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摘要：为了保障社会团体的各项活动得以正常的运行，制定一定的规章制度约束团体里的成员是必不可少的。我国的高校是一个独立的社会团体，高校本身具有一定的规章制定权，本文研究我国高校规章制定权的权力来源，分析我国现行高校规章存在的不足以及其原因，提出如何完善高校规章制定权。本文结合高校规章制定权与行政法的关系，从立法规制、行政规制和司法监督这三个方面来探讨如何从行政法层面解决现行的高校规章制定方面的不足，进而从理论上完善高校规章制定权。
关键词：权利来源；法律效力；立法规制；行政规制；司法监督
一、高校规章制定权
（一）高校规章制定权的释义
高校在我国虽然是一种事业单位，但是它有着区别于其他事业单位的特点，除了日常的教学工作，高校还有管理学生事务，落实教育方针的职责，为了高校的正常教学和管理工作，由高校这一特殊主体制定的在高校内部施行的规章制度就是高校规章。法律、行政法规规定的、高校享有的这种制定规章的权力就是高校的规章制定权。
（二）高校规章制定权的权力来源
一种观点认为凡是公权力，都是以国家授权为前提的。“对公权力，凡法无明文规定的，就必须以国家法律授权为前提。”
另一种观点是根据卢梭的社会契约论。“我们每个人都以其自身及其全部的力量置于公意的最高指导下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。” 高校是社会组织成员之一，其权力来源来自于成员或者成员代表的一致同意，不是外部的授权。
在这里，我认为国家的法律、法规的授权能够更清楚的反映国家与高校之间的关系，即高校规章制定权的权力来源是法律、行政法规的授权。国家之所以授权高校制定高校规章的原因是，高校规章制定具有专业性、多变性，高校自身可以更好的制定出适合高校发展的规章制度。
二、我国高等学校规章制定权的失范
由于学术自由和管理便利的需要，高校应当具有规章制定权，但是这并不意味着高校可以恣意妄为，高校规章制定权应当限定在法治的范围内。由于高校的自主性和国家的规范性没有达到平衡的状态，我国高等学校的规章制定权在实际运行中存在着失范的状况，分析高校规章制定权的失范原因，总结有以下几点：
（一）高校规章制定权主体的错位
目前仅《高等教育法》涉及到高校规章制定权主体，但是其并沒有明确规定直接授权校长规章制定权，虽然校长是高校的法定代表人，但是并不能以校长意志代表全体师生，这种主体制定出来的法律缺乏必要的民主成分，制定出来的规章制度必然不是民主的。
（二）高等学校章程不健全
高等学校章程是学校进行管理的基本依据，是原则性的文件，但是在实践中，由于习惯性或者沿袭下来的传统，高校章程往往成为一种形式，一种摆设，无法发挥其正常的作用。
（三）高等学校职能多元化导致学校权利扩张
高等学校为了完成各项职能，需要制定各种条款对学生进行道德教化和设定义务，学校将一些公益活动规定在学校规章中，这样本来自愿参加的公益活动对于学生就具有了强制性，这就导致了学校的权利的扩张。 这是学校职能多元化导致学校权利扩张的原因。
（四）高校规章与法律法规相抵触
高校规章实质上是“其他行政规范性文件”，其效力位阶要低于法律、法规，所以其不应该与法律、法规相抵触，而在实际中，抵触上位法的情况时有发生。
（五）高校规章对救济渠道设置缺失
由于各种主客观原因的存在，高校的规章制度不可能是尽善尽美的，所以，在赋予权利时必须保证权利实现的救济途径，因为“救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果”。而在现实中，救济途径还不太畅通。
三、高校规章制定权的完善
（一）从立法上规制高校规章
从立法上规制高校规章的制定权就是法律保留原则在高校规章制定权上的运用。是完全保留还是部分保留亦或是不保留在高校规则制定权上面是一个问题。高等教育涉及公民的受教育权，作为宪法的权利之一，其取得、享有、行使、限制、丧失都会对公民的利益产生重大影响，但是，高等学校又是一个专业性的领域，其规章制度具有专业性，其自身是最合适的决定者，所以，对于高校要采取不同于一般的法律保留制度。具体在高校中应当采取这样的法律保留，即对于一些重要事项如教育方式、学业标准等应该设置在法律保留的范围内。对于属于学校自主权限范围内的事项，应当由学校自主规定，国家权力不得过度介入和干涉，否则将违反自主行政的主旨，这里就是法律保留的禁区。
（二）从行政上规制高校规章
