加强政府对非税收入的法律约束；二是制定非税收入稽查办法，建立稽查工作制度，加强监管和稽查力度，做到应收尽收、应缴尽缴；二是建立非税收入征管绩效考评机制，各级政府要建立非税收入征管绩效考评机制，将非税收入征管纳入部门政绩考核，增强征管部门责任感，约束征收行为。
[关键词]非税收入 性质 问题 对策
随着社会主义公共财政框架的建立，各项财政改革的力度不断加强，非税收入收缴管理如何改革已成为财政综合工作中亟待解决的问题，因此，认真研究非税收入征管中存在的问题及其规范管理，对强化财政管理，健全财政职能，提高政府宏观调控能力，优化经济发展环境有着深远的意义。
一、非税收入的性质
非税收入按其性质是指除税收收入之外的全部财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。财政部发布的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用费收入、国有资产有偿使用费收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府性基金产生的利息收入等。其特点有以下几个方面：一是非税财政资金执行国家、省有关法律法规及制度规定的项目和标准；二是非税财政资金的所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政、二是票据统一印制或监制；四是国家通过治理整顿，逐步减轻企业和农民负担，收费、罚没、预算外收入等是一个递减的趋势，五是一般不具有强制性、固定性、无偿性的税收特征，有则收，无则不收；六是随着国家政策的调整，非税财政收入呈多变的发展趋势，一般与地方经济不存在增减关系。所以对非税财政资金管理应凭据其固有的特点和各地实际，紧紧围绕财政中心工作，加强征收管理，完善收费基础，筹集调控资金，落实综合预算，使非税管理工作逐步走向规范化、制度化的发展轨道。
二、非税收入管理中存在的问题
(一)、非税收入管理理论缺失
税收、收费、价格、利率、工资等都是国民收入分配和再分配的手段，共同构成国民收入分配的手段体系，它们之间相互制约，从不同角度独立发挥作用。市场经济条件下，税收和收费都是调节国家、企业和个人分配关系的手段，其中税收是为了保证国家机器正常运转，满足社会公共需要和实施经济控制的主要手段。收费的主体虽然也是国家，但从目前情况看，实际执行主体是诸多部门和单位，在很大程度上体现着部门的权力和利益。收费属政府行为，强调的是成本补偿和谁受益、谁负担等原则，与等价交换无关，主要调节政府与企业或个人之间的分配关系。价格的执行主体是市场，价格的高低是市场的晴雨表，反映市场商品或劳务的供求关系，遵循等价交换原则，主要调节企业之间或个人之间的分配关系。用价格原理调节政府与企业之间的分配关系，必然产生政府权力商品化，导致乱收费行为的泛滥。目前实际工作中都将行政事业性收费比照价格办理，将行政事业性收费的性质界定为价格范畴。这是多年来，多次进行收费整治，但仍然没有走出治理——膨胀——再治理一——再膨胀的恶性循环怪圈的最根本的原因。
(二)管理力度有待进一步加强
由于长期以来对非税收入的监督管理力度不大，且常常是多头并管，权责不清，等于没有好好管理。相当一部分非税收入游离于财政管理之外，非税收入使用效益低下，透明度差，既不能形成有效财力，更难受到有效监督，由此也滋生出了不少腐败问题。
1、对收入的管理有待进一步加强。
重点是对国有资源收益类的征收管理有待加强。一是对国有资源的开发利用的广度有待进一步拓展，如出租汽车经营权、公共交通线路经营权有偿使用费、城市道路和公共场所停车泊位经营权、道路的命名权等；二是对资源利用的深度有待进一步加强，如户外广告设置的管理目前还存在着规划管理滞后、利用交通工具、站点设置的户外广告未征收资源使用费、广告资源多头征收等问题；二是征收管理的力度有待进一步加强，如海域使用金等有些项目征收不足。由于现行非税收入收费主体多元化、管理政出多门，几乎每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，有的部门的收费罚款有较大的自由裁量权，收多收少、收与不收由具体执行人员掌握，弹性大，随意性强，难以做到应收尽收。对其进行监督的管理成本太高，无法做到切实有效的监管。
2、对资金使用的管理有待进一步加强。
由于对非税收入本质属性认识上和管理理念上的误差，目前在资金的使用上还存在着“谁收谁用，多收多用”的模式。虽说从表面上看已实现了“收支两条线”，但实际收入与支出并没有实现真正意义上的脱钩，并未真正触及执收执罚单位的利益。由于预算内财力的原因及一些历史因素，政府默认非税收入成为支撑部门运转的一种选择，这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。非税收入难以进预算“笼子”，政府统筹调剂乏力，无法体现非税收入作为财政资金的公共性，也导致了部门之间的不公平。在部门预算上则表现为预算制度不健全：非税收入除一部分纳入了一般预算管理外，还一部分虽纳入了综合预算编制，但实际在目前财政状况下也只能采用比例返还的做法，无法实现全额预算管理。
3、管理的方式有待进一步优化。
