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【摘要】民族地区公共安全突发事件既具有一般突发事件的特点，又与当地的社会情况、经济发展、民族关系、宗教信仰状况有着密切的关系。从扩散机理看，其形成过程是各种原发事件与次生事件不断扩散的过程，各扩散阶段的特点、主要扩散方式和动力来源不同，需要依据扩散阶段的这些特点，在不同阶段构建不同处置管理模式和行动逻辑。
【关键词】民族地区 公共安全突发事件 扩散机理
众所周知，公共安全突发事件因其具有的突然性、矛盾性、综合性以及其政治影响性，特别是民族地区的突发事件又往往直接或间接与民族宗教问题有关。问题的复杂性使得现有的政府管理体系及公安机关在预测、控制和处置上具有较大的难度。因此，分析民族地区的公共安全突发事件时必须要考虑其扩散方式的复杂性并加以系统考虑。
民族地区公共安全突发事件特点及扩散关系分析
在公安学中，对于公共安全的解释是：公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子和治安灾害事故的损害。①因此，本文所论述的公共安全突发事件既具有一般突发事件的特点与规律，同时它又是主要依靠公安力量（必要时包括武警部队）进行处置的、涉及不特定多数人人身、财产安全的事件。
民族地区的公共安全突发事件的特点。第一，目的性与自发性混合。近年来民族地区出现的公共安全突发事件，往往由民族、宗教问题引发，相当一部分事件在发生之前就成立了组织，具有计划性、预谋性，其要达到的目的更加明显。而当事件的导火索被引发后，大量农民、教民、待业青年、社会闲散人员，特别是流动到事发地的少数民族外来人口成为事件扩散的推动者和主力军，该类事件出现了明显的暴力性、破坏性倾向，同时在事件发生后也难以预料其发展趋势。第二，显著的时空扩散性。民族地区的公共安全突发事件经常同时发生或呈链式发生，事件爆发后，其造成的影响将导致其它事件的爆发。因此，由公共安全突发事件的爆发将可能引发次生事件的爆发，形成包括次生事件在内的事件扩散系统。第三，耦合性。民族地区公共安全突发事件的各次生事件在扩散过程中会发生藕合作用。由于次生事件之间的耦合作用将放大公共安全突发事件系统的扩散动力，影响次生事件的扩散速度和加剧次生事件的扩散的复杂性。如在民族地区发生非法集会游行示威的事件时，参加者的不断聚集，导致当地民族关系不协调和资源利益分配不公的谣言，在这两个次生事件的相互作用下，事件不断放大，导致公共安全突发事件系统难以被抑制和平息。
公共安全突发事件的扩散关系。由于各种公共安全突发事件源（如民族歧视）将引发不同种类的公共安全突发事件爆发，而公共安全突发事件一旦爆发将引发一系列次生和再生事件，最终导致大规模公共安全突发事件发生。在公共安全突发事件的后期，流言或谣言、相关利益者或无利益者的心理状态、境外媒体与势力施加的影响、社会治安秩序被严重破坏等事件之间会相互作用和相互影响，形成放大式扩散效应。再进一步看，如果对破坏社会治安秩序进行细分，还可以分为交通瘫痪、政府无法正常办公、生产和营业单位不能正常运转、群众人身财产安全受到威胁和损失等事件。再生的事件之间、事件与流言、大众心理之间、境外势力与国内民族势力再次产生作用，会加剧事件整体上的相互扩散和放大的反应，而且有可能打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件。
公共安全突发事件的扩散方式
民族地区的公共安全突发事件发生扩散后，一般可以将其扩散方式分为以下四种：
单向式扩散。这种扩散方式往往表现为：公共安全突发事件在扩散过程中，上级次生事件的发生将导致下级次生事件，但下级次生事件不对上级次生事件演化发生作用。如聚集的人群容易情绪激动，久久不能疏散导致交通堵塞，进而影响正常社会治安秩序。这种扩散方式通常按照事件的逻辑关系演变，并具有不可逆性，容易预测。
辐射式扩散。这种扩散方式表现为：由某一起事件同时引起多起事件，即一因多果。如民族地区的公共安全突发事件发生后可以同时引发破坏社会治安秩序、多族群民众发生争斗导致的危害生命财产安全、群众对政府公信力产生质疑等次生事件的发生。尤其是在多民族散杂居的区域，更会由于政府、公安机关处置不力的情况下，受伤害族群对政府能力持怀疑、否定态度；而政府则陷于无力解释和保护缺位的尴尬境地之中。在公共安全突发事件的扩散过程中，所有的次生事件都产生辐射式扩散，也受到辐射式扩散的影响，辐射式扩散极大地增强了公共安全突发事件扩散的复杂性。