国家教育行政主管部门负有领导和监督教育事业发展的职责，享有对高等学校的监督权，对于学校制定的规章进行审查，就是教育行政机关对规范学校规章制定权进行监督的一种主要的方式，按照监督时间的先后顺序，可以分为规章生效前的审查和规章生效后的审查。规章生效前的审查即预防性的监督，是由教育行政机关在学校自治规章生效前对其合法性和正当性进行审查，其中重要的规章还需经过教育行政机关的许可，未经许可不得生效。规章生效后的审查是指高校规章生效后需向教育行政机关备案，时刻受教育行政机关的监督。
（三）在司法上监督高校规章
国家司法权作为一种独立存在的权力，可以有效的实现对于学校行为的监督和控制。“没有司法审查，那么行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权利”。 由于高校是一个高度自治的团体，对于高校的司法监督要明确监督的范围和方式。并非所有的规章都可以进入法院的审查范围，这样会严重影响学校的管理和效率。为避免和及时纠正行政规范性文件制定权的失范，保障行政规范性文件的合法和适当，中立的司法机关对行政规范性文件进行审查是十分必要的。因此，扩大行政诉讼的受案范围，把行政规范性文件纳入司法审查的范畴。这样，我国高校规章制定权的司法审查就有了明确的法律依据，从而可以突破长期困扰我国高校管理权司法介入的瓶颈。
高校规章制度作为高校管理的具体制度依据，参考我国行政立法程序制度和借鉴国外的行政立法程序经验，以完善我国高校规章制度制定程序，提高高校规章制度的质量，为高校教育管理工作提供法制基础，从而促进我国高校依法管理，建设和谐、文明、有序的法治校园。
参考文献：
[1]刘作翔著：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年版。
[2][法]卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1994年版。
[3]许斌华著：关于制定大学章程的若干思考，《高等农业教育》，2006年第10期。
[4]王敬波著：《高等教育领域里的行政法问题研究》，中国法制出版社2007年版。
[5][英]戴维·M·沃克著，《牛津法律大词典》，光明日报出版社1989年版。
[6]王名扬著，《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。
[7]马怀德著，《析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性》，人民检察出版社2001年版。
作者简介：
曹晓峰（1989 - ），男，安徽寿县人，汉族，安徽大学法学院硕士研究生，主要从事行政法与行政诉讼法研究。
关键词：权利来源；法律效力；立法规制；行政规制；司法监督
一、高校规章制定权
（一）高校规章制定权的释义
高校在我国虽然是一种事业单位，但是它有着区别于其他事业单位的特点，除了日常的教学工作，高校还有管理学生事务，落实教育方针的职责，为了高校的正常教学和管理工作，由高校这一特殊主体制定的在高校内部施行的规章制度就是高校规章。法律、行政法规规定的、高校享有的这种制定规章的权力就是高校的规章制定权。
（二）高校规章制定权的权力来源
一种观点认为凡是公权力，都是以国家授权为前提的。“对公权力，凡法无明文规定的，就必须以国家法律授权为前提。”
另一种观点是根据卢梭的社会契约论。“我们每个人都以其自身及其全部的力量置于公意的最高指导下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。” 高校是社会组织成员之一，其权力来源来自于成员或者成员代表的一致同意，不是外部的授权。
在这里，我认为国家的法律、法规的授权能够更清楚的反映国家与高校之间的关系，即高校规章制定权的权力来源是法律、行政法规的授权。国家之所以授权高校制定高校规章的原因是，高校规章制定具有专业性、多变性，高校自身可以更好的制定出适合高校发展的规章制度。
二、我国高等学校规章制定权的失范
由于学术自由和管理便利的需要，高校应当具有规章制定权，但是这并不意味着高校可以恣意妄为，高校规章制定权应当限定在法治的范围内。由于高校的自主性和国家的规范性没有达到平衡的状态，我国高等学校的规章制定权在实际运行中存在着失范的状况，分析高校规章制定权的失范原因，总结有以下几点：
（一）高校规章制定权主体的错位
目前仅《高等教育法》涉及到高校规章制定权主体，但是其并沒有明确规定直接授权校长规章制定权，虽然校长是高校的法定代表人，但是并不能以校长意志代表全体师生，这种主体制定出来的法律缺乏必要的民主成分，制定出来的规章制度必然不是民主的。
（二）高等学校章程不健全