一是目前非税收入的管理仅局限于“以票管费”的固有思路上，只对开具非税收入票据的非税收入进行常规的管理。随着经济社会的发展，一些原有的潜在收入逐渐显现出来并呈规模不断扩大之势，如国有资源的有偿使用收入中的政府特许权收入、国有资本的经营收入等，对这部分非税收入，由于征收主体不明确，征收方式不统一等原因，容易脱离财政监管，造成收入的“体外循环”。二是管理的信息化程度不高。目前在收费信息的传递上还局限于银行代收资金后向财政传递票据及信息的层面，没有做到收费单位与财政、银行的联网，信息不能及时传递，做不到实时监控。二是管理力量薄弱。非税收入分散在各个部门和单位，每个单位又有多则几十个的收费项目，收费依据、标准、收缴方式各不相同，仅靠收费管理局几个人员既要管理票据领购、发放、结报、核销，又要进行信息系统的维护和日常性工作，往往只能做好表面工作，监控不能到位。
(三)、非税收入管理缺乏全国统一的法律规定
我国在政府非税收入管理方面尚未制定统一的法律或行政法规。《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及政府非税收入管理内容。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法、通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。一些地方虽制定了地方性法规，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。而且在这些政府文件和地方性法规中，还有一些是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的分类没有统一明晰界定；对违犯非税收入管理的人或事缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规定，非税收入在征收、征缴过程中还时有不规范行为发生。法律规定的缺失，使得非税收入管理难上加难。
(四)、监督检查不到位
加强对非税收入的监督检查是保证非税收入资金安全，提高支出效益，维护财经秩序的重要手段。但是目前，由于受各方面条件限制，财政监督部门人员力量不足，没有专职机构对非税收入实行全方位监督检查，对非税收入的监督检查不到位。
二、加强政府非税收入管理的思考
政府非税收入运行中存在的诸多问题是多方面原因长期积累形成的。从长远看，必须深化经济、行政体制改革，切实转变政府职能，建立、健全非税收入管理法律制度，从根本上解决非税收入管理不规范的深层次矛盾，建立与市场经济条件下公共财政体制相适应的科学、规范、有序的政府非税收入管理制度。从近期看，应当积极总结非税收入管理的成功经验，结合各地实际情况，对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。
(一)加强法制建设和制度规范，为依法监督提供依据
要摒弃原有的预算外资金观念及其管理模式，引入非税收入这一全新理念，就必须通过立法来确定非税收入的法律地位。对非税收入进行严格管理和有效监督，是推进财政管理改革的重要内容，要使非税收入真正成为政府财政收入的重要而有效的组成部分，真正担负起政府财政分配的重要职能，成为促进经济和事业发展、平衡财政收支的重要手段，使监督和管理做到有法可依。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。而且在这些政府文件中，基本上都是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的范畴还没有一个明晰的界定。此外，对违反非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为的多发。
(二)、加强非税收入征收管理，确保非税收入应收尽收。
在非税收入管理过程中要坚持以法征收、源头控收、以票管收。严格按照《非税收入管理条例》执行，严禁该收不收，该罚不罚或擅自少收、减收、免收。对国有资源、国有资产进行出让、转让、租赁时，应按照“公开、公平、公正”的原则，采取拍买、招投标等竞价方式，不搞暗箱操作。同时要大力竭止“二乱”现象的发生，充分挖掘非税收入增收潜力，确保合理增收，做大财政收入蛋糕。
(三)、加强非税收支管理，积极探索科学的综合预算编制体系。
一是由于非税收入非稳定性和征收单位积极性影响对其收入预算的科学编制，因此在编制部门非税收入预算时，需对执收单位收支进行认真调研，在保证部门日常工作和事业发展需要的基础上，探索鼓励执收部门积极性的部门预算；二是全面推行非税收入收缴制度改革，建立专户银行和财政部门实时联网系统；二是加强票据管理，建立以票证合一的《非税收入一般缴款书为》主体、专用票据为辅的非税收入的票据体系，充分发挥票据的源头控管作用。
(四)严格政策加强稽查监管
一是修订、完善有关法规和规章制度，要根据新形势下非税收入出现的新情况，建立健全严格的法律体系，加强政府对非税收入的法律约束；二是制定非税收入稽查办法，建立稽查工作制度，加强监管和稽查力度，做到应收尽收、应缴尽缴；二是建立非税收入征管绩效考评机制，各级政府要建立非税收入征管绩效考评机制，将非税收入征管纳入部门政绩考核，增强征管部门责任感，约束征收行为。