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【摘 要】为贯彻落实国家全民终身教育和人力资源强国战略，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》作出了创建国家开放大学的重要规划。针对开放大学创建中存在的“电大翻牌说”认识误区，需分析其产生的原因，进而研究消除认识误区和以电大为基础创建开放大学的相应对策。
【关键词】终身教育；开放大学；组织变革；误区原因；对策研究
【中图分类号】G420【文献标识码】A【文章编号】 １００９—４５８ｘ（２０11）06—００39—０3
我国为进一步推进全民终身教育进而实现人力资源强国的战略，在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《纲要》”）中明确提出，要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。面对这一重大任务，各级政府、相关高校和办学机构以及社会相关领域给予了高度关注并积极投身于相应的创建工作。
但也存在着一些认识误区。如有的认为，“我国已经有类似开放大学的大学，广播电视大学和网络教育学院就是我国的开放大学，只是名称不同而已”。[1]这种观点表明，目前创建新型开放大学过程中存在着认识上的“电大翻牌说”误区。这一认识误区不利于增强创建国家开放大学的自觉性，不利于宏观上把握开放大学的办学方向，也不利于从微观上深入推进各项改革试点的具体工作。而出现这一误区，其根本原因在于缺乏对大学组织系统根据内外部因素的客观变化需要进行组织变革的深刻认识。
首先，从大学组织外部宏观因素分析，缺乏对国家创建新型开放大学宏观战略要求的深刻认识。根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署[2]，国家制订了《纲要》。《纲要》对教育总体布局作了战略性规划，其中 “加快发展继续教育”，“构建体系完备的终身教育”[3]将成为新的教育发展战略。根据这一发展战略以及《纲要》对继续教育人次数的大幅度增长要求、对远程开放继续教育公共服务平台建设和全民终身“立交桥”搭建等要求，简单地将现有电大组织进行改名翻牌，已远远不能满足国家的战略需要。其次，从组织内部因素分析，缺乏对广播电视大学历史贡献与未来改革发展需求的深刻认识。广播电视大学在面向全国开展远程继续教育的30多年里取得举世瞩目成绩的同时，需要进一步改革和发展，特别在办学任务上需要进一步拓展，在组织结构以及管理体制上需要进一步完善，在师资、管理和技术队伍建设上需要进一步提高素质、增加数量、优化结构，在以互联网为主的技术支持系统上需要进一步加强建设。只有在办学任务、组织结构、队伍和技术条件等方面进一步加大改革与建设力度，才能更好地符合国家的长远战略要求。
对现有电大组织系统以及相关教育机构进行组织变革，在此基础上创建新型开放大学，这是在继承传统组织基础上实现组织创新发展的策略选择。实现这一策略选择并消除“电大翻牌说”误区，应从提高认识水平、完成顶层设计和处理好内外部关系等诸多方面采取相应对策。
一、加强学习与借鉴，不断提高认识水平
首先，我们有必要进一步学习党的十七大报告和《纲要》等重要文件精神，深刻领会国家创建开放大学的战略意图。我国正处在现代化建设的关键时期，党中央以科学发展观为指导，提出了到2020年全面建设小康社会的新要求和“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略任务。国家制订的《纲要》全面规划了今后一个时期教育改革与发展的总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等重大问题。这些纲领性文件对于各级政府、教育界和社会各界深刻领会创建国家开放大学的目的意义和建设目标任务以及创建模式指明了方向。因此，深入学习文件精神，进一步提高办好开放大学的思想认识，是走出认识误区、增强使命感、责任感和把握办学方向的首要对策。