往复式扩散。这种扩散方式是指公共安全突发事件的爆发能够引发若干其它事件，而被引发的事件又对原有事件产生叠加效应，产生共同放大的效应。在民族地区，发生突发事件后极易产生此种扩散。民族地区往往经济落后，近年来经济产业多集中在旅游业，然而在发生公共安全突发事件后，流言或谣言的引发、对政府公信力和能力的质疑等次生事件将极大地影响当地的经济发展，而经济发展的迟滞性将会重新引发严重的社会问题，进一步放大社会不稳定的效应，导致原有事件对社会的影响不断扩大。
迁移式扩散。这种扩散方式常常打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件，它主要是根据某些次生事件的位移，在其它地区引发新的公共安全突发事件。在迁移式扩散过程中，信息的传递，特别是谣言或流言依据现代化手段，如网络、手机等无线传输方式是其实现的主要方式。
民族地区公共安全突发事件在不同阶段的处置重点
孕育期的处置策略——基层基础工作的完善。孕育期是公共安全突发事件由事件源向事件初起期扩散的阶段，在此阶段，异常情况的聚集往往具有隐蔽性、随机性、难以准确预测等特点，但其都会以特定的形式表现出来（如日常的民族关系、大规模经济纠纷、特定的日子和相关人员的异常活动等），即公共安全突发事件在此阶段是可以被监测到的。因此，此阶段必须密切关注民族关系，例如城市化进程中的居住格局变化、人口迁移、族际通婚和文化融合等因素，避免在经济利益、权益保障、文化差异、民族意识、流动人口等方面出现不平等现象所诱发的民族关系问题。
初起期的处置策略——处置主体角色定位。初起期是公共安全突发事件已经发生，并已经扩散到部分次生事件的阶段。如由于事件中各族群众对政府驾驭能力的质疑而产生的异常情绪不断膨胀，导致非法集会，非法集会导致冲击政府机关、哄抢财物等，以及接下来导致的政府无法正常工作，人员伤亡和财物损失等。在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生。因此，在处置民族地区的公共安全突发事件的过程中，必须克服处置主体角色认知障碍、组织协调障碍、绩效评判障碍等阻滞处置现场指挥机制良性运行的障碍因素。②
深度扩散期的策略——非政府组织介入。此阶段的公共安全突发事件扩散路径已经全部完成，次生事件之间存在相互放大式扩散，由于影响力对社会系统内部的持续作用，整个扩散过程相对比较缓慢、各种事件之间不断往复作用、各类扩散方式都可以发生、扩散的影响深入社会各个方面，且各次生事件可造成迁移式扩散，其造成的后果以后发效应和缓发效应为主。③在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生，因此需要非政府组织深入公共管理无效的层面，协助政府公共管理职能的有效实施。
秩序平复期的处置策略——固定领导力量和明确规则。此阶段中，公共安全突发事件的外界诱因得到相应的控制，总体上呈现事件影响消退状态。但需要注意的是，在民族地区，因次生事件造成的影响面的大小不同，事件影响持续时间也不一样，有时会持续很长时间，有时也会因新的民族关系或宗教诱发因素的出现，导致再次发生突发事件的现象。如果构成事件的核心群体是有组织的，而参与群体是一种不定型的集合群体时，就更会表现为战线冗长的松散结构。因此从抑散的角度看，公安机关为了能够长时间地获得驾驭局势的能力，就需要在当地党委、政府的领导下，组成民族关系预警领导组织机构，其职责分工、运行流程、监督执行以及保障系统构成，应当有民族事务委员会负责，公安机关给予有力支持和配合。重点在于密切注意民族地区公共安全突发事件扩散过程中是否出现了组织化的迹象，方能彻底消除由此导致的社会危害。（作者为中南民族大学博士研究生、广东警官学院副教授；本文系西藏自治区2009年高校人文社会科学研究项目“公共安全突发事件扩散机理及处置逻辑研究”成果，项目编号：2009Y26）
注释
①中国公安辞典编审委员会：《中国公安辞典》，北京：群众出版社，1998年，第151页。
