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摘要：随着经济的发展及可持续理念的提出，人们对土地的认识不同于以前，它既是经济问题、社会问题也是环境问题。,本文针对土地利用规划中存在的主要问题进行初步的研究，并提出相应解决的对策。
关键词:土地利用规划；编制中存在问题；对策研究
中图分类号：TU991文献标识码： A
前言土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。土地利用规划的职责就是土地供需预测，协调供需矛盾，追求满意效益，引导持续利用。我国的土地利用规划通过实施，基本能协调各业用地矛盾，为经济发展提供一定的用地保障，政府对土地的宏观调控有所加强，在切实保护耕地、控制城市的无度扩展、优化土地利用结构和布局、促进土地资源的可持续利用等方面发挥了一定作用，但是在编制过程中仍存在不少问题。
1目前我国土地利用规划开展的基本情况
1986年，中央政府成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，明确规定了土地利用总体规划的法律地位，从1987年开始，先后组织开展了国家、省级、市、县、乡五级土地利用总体规划的编制实施工作，我们习惯将这轮规划称为第一轮规划。
1998年，国土资源部组建又进一步加强了城乡土地的统一规划、保护、利用和管理。自1997年开始，在国家的统一部署下，各级部门开展了国家、省级、地市、县、乡镇级土地利用规划编制，1999年4月,《国家土地利用总体规划纲要（1997-2010）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个市级级土地利用总体规划上报国务院批准实施，其中地方各级土地利用总体规划业陆续开始。这可以看作是第二轮规划。
2005年我国着手开展第三轮土地利用总体规划修编工作，这轮规划将成为2020年以前我国城乡建设、土地管理的纲领性文件。
2我国土地利用规划编制的作用与意义
2.1土地利用规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件
我国人口众多，人均土地和人均耕地面积仅及世界人均面积的1/3左右，而且农业后备土地资源不足。在人口持续增长、经济迅速发展、人民生活水平日益提高、城乡建设用地势必进一步扩大的形势下，对数量有限的土地资源如不做出统筹兼顾的长远安排，不加控制，任其自由占用和随意扩展，必将制约国民经济的健康发展和人民生活水平的不断提高。
2.2土地利用规划是国家实行用途管制的基础
国家按照土地利用规划规定每一块土地的用途，实行土地用途管制。《土地管理法》在总则中明确规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”。可见，国家实行土地用途管制制度，必须以土地利用规划作为基础和依据。
2.3土地利用规划可以有效协调人地关系和各部门用地矛盾
我国后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，要保证吃饭和建设的需求，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实，必须编制好各级土地利用总体规划，合理分配和高效利用有限的土地资源，改善生态环境，为各行业发展创造良好的土地条件，实现国民经济稳定、协调、持续发展。
3我国土地利用规划编制中存在的问题
3.1土地利用规划编制的质量问题
目前土地利用规划编制中规划文本与规划图件都存在一定的问题。首先规划文本有抄袭现象，显然这样的规划文本现实意义不强，并不能对土地利用起到指导性的作用，丧失了规划的意义；其次，规划图件有些底图内容与现实不相符。在土地利用总体规划中，指标只有数量标准，没有质量标准，例如耕地保有量，强调保持耕地占补平衡，而对于新开发耕地的质量却没有一个统一标准，无法保证新开垦耕地的质量。
3.2土地利用规划中存在协调不合理的问题
首先当前规划编制中没有将保护耕地，节约用地与居民点用地和道路用地的布局很好的结合起来。其次是土地利用规划与城市规划之间存在较大矛盾，城市发展就需要占用土地，而土地利用规划编制的根本目的就是为了维护和促进经济社会的可持续发展,造成了两大规划之间的脱节甚至矛盾冲突。
3.3规划编制中公众参与不足
过去，我国长期处于计划经济体制下，国家利益代替了个人利益、群体利益以及社会公共利益。一方面公众失去了参与土地利用规划的动机，另一方面政府、规划部门习惯于封闭式、内向型的工作模式，在客观上阻碍了与公众之间的交流，导致公众参与土地利用规划的主动意识不强。此外，国家对公众参与土地利用規划缺乏激励，共同造成了公众参与土地利用规划的积极性不高。
4土地利用规划编制中存在问题的解决措施