其次，要注意认真借鉴国际开放大学的成功经验，力求少走弯路，免走错路。在国际社会中，许多国家在建设开放大学方面已取得了许多成功的经验，值得我国认真借鉴。英国开放大学是世界上最先创办的开放大学，也是办得最成功的开放大学之一，其办学的成功经验主要表现在以下几方面。一是全方位的开放性。开放大学坚守“四大开放”的办学理念，即开放学习对象、开放学习地点、开放学习方法和开放教育理念，充分体现了现代教育大众化、民主化、平等化、人性化、终身化的根本特征和发展趋势。二是办学模式的灵活性。 开放大学的课程设置灵活多样，既开展学士、硕士、博士学位的高等教育，也进行职业培训和继续教育的非学历教育；开放大学采用自由的选课制，各种学分之间可以互换。三是教材资源使用的实用性和交互性。英国开放大学由学科专家、课程设计人员、媒体制作人员和评估专家组成的课程组进行了规范而科学的开发工作，使教材资源在实际使用中充分发挥启发性、实用性和交互性。四是学习方式的独特性。开放大学主要采用远程教育方式，学生以自学为主，教师给予辅导，并提供网上学习支持服务。五是教学质量的可靠性。英国开放大学建立了健全而严格的教育教学管理体制。早在20世纪90年代末，英国开放大学的教学综合排名就名列全英国大学的前10名，教学研究水平位居第3名 [4]。
二、科学合理地进行开放大学的顶层设计
在电大组织系统基础上创建新型开放大学需要进行大学组织的顶层设计。大学组织顶层设计涉及大学组织性质、定位、基本结构与管理体制等重大问题。具体来说，要从以下3个方面着手。
1．明确开放大学的性质
开放大学举办者应为中央人民政府，或省级人民政府。它具有公办性质，具有国家办学的公益性和大众化终身教育的属性，以及远程性、开放性、社会性一体化运行的特征。国家开放大学作为独立法人地位的大学，应享有法律规定的本科大学地位和相应的办学自主权，包括具有多层次的高等学历教育和非学历教育的办学自主权。
2．明确开放大学的基本定位
一是教育性质类型定位。与普通高等院校相区别，开放大学是成人高等院校。二是功能定位。开放大学应具备大学应有的人才培养、科学研究与社会服务三大功能。但就承担国家终身教育特殊使命而言，其社会服务功能应包括搭建终身教育公共服务平台这一重大社会服务功能。三是办学层次定位。开放大学应该是一所具有专科、本科、硕士研究生、博士研究生培养自主权的大学。在创办初期至少应定为具有本科教育权并授予学士学位权的办学层次。四是办学的学科门类定位。根据终身教育的社会需求，开放大学应是学科门类齐全的综合性大学。从初创时期，根据办学条件和社会需求等因素，可选择文学、法学、经济学、教育学、管理学等学科门类为主的综合性大学。
3．明确开放大学的组织结构与管理体制
目前国家已允许在北京、上海、江苏、广东等省市先行试点创办省（市）级开放大学，这是其中一种组织结构与管理体制的选择。这里要阐述的是另一种组织结构与管理体制。借鉴英国开放大学管理体制并结合我国电大系统的组织结构与管理体制实际，以创办一所国家开放大学的组织结构与管理体制，这也是一种选择。国家开放大学可由教育部直接领导和管理，实行校务委员会领导下的校长负责制。按照现代大学制度的要求，依法制定国家开放大学章程，经教育部审核批准执行。国家开放大学可实行中央和省级两级组织构架，国家开放大学负责管理总部和省级机构，省级机构管理基层学习中心。
三、正确处理开放大学组织
运行中的几对关系
1．开放大学与普通高校继续教育学院、网络学院、社会行业培训以及其他继续教育机构的关系
开放大学作为一个组织系统，必然与相关组织系统产生联系。继续教育和远程开放教育领域目前涉及成人高校、成人中专、普通高校的继续教育学院、网络学院以及由政府行业主管部门负责管理的各类培训机构，在新创建的开放大学“大学 系统 平台”的管理模式下，如何处理好开放大学与上述教育机构的关系，既关系到国家终身教育长远发展的主要责任主体，又涉及终身教育领域的具体责任范围、生源范围与相关利益等问题。因此政府应对此进行统筹规划和协调，整合资源，并制订必要的政策加以规范。首先，以电大为基础的开放大学，除了各级电大的资源归入外，其他可以归并的资源也应并入，避免资源分散、多头管理、生源无序竞争的现象。第二，普通高校内设的继续教育学院、网络学院开展的继续教育和远程开放教育，可逐步进入开放大学搭建的公共服务平台进行教学和管理服务的运作。第三，各行业的职业培训可归入开放大学“学分银行”的管理与服务范围。在开放大学制定的学分标准与规范要求下，实行行业培训项目承办制。
2．处理好生源 “宽进”与教育成品“严出”的关系