②孔雯，陈普宪：“公共安全突发事件应急处置指挥机制的运行障碍与突破”，《中国人民公安大学学报》，2007年1期。
③于玉民：“提早应对非典后发效应”，《科学时报》，2003年6月16日。
【关键词】民族地区 公共安全突发事件 扩散机理
众所周知，公共安全突发事件因其具有的突然性、矛盾性、综合性以及其政治影响性，特别是民族地区的突发事件又往往直接或间接与民族宗教问题有关。问题的复杂性使得现有的政府管理体系及公安机关在预测、控制和处置上具有较大的难度。因此，分析民族地区的公共安全突发事件时必须要考虑其扩散方式的复杂性并加以系统考虑。
民族地区公共安全突发事件特点及扩散关系分析
在公安学中，对于公共安全的解释是：公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子和治安灾害事故的损害。①因此，本文所论述的公共安全突发事件既具有一般突发事件的特点与规律，同时它又是主要依靠公安力量（必要时包括武警部队）进行处置的、涉及不特定多数人人身、财产安全的事件。
民族地区的公共安全突发事件的特点。第一，目的性与自发性混合。近年来民族地区出现的公共安全突发事件，往往由民族、宗教问题引发，相当一部分事件在发生之前就成立了组织，具有计划性、预谋性，其要达到的目的更加明显。而当事件的导火索被引发后，大量农民、教民、待业青年、社会闲散人员，特别是流动到事发地的少数民族外来人口成为事件扩散的推动者和主力军，该类事件出现了明显的暴力性、破坏性倾向，同时在事件发生后也难以预料其发展趋势。第二，显著的时空扩散性。民族地区的公共安全突发事件经常同时发生或呈链式发生，事件爆发后，其造成的影响将导致其它事件的爆发。因此，由公共安全突发事件的爆发将可能引发次生事件的爆发，形成包括次生事件在内的事件扩散系统。第三，耦合性。民族地区公共安全突发事件的各次生事件在扩散过程中会发生藕合作用。由于次生事件之间的耦合作用将放大公共安全突发事件系统的扩散动力，影响次生事件的扩散速度和加剧次生事件的扩散的复杂性。如在民族地区发生非法集会游行示威的事件时，参加者的不断聚集，导致当地民族关系不协调和资源利益分配不公的谣言，在这两个次生事件的相互作用下，事件不断放大，导致公共安全突发事件系统难以被抑制和平息。
公共安全突发事件的扩散关系。由于各种公共安全突发事件源（如民族歧视）将引发不同种类的公共安全突发事件爆发，而公共安全突发事件一旦爆发将引发一系列次生和再生事件，最终导致大规模公共安全突发事件发生。在公共安全突发事件的后期，流言或谣言、相关利益者或无利益者的心理状态、境外媒体与势力施加的影响、社会治安秩序被严重破坏等事件之间会相互作用和相互影响，形成放大式扩散效应。再进一步看，如果对破坏社会治安秩序进行细分，还可以分为交通瘫痪、政府无法正常办公、生产和营业单位不能正常运转、群众人身财产安全受到威胁和损失等事件。再生的事件之间、事件与流言、大众心理之间、境外势力与国内民族势力再次产生作用，会加剧事件整体上的相互扩散和放大的反应，而且有可能打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件。
公共安全突发事件的扩散方式
民族地区的公共安全突发事件发生扩散后，一般可以将其扩散方式分为以下四种：
单向式扩散。这种扩散方式往往表现为：公共安全突发事件在扩散过程中，上级次生事件的发生将导致下级次生事件，但下级次生事件不对上级次生事件演化发生作用。如聚集的人群容易情绪激动，久久不能疏散导致交通堵塞，进而影响正常社会治安秩序。这种扩散方式通常按照事件的逻辑关系演变，并具有不可逆性，容易预测。
辐射式扩散。这种扩散方式表现为：由某一起事件同时引起多起事件，即一因多果。如民族地区的公共安全突发事件发生后可以同时引发破坏社会治安秩序、多族群民众发生争斗导致的危害生命财产安全、群众对政府公信力产生质疑等次生事件的发生。尤其是在多民族散杂居的区域，更会由于政府、公安机关处置不力的情况下，受伤害族群对政府能力持怀疑、否定态度；而政府则陷于无力解释和保护缺位的尴尬境地之中。在公共安全突发事件的扩散过程中，所有的次生事件都产生辐射式扩散，也受到辐射式扩散的影响，辐射式扩散极大地增强了公共安全突发事件扩散的复杂性。