4.1提高对规划中不确定性的认识
未来的不确定性是土地利用规划中普遍存在的问题，一般来讲，土地利用规划中不确定性大致可分为数量不确定性和模型不确定性，具体又分为，目标不确定性、方法不确定性、实施不确定性和本底不确定性以及由上述不确定性组合生成的不确定性。为此，必须建立模型并依靠计算机来求解。
4.2 加强规划的监测和评估
规划的监测和评估是土地利用规划的重要环节，通过实施、修改土地利用规划、监测与评估土地利用规划执行情况等方式，对土地利用规划进行实施管理是增强土地利用规划有效性、改进土地利用规划的重要手段，首先要建立土地利用规划实施情况，进行定期监督与评估的制度。其次，规范土地利用规划的修改制度，对修改的标准、程序和办法等进行规范化的管理。第三，充分利用遥感、地理信息系统等现代技术建立土地利用规划实施管理信息系统，对土地利用规划的实施情况进行动态管理。
4.3保证土地规划与城市规划的协调性
保证规划执行的协调性。土地利用总体规划一经批准，城市总体规划在建设用地规模上应严格服从土地利用总体规划化。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地范围修改城市规划，保护好农用地特别是耕地，实现各类土地资源的综合协调和永续利用。成立国家、省、市、县两个规划编制与协调委员会，负责对重大问题的协调，比如规划思想、城市发展边界等；二者使用统一的基础数据和用地分类标准，同步编制。
4.4提倡全民规划，加强公众参与
让“规划用地，利国利民”深入人心，增强干部群众依据法律和规划用地管地的意识，减少领导干部的行政干预，为树立“政绩工程”、“形象工程”随意调整规划，使规划具有牢固的社会基础和群众基础。把规划的公众参与作为编制过程中的一个重要环节，经过多次讨论与反馈，反复修改，直到得到大多数人的支持后，才能付诸实施。过去规划实施难，很大程度上与公众参与不够有关，现在规划修编一定要重视公众参与、提高公众参与的程度，实实在在的听取社会意见。
参考文献：
[1]王万茂.科学出版社.《土地利用规划学》.
[2]蔡玉梅，谢俊奇.改革开放以来我国土地利用规划的评价[J].资源调查与评价，2005，22卷.
[3]王万茂，王群.土地利用规划中不确定性的识别和处理研究[J].中国人口·资源与环境 ，2011年，21卷(10).
[4]陈书广.我国土地规划在编制和实施过程中存在的问施[J].农村经济与科技，2009年，20卷(1).
[5]陶志红，树印.土地利用总体规划编制的科学性和可操作性问题[J].中国土地科学，2000，（3）：23-26.
关键词:土地利用规划；编制中存在问题；对策研究
中图分类号：TU991文献标识码： A
前言土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。土地利用规划的职责就是土地供需预测，协调供需矛盾，追求满意效益，引导持续利用。我国的土地利用规划通过实施，基本能协调各业用地矛盾，为经济发展提供一定的用地保障，政府对土地的宏观调控有所加强，在切实保护耕地、控制城市的无度扩展、优化土地利用结构和布局、促进土地资源的可持续利用等方面发挥了一定作用，但是在编制过程中仍存在不少问题。
1目前我国土地利用规划开展的基本情况
1986年，中央政府成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，明确规定了土地利用总体规划的法律地位，从1987年开始，先后组织开展了国家、省级、市、县、乡五级土地利用总体规划的编制实施工作，我们习惯将这轮规划称为第一轮规划。
1998年，国土资源部组建又进一步加强了城乡土地的统一规划、保护、利用和管理。自1997年开始，在国家的统一部署下，各级部门开展了国家、省级、地市、县、乡镇级土地利用规划编制，1999年4月,《国家土地利用总体规划纲要（1997-2010）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个市级级土地利用总体规划上报国务院批准实施，其中地方各级土地利用总体规划业陆续开始。这可以看作是第二轮规划。
2005年我国着手开展第三轮土地利用总体规划修编工作，这轮规划将成为2020年以前我国城乡建设、土地管理的纲领性文件。
2我国土地利用规划编制的作用与意义
2.1土地利用规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件
我国人口众多，人均土地和人均耕地面积仅及世界人均面积的1/3左右，而且农业后备土地资源不足。在人口持续增长、经济迅速发展、人民生活水平日益提高、城乡建设用地势必进一步扩大的形势下，对数量有限的土地资源如不做出统筹兼顾的长远安排，不加控制，任其自由占用和随意扩展，必将制约国民经济的健康发展和人民生活水平的不断提高。