作为开放大学组织系统，生源是输入要素，毕业生和结业者是输出要素。一个开放的组织系统，必然需要输入与输出的良性运行[5]。国家创办开放大学需要建立“宽进严出的学习制度”，这是在总结电大30多年来实践基础上根据新时期终身教育根本要求所提出的重要学习制度。在实际操作中如何正确把握好“宽进”与“严出”的度，是摆在开放大学面前的重要任务。参照英国开放大学开放学习对象实行注册入学的开放性做法，我国是否也实行一律不要求入学考试、一律不要求原学历条件，对满一定年龄的从业人员实现注册入学制度，这需要慎重把握。在无配套措施条件下采取过分“宽进”的办法将会对课程教学、考风考纪等方面造成不容忽视的影响。因此，与提升导学交互效果和完善科学规范的学业评估体系相适应，可以以逐步放宽入学条件为宜。对于“严出”也应有正确的把握。在推行大众化高等教育和实现全民终身教育的背景下，继续教育和远程开放教育的教学质量不能与精英教育教学质量、普通全日制教学质量和应试教育质量标准相提并论，而应遵循继续教育和远程开放教育的基本规律，建立符合继续教育和远程开放教育特点的教学质量标准。在此标准下，通过科学的教学过程、多种适合的考试考查方式、规范的管理程序和优质的服务运作，实现高等教育大众化下良好的继续教育和远程开放教育质量。
3. 处理好学生“学”与教师“导”的关系
在开放大学组织内，教师的“导”与学生的“学”是重要的组织行为，直接关系到大学组织教育产品的输出质量。与全日制普通大学的教学组织行为不同，开放大学主要采用远程教学方式。目前在强调以学生自学为主、以网上提供优质资源为主、以强化现代信息技术手段为主、以强调办学低成本为主的现实思维下，教师的“导”未能得到应有的重视。离开教师的“导”，开放大学就无异于资料库、电子图书馆，学生方面无异于自学与参加自学考试。教学质量的提高一方面取决于学生自学的基础与自学积极性，另一方面取决于教师的有效辅导。因此，要聘任责任心强、既有较高学科专业水平又有教学设计能力，还能熟练操作现代信息技术设备的教师，也要通过同步交互和异步交互等现代信息技术平台进行教师与学生的导学交互。此外，还要建立教师辅导与学生自学的考核评价体系，进一步调动教师辅导的积极性和学生学习的积极性。
[参考文献]
[1] 吴钧. 我们需要怎样的开放大学[J]. 教育发展研究，2010（5）：36-37.
[2] 新华网. 胡锦涛在党的十七大上的报告[EB/OL]. 2007-10-24.
[3] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N]. 人民日报，2010-3-1（5、6、7）.
[4] 孙林霞. 成人教育的典范：英国开放大学[J]. 继续教育，2010，（2）：60-63.
[5] 陈树文. 组织管理学[M]. 大连：大连理工大学出版社，2005：242-244.
收稿日期： ２０11－03－15
作者简介：胡卓君，研究员，绍兴广播电视大学校长，绍兴文理学院成教学院院长（312000）。
责任编辑 池 塘
【关键词】终身教育；开放大学；组织变革；误区原因；对策研究
【中图分类号】G420【文献标识码】A【文章编号】 １００９—４５８ｘ（２０11）06—００39—０3
我国为进一步推进全民终身教育进而实现人力资源强国的战略，在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《纲要》”）中明确提出，要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。面对这一重大任务，各级政府、相关高校和办学机构以及社会相关领域给予了高度关注并积极投身于相应的创建工作。
但也存在着一些认识误区。如有的认为，“我国已经有类似开放大学的大学，广播电视大学和网络教育学院就是我国的开放大学，只是名称不同而已”。[1]这种观点表明，目前创建新型开放大学过程中存在着认识上的“电大翻牌说”误区。这一认识误区不利于增强创建国家开放大学的自觉性，不利于宏观上把握开放大学的办学方向，也不利于从微观上深入推进各项改革试点的具体工作。而出现这一误区，其根本原因在于缺乏对大学组织系统根据内外部因素的客观变化需要进行组织变革的深刻认识。
首先，从大学组织外部宏观因素分析，缺乏对国家创建新型开放大学宏观战略要求的深刻认识。根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署[2]，国家制订了《纲要》。《纲要》对教育总体布局作了战略性规划，其中 “加快发展继续教育”，“构建体系完备的终身教育”[3]将成为新的教育发展战略。根据这一发展战略以及《纲要》对继续教育人次数的大幅度增长要求、对远程开放继续教育公共服务平台建设和全民终身“立交桥”搭建等要求，简单地将现有电大组织进行改名翻牌，已远远不能满足国家的战略需要。其次，从组织内部因素分析，缺乏对广播电视大学历史贡献与未来改革发展需求的深刻认识。广播电视大学在面向全国开展远程继续教育的30多年里取得举世瞩目成绩的同时，需要进一步改革和发展，特别在办学任务上需要进一步拓展，在组织结构以及管理体制上需要进一步完善，在师资、管理和技术队伍建设上需要进一步提高素质、增加数量、优化结构，在以互联网为主的技术支持系统上需要进一步加强建设。只有在办学任务、组织结构、队伍和技术条件等方面进一步加大改革与建设力度，才能更好地符合国家的长远战略要求。