往复式扩散。这种扩散方式是指公共安全突发事件的爆发能够引发若干其它事件，而被引发的事件又对原有事件产生叠加效应，产生共同放大的效应。在民族地区，发生突发事件后极易产生此种扩散。民族地区往往经济落后，近年来经济产业多集中在旅游业，然而在发生公共安全突发事件后，流言或谣言的引发、对政府公信力和能力的质疑等次生事件将极大地影响当地的经济发展，而经济发展的迟滞性将会重新引发严重的社会问题，进一步放大社会不稳定的效应，导致原有事件对社会的影响不断扩大。
迁移式扩散。这种扩散方式常常打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件，它主要是根据某些次生事件的位移，在其它地区引发新的公共安全突发事件。在迁移式扩散过程中，信息的传递，特别是谣言或流言依据现代化手段，如网络、手机等无线传输方式是其实现的主要方式。
民族地区公共安全突发事件在不同阶段的处置重点
孕育期的处置策略——基层基础工作的完善。孕育期是公共安全突发事件由事件源向事件初起期扩散的阶段，在此阶段，异常情况的聚集往往具有隐蔽性、随机性、难以准确预测等特点，但其都会以特定的形式表现出来（如日常的民族关系、大规模经济纠纷、特定的日子和相关人员的异常活动等），即公共安全突发事件在此阶段是可以被监测到的。因此，此阶段必须密切关注民族关系，例如城市化进程中的居住格局变化、人口迁移、族际通婚和文化融合等因素，避免在经济利益、权益保障、文化差异、民族意识、流动人口等方面出现不平等现象所诱发的民族关系问题。
初起期的处置策略——处置主体角色定位。初起期是公共安全突发事件已经发生，并已经扩散到部分次生事件的阶段。如由于事件中各族群众对政府驾驭能力的质疑而产生的异常情绪不断膨胀，导致非法集会，非法集会导致冲击政府机关、哄抢财物等，以及接下来导致的政府无法正常工作，人员伤亡和财物损失等。在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生。因此，在处置民族地区的公共安全突发事件的过程中，必须克服处置主体角色认知障碍、组织协调障碍、绩效评判障碍等阻滞处置现场指挥机制良性运行的障碍因素。②
深度扩散期的策略——非政府组织介入。此阶段的公共安全突发事件扩散路径已经全部完成，次生事件之间存在相互放大式扩散，由于影响力对社会系统内部的持续作用，整个扩散过程相对比较缓慢、各种事件之间不断往复作用、各类扩散方式都可以发生、扩散的影响深入社会各个方面，且各次生事件可造成迁移式扩散，其造成的后果以后发效应和缓发效应为主。③在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生，因此需要非政府组织深入公共管理无效的层面，协助政府公共管理职能的有效实施。
秩序平复期的处置策略——固定领导力量和明确规则。此阶段中，公共安全突发事件的外界诱因得到相应的控制，总体上呈现事件影响消退状态。但需要注意的是，在民族地区，因次生事件造成的影响面的大小不同，事件影响持续时间也不一样，有时会持续很长时间，有时也会因新的民族关系或宗教诱发因素的出现，导致再次发生突发事件的现象。如果构成事件的核心群体是有组织的，而参与群体是一种不定型的集合群体时，就更会表现为战线冗长的松散结构。因此从抑散的角度看，公安机关为了能够长时间地获得驾驭局势的能力，就需要在当地党委、政府的领导下，组成民族关系预警领导组织机构，其职责分工、运行流程、监督执行以及保障系统构成，应当有民族事务委员会负责，公安机关给予有力支持和配合。重点在于密切注意民族地区公共安全突发事件扩散过程中是否出现了组织化的迹象，方能彻底消除由此导致的社会危害。（作者为中南民族大学博士研究生、广东警官学院副教授；本文系西藏自治区2009年高校人文社会科学研究项目“公共安全突发事件扩散机理及处置逻辑研究”成果，项目编号：2009Y26）
注释
①中国公安辞典编审委员会：《中国公安辞典》，北京：群众出版社，1998年，第151页。
②孔雯，陈普宪：“公共安全突发事件应急处置指挥机制的运行障碍与突破”，《中国人民公安大学学报》，2007年1期。
③于玉民：“提早应对非典后发效应”，《科学时报》，2003年6月16日。