高等学校章程是学校进行管理的基本依据，是原则性的文件，但是在实践中，由于习惯性或者沿袭下来的传统，高校章程往往成为一种形式，一种摆设，无法发挥其正常的作用。
（三）高等学校职能多元化导致学校权利扩张
高等学校为了完成各项职能，需要制定各种条款对学生进行道德教化和设定义务，学校将一些公益活动规定在学校规章中，这样本来自愿参加的公益活动对于学生就具有了强制性，这就导致了学校的权利的扩张。 这是学校职能多元化导致学校权利扩张的原因。
（四）高校规章与法律法规相抵触
高校规章实质上是“其他行政规范性文件”，其效力位阶要低于法律、法规，所以其不应该与法律、法规相抵触，而在实际中，抵触上位法的情况时有发生。
（五）高校规章对救济渠道设置缺失
由于各种主客观原因的存在，高校的规章制度不可能是尽善尽美的，所以，在赋予权利时必须保证权利实现的救济途径，因为“救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果”。而在现实中，救济途径还不太畅通。
三、高校规章制定权的完善
（一）从立法上规制高校规章
从立法上规制高校规章的制定权就是法律保留原则在高校规章制定权上的运用。是完全保留还是部分保留亦或是不保留在高校规则制定权上面是一个问题。高等教育涉及公民的受教育权，作为宪法的权利之一，其取得、享有、行使、限制、丧失都会对公民的利益产生重大影响，但是，高等学校又是一个专业性的领域，其规章制度具有专业性，其自身是最合适的决定者，所以，对于高校要采取不同于一般的法律保留制度。具体在高校中应当采取这样的法律保留，即对于一些重要事项如教育方式、学业标准等应该设置在法律保留的范围内。对于属于学校自主权限范围内的事项，应当由学校自主规定，国家权力不得过度介入和干涉，否则将违反自主行政的主旨，这里就是法律保留的禁区。
（二）从行政上规制高校规章
国家教育行政主管部门负有领导和监督教育事业发展的职责，享有对高等学校的监督权，对于学校制定的规章进行审查，就是教育行政机关对规范学校规章制定权进行监督的一种主要的方式，按照监督时间的先后顺序，可以分为规章生效前的审查和规章生效后的审查。规章生效前的审查即预防性的监督，是由教育行政机关在学校自治规章生效前对其合法性和正当性进行审查，其中重要的规章还需经过教育行政机关的许可，未经许可不得生效。规章生效后的审查是指高校规章生效后需向教育行政机关备案，时刻受教育行政机关的监督。
（三）在司法上监督高校规章
国家司法权作为一种独立存在的权力，可以有效的实现对于学校行为的监督和控制。“没有司法审查，那么行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权利”。 由于高校是一个高度自治的团体，对于高校的司法监督要明确监督的范围和方式。并非所有的规章都可以进入法院的审查范围，这样会严重影响学校的管理和效率。为避免和及时纠正行政规范性文件制定权的失范，保障行政规范性文件的合法和适当，中立的司法机关对行政规范性文件进行审查是十分必要的。因此，扩大行政诉讼的受案范围，把行政规范性文件纳入司法审查的范畴。这样，我国高校规章制定权的司法审查就有了明确的法律依据，从而可以突破长期困扰我国高校管理权司法介入的瓶颈。
高校规章制度作为高校管理的具体制度依据，参考我国行政立法程序制度和借鉴国外的行政立法程序经验，以完善我国高校规章制度制定程序，提高高校规章制度的质量，为高校教育管理工作提供法制基础，从而促进我国高校依法管理，建设和谐、文明、有序的法治校园。
参考文献：
[1]刘作翔著：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年版。
[2][法]卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1994年版。
[3]许斌华著：关于制定大学章程的若干思考，《高等农业教育》，2006年第10期。
[4]王敬波著：《高等教育领域里的行政法问题研究》，中国法制出版社2007年版。
[5][英]戴维·M·沃克著，《牛津法律大词典》，光明日报出版社1989年版。
[6]王名扬著，《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。
[7]马怀德著，《析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性》，人民检察出版社2001年版。
作者简介：
曹晓峰（1989 - ），男，安徽寿县人，汉族，安徽大学法学院硕士研究生，主要从事行政法与行政诉讼法研究。