对现有电大组织系统以及相关教育机构进行组织变革，在此基础上创建新型开放大学，这是在继承传统组织基础上实现组织创新发展的策略选择。实现这一策略选择并消除“电大翻牌说”误区，应从提高认识水平、完成顶层设计和处理好内外部关系等诸多方面采取相应对策。
一、加强学习与借鉴，不断提高认识水平
首先，我们有必要进一步学习党的十七大报告和《纲要》等重要文件精神，深刻领会国家创建开放大学的战略意图。我国正处在现代化建设的关键时期，党中央以科学发展观为指导，提出了到2020年全面建设小康社会的新要求和“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略任务。国家制订的《纲要》全面规划了今后一个时期教育改革与发展的总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等重大问题。这些纲领性文件对于各级政府、教育界和社会各界深刻领会创建国家开放大学的目的意义和建设目标任务以及创建模式指明了方向。因此，深入学习文件精神，进一步提高办好开放大学的思想认识，是走出认识误区、增强使命感、责任感和把握办学方向的首要对策。
其次，要注意认真借鉴国际开放大学的成功经验，力求少走弯路，免走错路。在国际社会中，许多国家在建设开放大学方面已取得了许多成功的经验，值得我国认真借鉴。英国开放大学是世界上最先创办的开放大学，也是办得最成功的开放大学之一，其办学的成功经验主要表现在以下几方面。一是全方位的开放性。开放大学坚守“四大开放”的办学理念，即开放学习对象、开放学习地点、开放学习方法和开放教育理念，充分体现了现代教育大众化、民主化、平等化、人性化、终身化的根本特征和发展趋势。二是办学模式的灵活性。 开放大学的课程设置灵活多样，既开展学士、硕士、博士学位的高等教育，也进行职业培训和继续教育的非学历教育；开放大学采用自由的选课制，各种学分之间可以互换。三是教材资源使用的实用性和交互性。英国开放大学由学科专家、课程设计人员、媒体制作人员和评估专家组成的课程组进行了规范而科学的开发工作，使教材资源在实际使用中充分发挥启发性、实用性和交互性。四是学习方式的独特性。开放大学主要采用远程教育方式，学生以自学为主，教师给予辅导，并提供网上学习支持服务。五是教学质量的可靠性。英国开放大学建立了健全而严格的教育教学管理体制。早在20世纪90年代末，英国开放大学的教学综合排名就名列全英国大学的前10名，教学研究水平位居第3名 [4]。
二、科学合理地进行开放大学的顶层设计
在电大组织系统基础上创建新型开放大学需要进行大学组织的顶层设计。大学组织顶层设计涉及大学组织性质、定位、基本结构与管理体制等重大问题。具体来说，要从以下3个方面着手。
1．明确开放大学的性质
开放大学举办者应为中央人民政府，或省级人民政府。它具有公办性质，具有国家办学的公益性和大众化终身教育的属性，以及远程性、开放性、社会性一体化运行的特征。国家开放大学作为独立法人地位的大学，应享有法律规定的本科大学地位和相应的办学自主权，包括具有多层次的高等学历教育和非学历教育的办学自主权。
2．明确开放大学的基本定位
一是教育性质类型定位。与普通高等院校相区别，开放大学是成人高等院校。二是功能定位。开放大学应具备大学应有的人才培养、科学研究与社会服务三大功能。但就承担国家终身教育特殊使命而言，其社会服务功能应包括搭建终身教育公共服务平台这一重大社会服务功能。三是办学层次定位。开放大学应该是一所具有专科、本科、硕士研究生、博士研究生培养自主权的大学。在创办初期至少应定为具有本科教育权并授予学士学位权的办学层次。四是办学的学科门类定位。根据终身教育的社会需求，开放大学应是学科门类齐全的综合性大学。从初创时期，根据办学条件和社会需求等因素，可选择文学、法学、经济学、教育学、管理学等学科门类为主的综合性大学。
3．明确开放大学的组织结构与管理体制