2.2土地利用规划是国家实行用途管制的基础
国家按照土地利用规划规定每一块土地的用途，实行土地用途管制。《土地管理法》在总则中明确规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”。可见，国家实行土地用途管制制度，必须以土地利用规划作为基础和依据。
2.3土地利用规划可以有效协调人地关系和各部门用地矛盾
我国后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，要保证吃饭和建设的需求，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实，必须编制好各级土地利用总体规划，合理分配和高效利用有限的土地资源，改善生态环境，为各行业发展创造良好的土地条件，实现国民经济稳定、协调、持续发展。
3我国土地利用规划编制中存在的问题
3.1土地利用规划编制的质量问题
目前土地利用规划编制中规划文本与规划图件都存在一定的问题。首先规划文本有抄袭现象，显然这样的规划文本现实意义不强，并不能对土地利用起到指导性的作用，丧失了规划的意义；其次，规划图件有些底图内容与现实不相符。在土地利用总体规划中，指标只有数量标准，没有质量标准，例如耕地保有量，强调保持耕地占补平衡，而对于新开发耕地的质量却没有一个统一标准，无法保证新开垦耕地的质量。
3.2土地利用规划中存在协调不合理的问题
首先当前规划编制中没有将保护耕地，节约用地与居民点用地和道路用地的布局很好的结合起来。其次是土地利用规划与城市规划之间存在较大矛盾，城市发展就需要占用土地，而土地利用规划编制的根本目的就是为了维护和促进经济社会的可持续发展,造成了两大规划之间的脱节甚至矛盾冲突。
3.3规划编制中公众参与不足
过去，我国长期处于计划经济体制下，国家利益代替了个人利益、群体利益以及社会公共利益。一方面公众失去了参与土地利用规划的动机，另一方面政府、规划部门习惯于封闭式、内向型的工作模式，在客观上阻碍了与公众之间的交流，导致公众参与土地利用规划的主动意识不强。此外，国家对公众参与土地利用規划缺乏激励，共同造成了公众参与土地利用规划的积极性不高。
4土地利用规划编制中存在问题的解决措施
4.1提高对规划中不确定性的认识
未来的不确定性是土地利用规划中普遍存在的问题，一般来讲，土地利用规划中不确定性大致可分为数量不确定性和模型不确定性，具体又分为，目标不确定性、方法不确定性、实施不确定性和本底不确定性以及由上述不确定性组合生成的不确定性。为此，必须建立模型并依靠计算机来求解。
4.2 加强规划的监测和评估
规划的监测和评估是土地利用规划的重要环节，通过实施、修改土地利用规划、监测与评估土地利用规划执行情况等方式，对土地利用规划进行实施管理是增强土地利用规划有效性、改进土地利用规划的重要手段，首先要建立土地利用规划实施情况，进行定期监督与评估的制度。其次，规范土地利用规划的修改制度，对修改的标准、程序和办法等进行规范化的管理。第三，充分利用遥感、地理信息系统等现代技术建立土地利用规划实施管理信息系统，对土地利用规划的实施情况进行动态管理。
4.3保证土地规划与城市规划的协调性
保证规划执行的协调性。土地利用总体规划一经批准，城市总体规划在建设用地规模上应严格服从土地利用总体规划化。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地范围修改城市规划，保护好农用地特别是耕地，实现各类土地资源的综合协调和永续利用。成立国家、省、市、县两个规划编制与协调委员会，负责对重大问题的协调，比如规划思想、城市发展边界等；二者使用统一的基础数据和用地分类标准，同步编制。
4.4提倡全民规划，加强公众参与
让“规划用地，利国利民”深入人心，增强干部群众依据法律和规划用地管地的意识，减少领导干部的行政干预，为树立“政绩工程”、“形象工程”随意调整规划，使规划具有牢固的社会基础和群众基础。把规划的公众参与作为编制过程中的一个重要环节，经过多次讨论与反馈，反复修改，直到得到大多数人的支持后，才能付诸实施。过去规划实施难，很大程度上与公众参与不够有关，现在规划修编一定要重视公众参与、提高公众参与的程度，实实在在的听取社会意见。
参考文献：
[1]王万茂.科学出版社.《土地利用规划学》.
[2]蔡玉梅，谢俊奇.改革开放以来我国土地利用规划的评价[J].资源调查与评价，2005，22卷.
[3]王万茂，王群.土地利用规划中不确定性的识别和处理研究[J].中国人口·资源与环境 ，2011年，21卷(10).
[4]陈书广.我国土地规划在编制和实施过程中存在的问施[J].农村经济与科技，2009年，20卷(1).
[5]陶志红，树印.土地利用总体规划编制的科学性和可操作性问题[J].中国土地科学，2000，（3）：23-26.