目前国家已允许在北京、上海、江苏、广东等省市先行试点创办省（市）级开放大学，这是其中一种组织结构与管理体制的选择。这里要阐述的是另一种组织结构与管理体制。借鉴英国开放大学管理体制并结合我国电大系统的组织结构与管理体制实际，以创办一所国家开放大学的组织结构与管理体制，这也是一种选择。国家开放大学可由教育部直接领导和管理，实行校务委员会领导下的校长负责制。按照现代大学制度的要求，依法制定国家开放大学章程，经教育部审核批准执行。国家开放大学可实行中央和省级两级组织构架，国家开放大学负责管理总部和省级机构，省级机构管理基层学习中心。
三、正确处理开放大学组织
运行中的几对关系
1．开放大学与普通高校继续教育学院、网络学院、社会行业培训以及其他继续教育机构的关系
开放大学作为一个组织系统，必然与相关组织系统产生联系。继续教育和远程开放教育领域目前涉及成人高校、成人中专、普通高校的继续教育学院、网络学院以及由政府行业主管部门负责管理的各类培训机构，在新创建的开放大学“大学 系统 平台”的管理模式下，如何处理好开放大学与上述教育机构的关系，既关系到国家终身教育长远发展的主要责任主体，又涉及终身教育领域的具体责任范围、生源范围与相关利益等问题。因此政府应对此进行统筹规划和协调，整合资源，并制订必要的政策加以规范。首先，以电大为基础的开放大学，除了各级电大的资源归入外，其他可以归并的资源也应并入，避免资源分散、多头管理、生源无序竞争的现象。第二，普通高校内设的继续教育学院、网络学院开展的继续教育和远程开放教育，可逐步进入开放大学搭建的公共服务平台进行教学和管理服务的运作。第三，各行业的职业培训可归入开放大学“学分银行”的管理与服务范围。在开放大学制定的学分标准与规范要求下，实行行业培训项目承办制。
2．处理好生源 “宽进”与教育成品“严出”的关系
作为开放大学组织系统，生源是输入要素，毕业生和结业者是输出要素。一个开放的组织系统，必然需要输入与输出的良性运行[5]。国家创办开放大学需要建立“宽进严出的学习制度”，这是在总结电大30多年来实践基础上根据新时期终身教育根本要求所提出的重要学习制度。在实际操作中如何正确把握好“宽进”与“严出”的度，是摆在开放大学面前的重要任务。参照英国开放大学开放学习对象实行注册入学的开放性做法，我国是否也实行一律不要求入学考试、一律不要求原学历条件，对满一定年龄的从业人员实现注册入学制度，这需要慎重把握。在无配套措施条件下采取过分“宽进”的办法将会对课程教学、考风考纪等方面造成不容忽视的影响。因此，与提升导学交互效果和完善科学规范的学业评估体系相适应，可以以逐步放宽入学条件为宜。对于“严出”也应有正确的把握。在推行大众化高等教育和实现全民终身教育的背景下，继续教育和远程开放教育的教学质量不能与精英教育教学质量、普通全日制教学质量和应试教育质量标准相提并论，而应遵循继续教育和远程开放教育的基本规律，建立符合继续教育和远程开放教育特点的教学质量标准。在此标准下，通过科学的教学过程、多种适合的考试考查方式、规范的管理程序和优质的服务运作，实现高等教育大众化下良好的继续教育和远程开放教育质量。
3. 处理好学生“学”与教师“导”的关系
在开放大学组织内，教师的“导”与学生的“学”是重要的组织行为，直接关系到大学组织教育产品的输出质量。与全日制普通大学的教学组织行为不同，开放大学主要采用远程教学方式。目前在强调以学生自学为主、以网上提供优质资源为主、以强化现代信息技术手段为主、以强调办学低成本为主的现实思维下，教师的“导”未能得到应有的重视。离开教师的“导”，开放大学就无异于资料库、电子图书馆，学生方面无异于自学与参加自学考试。教学质量的提高一方面取决于学生自学的基础与自学积极性，另一方面取决于教师的有效辅导。因此，要聘任责任心强、既有较高学科专业水平又有教学设计能力，还能熟练操作现代信息技术设备的教师，也要通过同步交互和异步交互等现代信息技术平台进行教师与学生的导学交互。此外，还要建立教师辅导与学生自学的考核评价体系，进一步调动教师辅导的积极性和学生学习的积极性。
[参考文献]
[1] 吴钧. 我们需要怎样的开放大学[J]. 教育发展研究，2010（5）：36-37.
[2] 新华网. 胡锦涛在党的十七大上的报告[EB/OL]. 2007-10-24.
[3] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N]. 人民日报，2010-3-1（5、6、7）.
[4] 孙林霞. 成人教育的典范：英国开放大学[J]. 继续教育，2010，（2）：60-63.
[5] 陈树文. 组织管理学[M]. 大连：大连理工大学出版社，2005：242-244.
收稿日期： ２０11－03－15
作者简介：胡卓君，研究员，绍兴广播电视大学校长，绍兴文理学院成教学院院长（312000）。
责任编辑 池 塘